景跃进:中国特色的权力制约之路

——关于权力制约的两种研究策略之辩析
选择字号:   本文共阅读 5786 次 更新时间:2017-08-30 21:19:01

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景跃进 (进入专栏)  

  

   摘要:本世纪以来,执政党接受了权力制约的观念,但同时拒斥西方的分权制衡。这为中国政治学者提出了一个全新的研究课题:在这一前提下,既有体制框架内的权力制约探索应当如何进行?以及能够进行到什么程度?基于本土实践,亦已出现两种不同的研究策略:“新三权论”和“集权体制下的权力制约”。本文分别考察了这两种研究策略的方法、逻辑和基本内容,并在此基础上进行简要的比较。

  

   关键词:权力制约、三权分立、新三权论、集权体制下的权力制约

  

   一、引言

  

   在现代政治学的发展过程中,关于权力制约必要性的思考,与权力本身必要性的思考几乎是同步的。权力制约理论不但构成了政治学知识的内核之一,而且在一些珍视自由价值的学者看来,权力制约甚至比民主更为重要。在不同流派的思想家那里,我们可以发现有关权力制约的精彩论述,但到目前为止,这方面的主流话语是由自由主义建构的。

  

   自由主义从人性恶的假设出发,强调对抗性博弈;其基本观点可以用一句话来概括:权力只能靠权力来制约,一如野心只能用野心来对抗。具体而言,在政治制度的设计方面,基于私域和公域的区分,主张有限政府;基于公民权利保障,强调法治;在政体层面,则强调多维度和多层次的分权制衡。诸如此类的表达,已成为西方教科书的基本常识。

  

   在一系列因素的作用下——诸如历史的惨痛教训、腐败治理的严峻挑战、全球化背景下市场经济对政府权力边界和依法行政的要求、公民权利对法治保障的诉求等,权力制约的必要性已经成为国人的普遍共识。如何在权力制约问题上探索一条中国之路,亦成为无可回避的时代课题。

  

   在这种情况下,中国共产党人与时俱进,勇于探索。大约在16大前后,一种新的权力制约话语开始型构;经历党的17大和18大,相关表述渐趋完整,其着眼点在权力结构和权力运行机制的理性化和民主化,目标是将权力关进制度的笼子,让权力在阳光下运行。其中的一个亮点是,提出了决策权、执行权和监督权既相互制约又相互协调的命题。18届3中全会将这一探索纳入了国家治理体系和治理能力现代化的系统工程,并对相关表述做出了微妙但颇为重要的修正。

  

   然而,接受权力制约的观念并不意味着接受自由主义的方案(当然并不妨碍其中要素的可借鉴性)。中国的政治体制改革是执政党领导下进行的一场改良运动,改革的“初心”是为了克服弊端,巩固执政党的领导地位。所谓的推进国家治理体系和治理能力的现代化本质上是党政体制的自我优化过程。对权力进行制约,让权力在阳光下运行,必须在这一脉络下来理解。因此,对“权力制约”一词的理解需要扩容:它既是对西方分权制衡(separation of power, check and balance)观念的中译,更是中共主流话语自我演化的新词。[2]

  

   迄今为止,具有中国特色的权力制约实践的空间范围正在型构。具体的描述尚有待来自经验世界的素材,但基本的逻辑框架可以大致勾勒出来:民主集中制设置了这一空间的一条基准线,对三权分立的拒绝构成了与之对应的对立边线。这两条边线加上一条基本原则——在党的领导下进行权力制约的实践探索,形成了中国权力制约话语的框架性结构。仿照官方语言,可简称为“一个原则,两条边线”。

  

   这一政治现实为中国政治学者思考权力制约问题提供了一个新的出发点。由此可以提出的理论问题很多,诸如:(1)决策权、执行权与监督权(新三权)和立法、行政与司法(老三权)之间是什么关系?在权力制约问题上,它们发挥了相似的还是不同的功能?(2)如果说在权力制约的历史进程中,西方社会经历了一个从宪政(分权制衡)到行政法,再到新公共管理运动(决策与执行的二分法)的过程,那么在维持集权体制的前提下,发展行政法以及权力过程的分权实践是否可能?换言之,能否将两者从西方的历史语境(分权体制)中剥离出来,使其与中国的民主集中制原则相结合?(3)如果可以结合,那么最终会形成怎样的格局?是一种新型的集权体制,还是最终不可避免地导致集权体制向分权体制的转型?等等。

  

   鉴于这一话题的重要性,我们有必要用更多的篇幅来加以说明。图1建构了两个不同的权力制约模式:

   说明:

  

   1、图1-1反映的是西方权力制约的发展轨迹,既包括国家/政体层面的权力结构,也涉及政府权力的运行过程;其中箭头表示历史运动的轨迹,直线表示形成结构的逻辑关系。

  

   2、图1-2是基于中国实践的一种构想。在中国语境下,面临的问题是如何在坚持民主集中制原则的前提下,借鉴西方权力制约的成功经验。作为治国理政工具/保障公民权利的行政法,以及政府行政过程的理性化/民主化,由于不涉及政体层面的基本权力结构,而得到了积极的肯定。

  

   上述对照显示,中共正在探索的权力制约方案是人类历史上从未有过的实践,这一探索在理论维度所具有的突破性,远远超出了许多人的想象,其冲击程度之大或许只能用上个世纪九十年代初期“市场经济与社会主义”相结合来进行比拟。区别在于,当年受到冲击的主角是经济学家,而如今处于漩涡之中的是政治学和法学研究者。

  

   对于中国政治学者而言,从事这项研究可谓“开天辟地”:不但要挑战传统智慧——人们一直认为,集权体制与权力制约是相矛盾的;而且要面对来自实践领域的不确定性——在现代集权体制框架内从事权力制约的探索,用民间话语来说,乃“螺蛳壳里做道场”。能否腾挪转身,生造出一番新的天地,不但没有现成答案,甚至还必须追回一个前提性问题:这何以可能?

  

   在这一语境下,实践中产生的问题直接引发了理论层面的思考。尽管相关研究方才起步,但基本轮廓亦已初步呈现。为了叙述的方便,本文区分了两种研究策略。它们都基于中国本土实践的思考,但采取了不同的研究策略。第一种研究策略认为,在权力结构方面,拒绝西方的三权分立,并不意味着拒斥分权制衡的观点,我们不应该将婴儿与洗澡水一起泼出;真正的问题是如何找到合适中国国情的分权制衡方式。这一研究策略认为,在功能方面,决策、执行与监督的三权区分可以有效地替代传统的立法、行政与司法三权分立;在分工原理的基础上可以重构统一的分权制衡理论。这些年来,陈国权教授和他的研究团队一直致力于这方面的探索,并发表了众多的专题论文和学术著作。为了区别于西方的分权制衡模式,本文将这一观点称为“新三权论”。

  

   在分享诸多共识的前提下,第二种研究策略另辟蹊径,在权力结构维度,抛弃了分权制衡的进路。不但绕开了三权分立的制度安排,也回避了分权制衡的观念。这一研究策略有两个核心论点:(1)必须严格区分权力结构与权力运行两个不同层次;(2)将“新三权”的功能锚定在权力运行的维度,而不涉及政体层面的权力结构。基于当下中国权力制约的实践,这一研究策略尝试在经验描述和归纳的基础上进行相关的理论探索。[3]这一策略尚没有一个正式的名字,姑且称之为“集权体制下的权力制约”。

  

   本文尝试对这两种研究策略进行一番梳理。“工欲善其事,必先利其器”。在具体的经验研究全面展开之前,在方法论问题上花些时间和精力是值得的。在中国政治学界亦已出现深刻分化的情况下,这项工作显得尤其重要。把问题搞对,将方向搞准,是从事有意义的经验研究之前提。尽管讨论方法论问题并不能保证我们获得正确的结论,但它提供了达致正确结论的有利条件。

  

   下面的文字分为三个部分:先依次解析在权力制约问题上两种不同的研究策略,接着在两相对照的基础上做一些简要的归纳。

  

   二、“新三权论”

  

   权力制约曾是政治学和法学研究的重要议题。二十世纪“大政府”的出现使这个话题成为社会科学普遍关注的问题。其中,与政府治理直接相关的公共管理学从权力运行的角度提出了许多有价值的思想。上个世纪九十年代流行颇劲的新公共管理运动便是一个很好的案例;它对于中国公共管理学者的影响可谓至深且巨——无论是机构改革的维度,还是政府权力制约的思考。[4]

  

   作为一名公共管理学的研究者,陈国权教授对权力制约问题的思考是从腐败治理的角度切入的。但与其专业同行不同的是,他对权力制约问题的思考超越了权力运行维度的局限,而进入了权力结构的层面。由此(或许是无意之间)展开了一场与政治学经典理论的对话。

  

   1、新三权论的基本观点

  

   为了方便行文,亦基于节省篇幅的考量,我想用以下十个命题来概括陈国权教授的核心论点。这种叙述方式虽然难以避免过度简化之嫌,但能以最简练的方式突出重点,把握精髓。

  

   命题一:反腐败的治本之策在于制约权力。

  

   这是常识,也是思考的起点。所谓权力导致腐败,绝对权力绝对导致腐败。

  

   命题二:权力制约必须从权力结构入手。

  

   关于权力制约的讨论有多种思路,[5]陈国权教授认同法学家的观点:“只有将制约权力问题转化为一个权力的结构问题,对权力的制约才是可能的。” (周永坤,2005)“权力的制约关系实质上是权力结构问题”。(陈国权等,2013)

  

   命题三:只有分权制衡才能实现权力制约。

  

   分权的意义体现在两个方面:(1)“分权是制约的前提,只有在权力分解之后,才可能形成不同权力之间的钳制。”(2) “分权是实现权力结构转型、遏制腐败的关键”。“分权制衡是权力结构法治化的核心要义,它意味着国家与社会之间,决策权、执行权、监督权之间,都达成了相互制衡的状态。”(陈国权、毛益民等,2017)

  

   命题四:西方的三权分立不适合中国。

  

然而,承认分权制衡的必要性并不意味着可以直接照搬西方的政治制度。陈国权教授认为;三权分立“扎根于西方特定的历史条件与社会文化环境。如果将此分析框架套用于中国,则不可避免会遭遇不适之困境。”(陈国权、毛益民等,(点击此处阅读下一页)

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