郑功成:立法质量不高的五大表现

选择字号:   本文共阅读 398 次 更新时间:2015-08-10 10:22:44

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郑功成  

    

   如果法律、法规本身存在着缺失,有法必依、执法必严、违法必究的目标可能会落空——

   关于法治中国建设,主流的观点似乎是关键在于解决有法不依、执法不严、违法不究的问题。但是,如果立法环节即法治源头得不到有效治理,法律、法规本身存在着缺失,有法必依、执法必严、违法必究的效果就可能差之千里。我国现行法律体系的立法质量不高,是一种较为普遍的现象,主要表现在如下五个方面:

   一、立法空白犹多,无法可依的现象依然存在

   例如,社会救助法、社会福利法、慈善事业法、社会组织法等关乎基本民生与社会治理的基本法律均还未制定,甚至还没有相对成熟的法规。因此,国家立法机关制定新法的任务仍然繁重。

   二、一些现行法律可操作性弱、内容过时,有法难依

   一方面,相当一部分现行法律大多是原则规范,只具有政策宣示与导向功能,有些问题干脆授权行政部门自行决定。立法中不注重法律的可操作性、可执行力,等于是自废法律的武功。另一方面,近30年来特别是近10多年来是国家发生天翻地覆变化的时期,而一些法律的修订却未跟上时代的发展。如《全国人民代表大会组织法》、《国务院组织法》等多部法律颁行逾20年而未修订过。上述现象已经不是一般意义上的立法质量问题,而会导致现实中诸多问题无所适从,有的法律规范甚至成为阻碍改革发展的桎梏。

   三、法规、规章发达,立法层次低及其带来的系列问题难以治理

   在我国立法中还有一种常见现象就是行政法规、地方法规与部门规章发达,其数量是全国人大及其常委会通过的法律总数的数倍。这表明我国现阶段主要还是依靠行政部门等制定的法规、规章与政策性文件,而非国家立法机关制定的法律,来治理国家。立法层次低所带来的突出问题,不仅是立法的严肃性、权威性、稳定性明显不足,还包括部门利益、地方利益的痕迹随处可见,争权诿责的现象较为突出,行政部门通过法规、规章自相授权等,进一步损害了国家法制的完整性与部门之间的有效协同。

   四、一些法律的规制过于宽松,根本不足以矫治违法行为

   违法成本低、守法成本高是我国目前存在的一个突出问题,它带来的是一些领域虽有法律规范却不能真正矫治违法行为。例如,环境保护法对致污方的惩治、食品卫生与食品安全法律对食品事故致害方的惩治、劳动法律对损害劳动者权益现象的惩治等都明显乏力,致使一些领域中的违法行为甚至演变到了法难责众的地步。

   五、法律、法规、规章等重复建设现象普遍,导致了立法资源的极大浪费,损害了国家法制的完整性与统一性,甚至衍生出法规与国家立法相互抵触的现象

   例如,全国人大及其常委会制定出一部法律后,地方立法机关会纷纷跟进,但大多数地方性法规往往是国家立法的简单重复。有的地方立法甚至曲解国家立法本意,制定出来的法规与国家立法相抵触。在数以百计的行政法规、司法解释中,同样存在着重复立法现象。

   导致我国目前立法质量不高的原因异常复杂,但总体上不外乎如下几点:一是行政主导的立法体制具有明显的局限性;二是悠久的人治传统导致了不重法律而偏重法规、规章及政策性文件;三是立法机关及其组成人员难以胜任主导立法事务的职责;四是固化的思维定势束缚了立法者的作为,总以为法律只要讲原则、明导向,总强调法律要给执法部门留出足够的作为空间,等等。

   (作者为中国人民大学教授)

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文章来源:北京日报

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