董茂云:人大监督法院的新思路

选择字号:   本文共阅读 1540 次 更新时间:2015-12-23 09:22

进入专题: 人大监督   司法独立   权力制约  

董茂云  


摘要:  不具有独立性的司法不是真正的司法,失去制约的司法会偏离司法公正。人大应当在尊重法院独立行使审判权的前提下监督法院工作,寻求司法独立与权力制约的动态平衡。个案监督既不具有合法性也不具有合理性,人大必须杜绝各种形式的个案监督,将对法院工作的监督重点集中到非司法判断的工作事项中,集中到对法院规范性文件、司法人员职业操守和司法经费等事项的监督中来。人大监督法院要区别于对政府和检察院的监督,有变通地运用审议工作报告和质询等方式方法。

关键词:  人大监督;司法独立;权力制约


人民主权理论、司法的民主可问责性理论、分工与制约理论、民主集中制理论为人大监督法院提供了理论基础。《宪法》《各级人民代表大会常务委员会监督法》等法律为人大监督法院提供了宪法、法律的基础。司法独立是普遍的司法原则,是法治国家不可缺少的支柱。然而司法权的独立性是一个相对的概念,司法权的独立性并不要求法院及法官不受任何制度化的制约。在我国的政治体制中,法院工作受到执政党和人民代表大会的监督。虽然,人大监督法院已经有基本的制度规范,但存在的认识误区和制度缺陷还很多,需要在依法治国理念的指导下、在深入的政治体制(包括司法体制)改革中进行更为深入的研究和探索。


一、人大监督法院要在司法独立与权力制约中寻求动态平衡

(一)我国《宪法》确立了法院依法独立行使审判权原则

1954年《宪法》第78条规定:“人民法院独立进行审判,只服从法律。”现行《宪法》第126条规定:“人民法院依照法律规定独立行使审判权,不受行政机关、社会团体和个人的干涉。”可见,“人民法院依法独立行使审判权”既是现行宪法确立的原则,也是新中国第一部宪法确立的原则。从某种意义上说,法院依法独立行使审判权原则就是中国式的司法独立原则。

司法独立作为一种学术思想产生于西方,它与三权分立原则一起成为西方国家的重要政治原则,并在二次大战后成为世界绝大多数国家的司法原则。当然,司法独立之所以能够成为普遍的司法原则,关键在于法治受到普遍的推崇,司法的独立价值以及司法独立作为法治的重要支柱作用已被人们普遍认同。我国并不采取三权分立原则,但是司法独立的法治价值依然存在。司法独立是法治的基本要素之一,“如果缺乏独立性,法院就非常容易沦落为权力控制者的工具,政府专横也就很难得到遏制,各种非法行为也就很难得到纠正,公民的权利即便受到侵犯也很难得到救济,人们对于法治的信心就会因此逐渐削弱甚至丧失殆尽。因此,没有司法独立,没有法院独立的人格和地位,也就谈不上法院角色的认同和独特作用的发挥,更谈不上宪政与法治秩序的实现。”[1]

在现代法治国家中,国家权力成为法治化的权力,成为宪法确定的权力,各种国家权力在宪法确定的权力体系中均有独立的品质与地位。司法权基于其判断权的属性,其相对于立法权和行政权应当是距离政治较远的一种国家权力,同时,在现代宪政国家中,政治问题(特别是行政行为)本身具有可司法裁判的可能性,因此,司法权是国家权力中最具有独立性的一种权力。随着司法在国家法治中的作用日趋突出,司法权的独立性要求也日趋强烈。

(二)我国《宪法》确立了人大对法院行使监督权的原则

代议制是现代民主国家普遍的政权组织形式,但是代议制的具体形态各不相同。我国的人民代表大会制是一种特殊形态的代议制,其特点就是强调人民代表大会的权力中心地位以及通过人大制度保证国家权力的有效集中。民主集中制原则是我国《宪法》基本的原则。现行《宪法》第2条、第3条规定:“中华人民共和国的一切权力属于人民,人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会”。“国家行政机关、审判机关和检察机关都由人民代表大会产生,对它负责,受它监督。”在我国,最高权力机关是全国人民代表大会,各级地方权力机关是各级地方人民代表大会。根据我国《宪法》、《各级地方人民代表大会和各级地方政府组织法》、《各级人民代表大会常务委员会监督法》(以下简称《监督法》)等法律的规定,各级人大拥有对人民政府、人民法院和人民检察院的监督权。

任何公权力都要受到制约,司法权也不例外。虽然多数国家在《宪法》中明确确立司法独立的原则,但对司法权的制度化制约还是存在的。对司法权的制度化制约一般包括:司法权的行使有特定的范围和适当的方式;法官行为须符合实质与程序标准;法官须接受必要的专业训练以具备必要的职业技能;法官须遵守职业伦理准则;对司法权进行一定程度的监督。[2]西方国家是在三权分立体制下的司法独立,对司法权一定程度的监督主要表现为通过媒体的监督,而议会对司法机关的监督功能较弱,议会监督的方式主要为人事任免和弹劾。我国是在人民代表大会制体制下的司法独立,法院审判权不受行政机关、社会团体和个人的干涉,但受人民代表大会的监督。

(三)从《宪法》的整体结构和法治的现实发展中解读人大与法院的关系

人大与法院的关系以及人大对法院的监督需要从现行宪法的整体结构和宪法的动态发展中寻求答案。从我国的宪法结构中可以看出,人民代表大会制及人大监督“一府两院”是我国根本的政治制度设计。法院审判权的独立性是司法制度设计的特殊要求。上述宪法制度的安排,可以说是国家权力的政治共性与司法审判的专业特性在宪法中的不同反映。“法律的自由主义理论确立了司法独立与民主责任两项原则,并且,无疑这两者之间存在一种内在的冲突或矛盾。然而,这并不意味着对两者之一或两者应予抛弃。更加严肃和现实的是,实际上人类努力使这两项原则相结合——人们试图调和其对立,一方面根据合理平衡这两大价值的要求而使司法机构承担一定程度的责任;另一方面令其享有相应的独立地位。”[3]“现代司法史告诉我们,司法独立与司法民主不是对立的,而是相辅相成的,没有司法独立,就不可能有司法民主。将独立的司法与民主对立起来不符合民主社会的逻辑的,相反,司法独立是民主社会的必要制度建构。”[4]

我们必须寻求法院独立审判和人大监督的平衡点。一方面,这要在宪法的整体结构中来寻求平衡,在宪法所确立的人民法院依法独立行使审判权原则与人大对法院行使监督权的原则中寻求平衡。这一平衡,是建立在中国式的司法独立的基础上的,也可以说,这种平衡是法院依法独立行使审判权占据更大比重上的平衡。另一方面,也要在法治的动态发展中来寻求平衡。这一平衡,是建立在我国国家和社会的法治化发展以及司法在法治中作用的不断提升基础上的,是建立在我国司法制度不断完善以及司法职业化水平不断提高的基础上的,也可以说,这种平衡是法院依法独立行使审判权占据越来越大比重上的平衡。

虽然,现行《宪法》制定已经过去30多年了,涉及法院地位及审判权独立性的宪法条款并没有任何改变,但是,对现行《宪法》1999年的一次修改将“依法治国,建设社会主义法治国家”纳入《宪法》中,而“依法治国,建设社会主义法治国家”正是法治原则的中国式表达。法治原则与司法独立存在着无法割裂的内在的逻辑,因此,今天我们来看人大与法院的关系,既要将宪法文本中关于人民代表大会制及人大监督“一府两院”和人民法院“依法独立行使审判权”的宪法规定结合起来看,还要将前述《宪法》内容与修宪中加入的法治原则结合起来看。这样,从宪法的发展中可以解读出,“人民法院依法独立行使审判权”这一宪法原则的宪法权重已经比1982年现行《宪法》制定时加大了许多。


二、人大监督法院应当杜绝各种形式的个案监督

(一)要走出个案监督的认识误区

个案监督容易使人陷入人大比法院有更强的司法判断能力以及人大能为法院充分纠错的不合实际的想象中。现代国家中,公共事务的分类管理与国家机关职能的分工负责日趋精细,“议行合一”,由民选的代议机关对国家和社会进行全能化管理是很不现实的。司法公正的实现,需要从立法、执法到司法的系统支持,需要实体公正与程序公正的平衡。人大促进司法公正的关键之处是民主、科学立法,并给法院公正司法营造一个能依法独立行使审判权的条件和环境。决定公正司法的核心力量依然是法院自身,人大只能通过对法院的监督来对司法公正的实现起必要的辅助作用。

人大是国家权力机关,人大具有高于法院的宪法地位和政治权威。然而权威并不等于具体的能力,从更高的权威中既不能推论出人大具有比法院更高的处理司法业务的能力,也不能推论出人大具有比法院更高的抵御腐败的能力。从一些已经发生的人大个案监督的实例可以发现,一些案件通过个案监督保障了司法公正,但也有一些案件因为个案监督导致了错判。[5]而且人大代表是基于广泛的代表性而产生的,人大代表并不需要具备特殊的法律专业素养和能力。因此,无论在事实上还是逻辑上,都无法得出在个案审判中人大比法院技高一筹的结论。同时,虽然人大代表的产生比起法官来说有更强的民主性,但这也无法保证前者的守法自觉性及道德自制力超越后者,因此,没有证据能够证明人大代表比法官更能抵御各种利益的腐蚀和引诱。个案监督带来的风险远比其带来的好处要多得多。

(二)个案监督不具有合法性和合理性

现行的宪法法律并未明确授权人大对法院进行个案监督,但在现实中,地方人大的个案监督时有发生。“由于法律对人民代表大会行使监督职权的方式、程序等问题尚无规定,这就导致在实践中人民代表大会直接指令司法机关个案如何裁判、人民代表大会组成人员向法院批转案件的现象时有发生。这都严重侵害了司法权的正常运行,也造成了国家权力之间行使的混乱。”[6]而如果允许人大对法院进行个案监督,就无疑忽视了司法权的特殊性,忽视了司法程序的严格性,忽视了诉讼当事人依诉讼程序所享有的各项诉讼权利。因此,个案监督既不具有合法性基础,也不具有合理性基础。

1989年,彭冲副委员长在七届全国人大二次会议上的工作报告中首次提到了个案监督:“人大如果对法院、检察院处理的特别重大的案件有意见,可以听取法院、检察院的汇报,也可以依法组织调查,如确属错案,可以依法责成法院、检察院依法纠正或处理。”20世纪90年代中期,个案监督在一些地方人大出现,有地方人大制定有关加强人大对重大违法案件监督的地方性法规和规定。全国内务司法委员会也在1999年向全国人大常委会提交《关于对审判、检察机关重大违法案件实施监督的决定(草案)》的议案,虽经两次常委会会议审议,终因引起广泛争议终止审议而变成废案。2006年8月27日,《各级人民代表大会常务委员会监督法》得以通过,但该法律并未确立个案监督制度。从上述立法史可以看到,虽然在全国人大的立法活动中有对个案监督的立法动议,但至今并未通过有效的法律来明确人大的个案监督权。关于国家机关的职权,应该对宪法法律采取严格解释的立场。既然宪法法律没有明文确定人大有权对法院进行个案监督,人大就不应该对法院进行个案监督。[7]

从各国的近代化历程可以看到,司法权是从混合的国家权力中最早独立出来的一种权力。司法权之所以首先从一般性的国家权力中独立出来,主要是基于司法权本身的特殊性。司法的要义是对诉讼双方争议的居中裁判,司法权的本质是一种在法律上关于是非曲直的判断权,司法权具有被动性、中立性、程序法定性、终结性、交涉性、集中性等特点。司法的判断能力不是凭借权威,而是依靠知识和经验才能获得的,因此,司法的判断能力的形成,司法活动中所依托的司法精神、司法标准、司法伦理和司法技术,依赖于长期系统的法律专业知识教育,依赖于长期亲历的法律职业经验,依赖于长期形成的司法职业共同体的职业共识。国家和社会越是法治化,司法的任务和使命越是艰巨,司法权的特殊性也就越突出,司法的职业化要求也就越高。新中国成立初期一个政治过硬的干部就能胜任政法工作,但是,现代社会法律的复杂性和司法的专业性导致了司法权的专属性,司法权只能由宪法确定的专门的机关——法院来行使,法院的裁判工作必须由经过科班训练有法律专业素养、专业知识和专业技能的职业法官来承担。

现代国家通过设计复杂而严格的诉讼程序以保障诉讼当事人的诉讼权利,诉讼当事人可以在自己参与的诉讼进程中依法主张并实现自己的法定权利。一方面,诉讼程序的设计是一个基本自足的审判权运作系统。一个判决的形成,不仅基于一个法院自身的案件审判形成机制,也是基于自成体系的法院系统的案件审判形成机制。对于错案纠正,依靠法定的审级制度、上诉制度和审判监督制度来完成。个案监督易于打破审判权运作系统的内在平衡,降低诉讼程序的固有价值,使诉讼当事人对司法判决的可预期性大大降低。另一方面,诉讼的核心环节是法官主持及亲临的法庭事实调查和辩论,诉讼当事人各项诉讼权利大多在集中的法庭审理中得以行使并影响诉讼的进程。人大对法院的个案监督,容易将诉讼的法庭内对抗引致法庭外,容易导致诉讼当事人调动各种人情资源在人民代表大会中寻求政治力量的支持。这样,对抗性诉讼本身的价值就会被降低,诉讼当事人的具体诉讼权利就会被稀释甚至落空。


三、人大监督法院应当在法院不涉及司法判断的工作事项中明确重点

(一)人大应重点监督法院的规范性文件是否符合宪法法律

最高人民法院的司法解释属于法院的规范性文件,具有准立法性质,需要全国人大常委会重点监督。1981年,全国人民代表大会常务委员会通过的《关于加强法律解释工作的决议》明确了最高人民法院和最高人民检察院的司法解释权。2005年12月,十届全国人大常委会委员长会议第四十次会议通过了《司法解释备案审查工作程序》,明确要求最高人民法院、最高人民检察院制定的司法解释应当报送全国人大常委会备案,开始了我国司法解释的备案审查工作,形成了人大监督司法的新机制。2006年通过的《监督法》对司法解释的备案审查再次进行了明确。

各级法院时常出台涉及审判工作普遍指导的规范性文件。这些规范性文件不仅可能涉及法院解释适用法律的一般立场,还可能涉及法院如何行使审判权的态度和方法,涉及法院可能怠于行使审判权或者过度扩张行使审判权各种倾向。人大应当积极监督法院规范性文件的合宪性和合法性。

现实中,有些规范性文件的具体规定可能直接涉嫌抵触现行的法律法规,有些规范性文件的具体规定虽然不明显涉嫌抵触现行的法律法规,但是其制定的动机、目的存在与法律法规不一致之处,按这些规范性文件执行有可能影响法律法规的正常适用。“这些规范性文件通常替代法律和司法解释而直接成为地方‘两院’办案的依据,如果这些规范性文件不合法,那么造成的危害性丝毫不亚于政府不法文件带来的不良后果。”⑧《监督法》虽然开启了对政府“红头文件”的常态化监督,但没有规定地方各级人大对同级法院和检察院的规范性文件的审查。就规范性文件而言,政府的规范性文件也好,法院和检察院的规范性文件也好,均存在是否合法及合理的问题,通过《监督法》的修改明确地方人大常委会对法院、检察院的规范性文件的审查是有必要的。

法院还有一些规范性文件是用于指导法院系统司法改革的。最高人民法院每隔五年出台的《人民法院司法改革纲要》是人民法院推进司法改革的纲领性文件。为保证司法改革在国家宪法法律的框架和轨道中进行,从更积极地角度来看,《人民法院司法改革纲要》最好能经全国人大或全国人大常委会批准后实施。全国人大常委会对各种涉及司法改革的规范性文件进行合宪性和合法性审查是有必要的。地方各级人大也应对地方各级人民法院的司法改革措施进行合法性审查。

(二)人大应重点监督法院的司法公开

司法权的良好运行要求司法机关必须拥有充足的权能,而且要求司法机关不会滥用权力。司法权的独立地位是司法权良好运行和追求司法公正的前提条件和必要条件,但不是充足条件,司法权的独立运行并不会自动带来司法公正。各国的司法经验,特别是我国司法经验表明,司法公开是实现司法公正的重要条件。

现代民主政治要求所有权力必须对人民负责,必须在阳光下运行,必须受人民的监督。立法权具有利益分配和制度创建的宪政意义,立法权的运行应当符合高度的政治透明度的要求,通过公开的立法动议、立法讨论、立法辩论、立法听证、立法表决等程序进行公开的利益表达和利益博弈。相对于立法权而言,行政权和司法权的运行具有执行权的意义,权力的政治性低于立法权而技术性高于立法权。从总体而言,行政权和司法权的透明度要求要低于立法权。然而,为了防止腐败、促进公正,现代民主政治仍然要求行政和司法的高度公开,坚持信息公开是原则,信息不公开是例外。由于司法权相对于行政权更具有终结性,司法常常是人权保障的最后屏障,司法公开应当比行政公开的要求更高、更严格。基于审判权运行明显区别于行政权的特点,对于审判权具体运行的监督主要是监督其是否遵循了司法公开的原则,而不是去监督其达到怎样的实体结果。

(三)人大应重点监督司法人员的职业操守遵守情况及法院经费的管理使用情况

一支具有良好职业素养和职业操守的司法人员队伍是实现司法公正的重要保证。近年来出现的部分司法人员严重违法违纪的现象,严重影响了司法机关的形象,损害了司法的公信力,损害了司法权威。许多国家的议会都有监督司法人事和弹劾违法失职司法人员的职权。我国宪法法律也规定了人大对法院院长、副院长及法官的任免制度。因此,人民代表大会及其常委会应当监督由人大选举或决定产生的司法人员的职业操守遵守情况。虽然执政党和法院本身,也都有权监督司法人员的职业操守,但是,只有人民代表大会才有权决定法院院长、副院长及法官的职务去留。人民代表大会监督法院,重要的是监督好负责审理案件的人,而不是案件本身。西方国家运用弹劾程序处理法官犯罪及失职对我国是有借鉴价值的。

随着法院司法任务的加重,经费保障越来越重要,但经费的增加、法院办公条件的改善、司法人员待遇的提高,也使得经费不当使用的风险急剧上升。人大有责任开展对法院的经费预算、管理和使用的重点监督。


四、人大监督法院要研究新的方式方法

(一)人大对法院的监督应该有别于对政府和检察院的监督

从现有宪法体制来看,在我国的人民代表大会制中,行政机关、审判机关、检察机关由作为权力机关的人民代表大会产生,须对人民代表大会负责,受人民代表大会监督。然而,基于行政权、检察权和审判权的不同性质,一府两院行使权力有着不同程度的独立性要求。人民政府行使行政权,虽然也应该有一定程度的独立性地位,但并无宪法上的专门规定,人民检察院行使检察权和人民法院行使审判权则有《宪法》确认的独立性地位。单就人民法院与人民检察院相比,一方面,上下级法院之间的关系是监督与被监督关系,上下级检察院之间的关系是领导与被领导关系,人民法院更侧重每一个法院的独立性,而检察院则侧重整个检察院系统的独立性;另一方面,法院的审判权具有效力上的终结性,而检察院的检察权则不具有效力上的终结性。可见,就行政、审判、检察三权来看,行政权的独立性要求最低,审判权的独立性要求最高。结合行政机关、审判机关、检察机关在行使行政权、审判权和检察权过程中的不同的法定决策或裁决机制,人民代表大会应该区别国家机关权力的性质,对不同国家机关用不同的方式行使法律监督权。相对于政府的行政权和检察院的检察权而言,法院的审判权——司法权应受到最大限度的尊重。基于审判权具有被动性、中立性、程序法定性、终结性、交涉性、集中性等特点,以及审判权相对于行政权和检察权更高的独立性要求,人大对法院的监督应该区别于对政府和检察院的监督。从《监督法》的具体规定和人大行使监督权的实际情况来看,人大对“一府两院”的监督方式基本是在人大监督政府的模式上形成的。一些人大监督政府的方式方法并不适合人大对法院的监督。我们应积极研究探索人大监督法院的新方法。

(二)人大应该变通地运用审议法院工作报告和质询等监督办法

审议政府工作报告是人大监督政府最为基础的方式,是人大年度例会的重头戏。人大通过对政府工作报告票决的方式表明对政府施政工作的肯定、质疑和否决。人大如果不通过政府工作报告,说明人大对政府的工作不满意,对政府工作失去了信任,政府负责人应承担政治责任,最好的方式是政府负责人引咎辞职。

人大听取和审议法院的工作报告也是人大监督法院的一个重要方式。人大听取和审议工作报告的合法性源于《监督法》《人民法院组织法》《全国人大议事规则》等法律法规。法院的工作报告制度的价值在于,通过法院的工作报告,人大得以了解法院整体司法审判情况、法院落实司法改革的情况、法院审判过程中秉承的司法政策、法院的经费使用和队伍建设、法院准备采取的工作思路等各种信息。人大对法院工作报告的审议、肯定及意见,有助于支持和促进法院的各项工作。然而人大听取审议法院的工作报告也造成了一些负面影响。“由于个案审理往往成为反对票乃至否决工作报告的重要动因,这必然促使司法机关在审理人大代表关注的个案时更为慎重”,[9]“在司法机关致力于减少反对票,避免工作报告被否决的同时,司法权威受到了很大的损害”[10]。由于法院工作的特点明显区别于政府工作,如果法院的工作报告如同政府工作报告一样被人大票决是否通过、法院院长对法院工作报告的不通过承担政治责任,就可能会产生很大的问题。

在我国宪法所确立的政治体制中,人大监督政府的力度理应超过人大监督法院的力度。首先,行政机关的行政权不具有与法院审判权类似的宪法明确赋予的独立性。其次,《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第8条规定,人大有权“改变或撤销本级人民政府不适当的决定和命令”,但人大无权撤销或改变法院的决定。同时,行政机关实行的是首长负责制,上下级行政机关之间的关系,是直接领导和被领导的关系。一个政府的负责人有能力为本级政府和下级政府承担政治责任。然而,法院实行的是法官独任审判或合议庭审判负责制,上下级法院是监督和被监督的关系。法院院长作为法院的一个行政职位,虽然其个人的工作思路对法院的整体审判工作有影响,但是其真正能够负责的多是个案审判以外的工作事项(当然法院院长在作为法官时需对自己直接审理或直接参与审理的案件负责),主要包括法院的规范性文件的制定、法院的人财物管理等事项。一个法院院长,既不能直接指挥本院的法官及合议庭如何判决个案,也不能直接领导本辖区各下级法院如何开展法院工作。因此,基于司法制度的设计,法院院长事实上没有能力为本级法院和下级法院的整体工作(特别是审判工作)承担政治责任。

如果人大将法院的工作报告进行通过或不通过的会议票决,势必带来法院院长承担政治责任的风险。而在票决中不通过法院的工作报告,则会形成对法院整体工作的否定,从而对司法机关的社会公信力和司法权威产生负面影响。法院的工作报告如需经过人大会议票决决定通过或不通过,也势必加剧法院院长对本法院及下级法院审判工作的行政化的控制。在这种情况下,“虽然法院向人大负责并汇报工作符合我国宪法及其相关组织法的规定,但从国家责任制的角度来看,将会导致责任主体归属不明;从诉讼制度的基本法理上来看,法院向人大汇报工作与审判权的本质相背离,并将进一步加剧审判权的行政化。”[11]

综上,人大对法院的工作报告不宜通过会议票决,法院的工作报告可以是人大获取法院工作信息的主要途径,但不应成为法院或法院院长承担政治责任的基础。可考虑在审议法院工作报告的基础上,根据所获的法院工作信息,或者形成对法院的工作建议,要求法院重视建议并及时采取改进工作的措施(该工作建议的内容不能涉及个案审判),或者根据所发现问题的严重性及时采取质询及特别问题调查等方式采取进一步的监督措施。

质询通常是议会用来监督政府的手段。在我国,人大不仅运用询问和质询监督政府,也运用询问和质询监督法院和检察院。质询法院的合法性来源于《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》和《监督法》。在我国,关于质询是否适合用作人大对法院和检察院的监督是有很大争议的。事实上,人大很少运用质询监督法院,在发生的人大对法院的质询中,多以案件的实体公正问题作为质询是由。[12]关键问题并非质询不适宜于用作对法院工作的监督,而是质询究竟适宜于用作对法院哪类工作的监督。法院的工作既包括个案审判工作,也包括个案审判以外的工作,对于涉及后者,特别是涉及司法人员违法违纪及法院人财物管理方面的问题,运用质询的方式进行监督并没有什么不妥。而运用质询的方式对法院个案审判进行监督,肯定是不合适的。人大无法保证人大代表在对法院的个案质询中能够自觉坚守中立立场。此外,对法院个案质询本身就已经造成法院个案审判的一个特殊环境,对法院的个案审判形成不可确定的外部压力,有损法院审判权的正常运行,同时就个案质询法院院长或法官,也有损法院的司法权威形象。因此,应该禁止人大就个案的实体公正质询法院,也应该赋予法院在遇到人大以个案实体公正为由提起质询时予以拒绝的权力。当然,更不允许人大仅以质询不满意为由轻易启动对法院院长(及法官的)的罢免、撤职程序。

人们时常在支持司法独立与司法受制上进退两难。然而没有司法独立,司法将不成为真正的司法,而没有司法受制,司法就有可能偏离司法公正。因此,就司法独立与司法受制这两个问题来看,司法独立是第一层次的问题,司法受制是第二层次的问题。司法受制是在司法独立基础上的受制,而且必须在中国的政治体制下来进行。人大对法院的监督就是中国式司法受制的基本形式。因此,人大监督法院不是要不要的问题,是人大的监督能否把握好分寸并真正有助于法院独立公正地司法的问题。这不仅需要理论研究,而且需要在改革实践中得到检验。不过需要注意的是,法院的审判权具有国家性,地方人大是地方权力机关,地方人大不宜过度积极地进行人大监督法院的创新实践,以免产生违宪性风险。


注释:

[1]李晓兵:《宪政体制下法院的角色》,人民出版社2007年版,第73、74页。

[2]胡建淼主编:《公权力研究——立法权、行政权、司法权》,浙江大学出版社2005年版,第399页。

[3][意]莫诺?卡佩莱蒂:《比较法视野中的司法程序》,徐昕、王奕译,清华大学出版社2005年版,第5页。

[4]周永坤:《我们需要怎么样的司法民主》,载《法学》2009年第2期。

[5]参见谢小剑:《人大监督司法实施制度研究》,中国政法大学出版社2014年版,第115页、116页。

[6]陈卫东主编:《建设公正高效权威的社会主义司法制度研究(第一卷)》,中国人民大学出版社2012年版,第72页。

[7]参见陈卫东主编:《建设公正高效权威的社会主义司法制度研究(第二卷)》,中国人民大学出版社2012年版,第303页。

[8]李龙、李豪:《论地方人大常委会对地方“两院”规范性文件备案审查的正当性》,载《时代法学》2011年第6期。

[9]谢小剑:《人大监督司法实施制度研究》,中国政法大学出版社2014年版,第89页。

[10]谢小剑:《人大监督司法实施制度研究》,中国政法大学出版社2014年版,第94页。

[11]张泽涛:《法院向人大汇报工作与司法权的行政化》,载《法学评论》2012年第6期。

[12]参见谢小剑:《人大质询司法机关实证研究》,载《厦门大学法律评论》总第23辑,厦门大学出版社2013年12月版,第134~148页。


董茂云,宁波大学法学院特聘教授。

来源:《法学杂志》2015年第5期。


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