郑功成:全面提升立法质量是依法治国的根本途径

选择字号:   本文共阅读 385 次 更新时间:2015-02-06 13:03:26

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郑功成  

    

   摘要:十八届四中全会全面开启了法治中国建设的帷幕,但立法质量不高却构成了依法治国的瓶颈,其主要表现在立法空白仍存、一些立法存在内在缺陷、一些立法层次不高,法律的可操作性不强、惩戒力不足等。为此,需要更加重视立法工作并创新立法思维,健全立法体制和优化立法机关组织与人员结构,完善多方有序参与的立法机制特别是构建行政、司法机关等与立法机关的良性互动机制,最终实现立法质量的全面提升。

   [关键词]依法治国;立法质量;相关建议

   [中图分类号]D9200 [文献标识码]A [文章编号]1008-9314(2015)01-0026-05

   本文系作者2014年11月23日在“中国人文社会科学论坛(2014)”所做的主题报告,发表时有所扩展。本文主要观点在2014年12月18日被全国哲学社会科学规划办《成果要报》第99期刊登,全国人大常委会委员长张德江等做了批示。

   [收稿日期]2014-12-24

   [作者简介]郑功成,全国人大常委会委员,中国人民大学中国社会保障研究中心教授。

    

   党的十八届四中全会做出了《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》(以下简称《决定》),[1]正式全面开启了法治国家、法治政府、法治社会一体建设的帷幕。但在依法治国的共识下,客观上存在着立法与执法孰重孰轻的分歧,一些人认为中国特色社会主义法律体系已经形成,立法的任务已经基本完成,依法治国的关键在于执法。对此,笔者虽然赞成必须高度重视执法,但更赞成《决定》中强调的法律是治国之重器、良法是善治之前提,同时认为立法质量不高仍然是制约依法治国的瓶颈,主张多管齐下地全面提升立法质量。

    

   一、 法律是治国之重器,良法是善治之前提

   古人云:治国无法则乱。十八届四中全会《决定》亦突出强调“法律是治国之重器,良法是善治之前提”。在此,法是前提,治是目的。依法治国必须首先做到有法可依、有法能依,于后才能实现有法必依、违法必究。故习近平总书记在对《决定》的说明中强调,法律是治国之重器,法治是国家治理体系和治理能力的重要依托。

   经过近30多年的努力,中国特色社会主义法律体系已经形成,200多部现行法律和数以百计的法规的制定与实施,从根本上改变了曾经无法可依的局面。但这并不意味着我们已经完全解决了有法可依的问题,也不意味着法治中国建设的任务只是要实现有法必依、违法必究。因为当前在一些领域仍然存在着立法滞后、无法可依的现象,许多法律长期处于休眠状态,或者不能够得到有效的贯彻实施,在很大程度上均与立法质量不高紧密相关。因此,十八届四中全会《决定》明确提出建设中国特色社会主义法治体系,必须坚持立法先行,强调重大改革要于法有据,突出要抓住提高立法质量这个关键。

   一方面,强调立法先行、重大改革要于法有据,既是针对立法滞后现象而言的,更是针对制度变革急切需要通过立法过程来凝聚社会共识而言的。因为只有立法机关才能提供不同利益主体充分反映诉求的公共博弈平台,并有效增进不同群体利益博弈过程的理性与共识。与“摸着石头过河”的改革年代相比,新时期的改革牵涉面更广,利益关系更复杂,制度调整的力度更大,改革的直接后果不再是改革初期出现的普遍受惠最优局面,而是基于社会公平正义的结构调整与优化,它带给不同阶层或群体的效应是损益相参、损益并存,如果继续奉行由行政部门主导的先破后立甚至只破不立的做法,完全可能加剧社会冲突与群体对抗,也会使各级政府陷入日益被动的境地,进而导致人民丧失稳定预期、整个社会陷入不安与焦虑之中。当前发生的一些社会现象,表明这种局面绝对不是忋人忧天。而奉行立法先行,就能够充分利用立法机关组成人员的多元性、立法程序的规范性和立法过程的透明性来畅通不同社会阶层有序表达诉求的途径,凝聚推进改革与发展的最大共识,并充分发挥立法的引导、推动、规范、保护作用,这是新时代对改革的基本要求,也应当是新时期全面推进改革走向深化的最为合理的方式。以上海自由贸易区的设立为例,2013年8月30日第十二届全国人大常委会第四次会议专门审议通过关于设立上海自贸区的决定,就是国家立法机关做出的针对现行相关法律与深化改革要求不适应、不符合问题的立法反应。这种反应相对于过去由行政部门的“红头”文件来突破法律规制、推进相关改革的做法,无疑是一个重大进步,它为在自由贸易区实行新的规制提供了与法律具有同等效力的依据,从而是在国家立法机关引领下依法治国的具体体现。因此,依法治国必须全面解决有法可依、有法能依的问题。

   另一方面,提高立法质量已经成为建设法治中国的关键。古今中外的无数实践证明,国有良法,方能善治;若无良法,难有善治;因为法律代表着定型的制度安排,发出的是明确的导向信号,提供的是具体的行为规范,法律制度的好坏从根本上决定着国家治理的结果。邓小平同志就曾经在1980年8月18日召开的中共中央政治局扩大会议上指出,“制度好可以使坏人无法任意横行,制度不好可能使好人无法充分做好事,甚至会走向反面。”[2] 这就是“好制度能让坏人变好,坏制度能让好人变坏”名言的来源。对国家治理而言,“好制度坏制度论”比“不管白猫黑猫,抓住老鼠就是好猫”的论断更加精辟,也更为重要。因为法律就是社会治理的最大规矩,善治必然要以良法为前提。作为治国理政的基本方式,法治中国建设的目标是要实现整个社会运行在健全、公正、良善的法治轨道上,它不仅要求坚持立法先行并充分发挥立法对社会、经济、政治、文化乃至一切社会行为的引领与推动作用,而且对立法质量提出了更高的要求,并且必须以高质量的法律体系作为治国理政的依据。因此,在全面推进依法治国的进程中,立法质量客观上构成了直接影响国家法治质量与法治水平的根本要素,立法先行的关键应当是良法先行,于法有据的关键应当是有良法可据。

   如果我们能够从法治源头上即立法环节上多加努力,在促使法律体系走向完备的同时全面提升立法质量,就可以为法治中国的建设提供完整的、科学的依据与保障。

    

   二、 立法质量不高仍是制约依法治国的瓶颈

   在当前学习与讨论十八届四中全会《决定》中,主流的观点似乎是法治中国建设的关键在于解决有法不依、执法不严、违法不究的问题,它反映了执法的重要性,却忽略了立法的重要性。因为如果将法治建设的目标任务完全放在法律的实施环节上,就可能忽视对立法环节即法治源头的有效治理。十八届四中全会《决定》中在谈到法治建设的问题时,首先列举的就是“有的法律法规未能全面反映客观规律和人民意愿,针对性、可操作性不强,立法工作中部门化倾向、争权诿责现象较为突出”等。事实上,我国现行法律体系的立法质量不高现象并非个案,而是一种较为普遍的现象。

   具体而言,  我国法律体系立法质量不高问题主要表现在如下五个方面:

   (一)法律体系尚未完备,立法空白犹多,无法可依的现象依然存在

   以七大法律部门之一的社会法部门为例,社会救助法、社会福利法、慈善事业法等关乎基本民生与社会治理的基本法律均还未制定,甚至还没有相对成熟的法规。社会救助作为整个社会保障制度的基础性制度安排,2014年才出台一部综合性的行政法规即《社会救助暂行办法》;社会福利作为老年人、儿童、妇女、残疾人等群体的重要社会保障制度安排,只有分散在多部法律中的零星规范,实践中根本不能成为维护这些群体福利权益的法律依据;慈善事业是公众普遍关注的社会领域,同样缺乏相应的立法;而社会组织作为当代社会应当与政府、企业并列的三大主体结构之一,当前发展态势虽如雨后春笋,但立法的滞后却使其陷入难以自我摆脱的困局,等等。类似现象在其他法律部门也不同程度地存在着。现行法律体系的欠完备,表明无法可依的现象依然存在,如果任其下去,依法治国的预期目标便很难实现。因此,国家立法机关制定新法的任务仍然繁重。

   (二)现行法律可操作性弱、内容过时的现象并不罕见,结果往往是有法难依

   一方面,相当一部分现行法律大多是原则规范,只具有政策宣示与导向功能,要么授权行政部门自行决定,立法中不注重法律的可操作性、可执行力,等于是自废法律的武功。如《社会保险法》、《劳动合同法》《就业促进法》、《残疾人保障法》等法律均明确宣示反对歧视,但现实中却到处充斥着社保歧视、就业歧视、性别歧视、残疾歧视现象,这表明这些法律存在着可操作性弱的不足,法律中的许多规定好看不中用,致使法律的实施效果大打折扣。另一方面,近30年来特别是近10多年来是国家发生天翻地覆变化的时期,而一些法律自颁行以来却一直未有修订过。如《全国人民代表大会组织法》、《国务院组织法》、《城市居民委员会组织法》、《反不正当竞争法》、《红十字会法》、《劳动法》、《广告法》等多部法律颁行逾20年而未修订过;乡镇企业作为一种企业组织形态早已复存在,但1996年制定的《乡镇企业法》却并未废止;2000年制定的《立法法》已经明显滞后于法制建设的客观需要,与依法治国快速推进的不适应性日益明显;2001年制定的《信托法》虽然有公益信托一章,却始终未能够真正激活慈善公益信托,致使一些民营企业家只能到境外去创设慈善信托;同年制定的《人口与计划生育法》更因人口结构变化与生育政策调整而陷入被动境地;等等。类似的法律跟不上时代发展步伐的滞后现象,带来的已经不是一般意义上的立法质量问题,而是导致现实中诸多问题无所适从,有的法律规范甚至成为阻碍改革发展的桎梏。预算法不能刚性约束各级政府的财政预算,环保法不能真正有效地保护自然生态环境,劳动法不能切实维护劳动者的合法权益,有关权益保障法难以保障未成年人、老年人、残疾人、妇女的合法权益,等等,所揭示出来的实质上都是立法质量问题。如果不能尽快对现行法律进行大规模的修订,同时增强其可操作性与可执行力,有法可依便不能变成有法能依,执法必严、违法必究便只能成为空话。

   (三)法规、规章异常发达,立法层次低及其带来的系列问题难以治理

   在我国立法中还有一种常见的现象就是行政法规、地方法规与部门规章异常发达,它们的数量是全国人大及其常委会通过的法律总数的数倍,所揭示的是我国现阶段主要还不是依靠国家立法机关制定的法律来治理国家,而是主要依靠行政部门等制定的法规、规章与政策性文件在治理国家。立法层次低所带来的突出问题,不仅是立法的严肃性、权威性、稳定性明显不足,而且部门利益、地方利益的痕迹随处可见,争权诿责的现象较为突出,更有行政部门通过法规、规章自相授权,进一步损害了国家法制的完整性与部门之间的有效协同。

   (四)一些法律的规制过于宽松,根本不足以矫治违法行为

   违法成本低、守法成本高是我国许多法律存在的突出问题,它带来的是一些领域虽有法律规范却根本不能真正矫治违法行为,从而是立法质量不高的又一表现。例如,环境保护法对致污方的惩治、食品卫生与食品安全法律对食品事故致害方的惩治、民事损害赔偿法律中对侵权人的惩治、劳动法律对损害劳动者权益现象的惩治、社会保险立法中对违法谋私者的惩治等都明显乏力,法律实施的效果不佳,致使一些领域中的违法行为甚至演变到了法难责众的地步。

   (五)法律、法规、规章等重复建设现象普遍化,不仅导致了立法资源的极大浪费,亦损害了国家法制的完整性与统一性,有的甚至衍生出相互抵触的现象

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文章来源:《国家行政学院学报》2015年第1期

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