乔耀章:行政学美国化:理论支点及其引发的批评与启示

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乔耀章 (进入专栏)  


一、行政学美国化:伍德罗·威尔逊的最大历史贡献

在学术界,一般将伍德罗·威尔逊1887年在美国《政治学季刊》上发表的《行政学研究》一文作为现代公共行政学独立学科创立的重要标志,这是值得肯定和永久纪念的。然而,在我国学术界,一般又将西方行政学视同为美国行政学,反之亦然,对它们不加较为严格的区别,并认为伍德罗o威尔逊的最大贡献是把行政学研究从政治学中分离出来,确立了传统公共行政(或古典行政学说)的独立研究领域。我以为这些是值得商榷的。因为对西方行政学与美国行政学不加必要的严格区别,不利于公共行政学研究的深入,不利于突显美国行政学创立的个性特点,不利于充分肯定伍德罗·威尔逊对美国行政学乃至国际(世界)行政学发展所作的更具普通意义的贡献,并很有可能通过对"政治与行政两分法"的曲解、批判或挑战来动摇或贬低伍德罗·威尔逊致力于使行政学成为一门独立的学科和专门的学问所作的贡献。

西方行政学不同于美国行政学,就如同美国行政学不等于西方行政学一样。从行政学研究来看,除美国行政学以外的西方行政学是美国行政学的"源",而美国行政学则是西方行政学之"流"。现代意义上的行政学研究在美国的兴起,无疑是受到美国国内要求变革政府行政管理,提高政府行政效率呼声的推动。但是从行政思想渊源这个角度讲,行政研究的最初源头却并不出自美国本土,而是来自欧洲大陆,特别是德国。关于这一点威尔逊本人在《行政学研究》一文中说得很清楚,对于美国来说,行政研究"是一门外来的科学",是舶来品。就欧洲大陆来说,有关行政的学说和思想源远流长。从古希腊柏拉图的《理想国》、亚里士多德的《政治学》,古罗马谢雪卢的《共和国》,文艺复兴时期意大利政治家马基雅维利的《君主论》,法国政治家让o布丹的《共和六论》,以及近代英国政治思想家洛克的《政府论》,法国启蒙思想家孟德斯鸠《论法的精神》,卢梭的《社会契约论》等著作中,都蕴含着丰富的行政管理思想。这些早期的行政管理思想因缺乏系统化和理论化而未能成为一种专门独立的学科。相对而言,行政研究最早在德国获得发展,是德国高度集权、"开明专制"的政治体制力图加强自身行政效率的反映。在这样的背景下,行政研究在德国得到了高度的重视和加强,并在众多学者的努力下走在了世界各国的前列。用威尔逊的评价来讲,它在当时"几乎达到了极其完善的程度" 28-29。其中杰出代表是德国学者施坦因,他于1865-1868年发表七卷本的《行政学》著作。从行政法的视角来看,他对行政研究的具体成果主要有两个方面:一是对"政治"和"行政"这两个概念作了清晰的划分,明确了"政治"和"行政"这两个领域之间的内在联系和区分;二是初步建构起了行政研究的体系,将行政组织、行政行为和行政法规定为行政研究的主要对象。德国行政研究中对政治和行政的分离,对行政内容相对独立性的强调,以及对行政内部运行规律的关注,很自然地成为美国行政研究进一步展开的出发点,而德国学者在研究中体现出来的对于理论抽象和思辩方法的兴趣也在一定程度上感染了美国的行政研究同行。这样就使得美国行政学研究从一开始,就站在了德国人的肩膀之上,具有较高的起点和基础。因此,明确地强调西方行政学尤其是欧洲大陆的德国的行政研究对于美国行政学研究的"源"与"流"关系是十分重要的。

然而,需要特别指出的是:面对德国行政研究取得的这些成果,德国行政研究自身未能继续冲破当时既定的行政法的思维定势,进而构建起真正完整的行政学科体系;同样属于欧洲大陆的法国和其他国家(甚至英国)也不能同时有如此作为;即使是在美国,开国之初联邦党人的著名代表、被誉为"行政天才"的汉密尔顿,虽然他很重视政府行政问题,认为决定行政管理是否完善的首要因素就是行政部门的强而有力,其所需要的因素是统一、稳定、充分的法律支持和足够的权力 356。虽然这些见解不失精辟,但因缺乏系统性而未能建构起行政学完整的体系。除了受诸多客观因素和条件制约以外,其中一个主要的因素和条件就是方法论的问题。面对德国行政研究的既定成果,面对美国和德国政治体制上的性质差异,美国的行政研究怎么办?如何作为?可不可以、应该不应该加以借鉴和吸收?对此,伍德罗·威尔逊作出了积极而又肯定的回答:使之美国化!他指出:对于美国来说,行政学是一门外来的科学,很少使用英国式或美国式的语言规则,它所使用的仅仅是外国腔调;它表达的只是与我们的思想迥然不同的观念,它的目标、事例和条件,几乎都是以外国民族的历史、外国制度的惯例和外国革命的教训为依据的;它是由法国和德国的教授们发展起来的。因此,其各个组成部分是与一个组织严密的国家的需要相适应的,并且是为了适应高度集权的政府形式而建立起来的。因此,为了与我们的目的相符,必须对它进行调整,使之适合于权力高度分散的政府形式。如果我们要应用这种科学,我们必须使之美国化,不只是形式上或仅仅从语言上美国化,而是必须在思想原则和目标方面从根本上加以美国化。它必须从内心深处认识我们的制度,必须把官僚主义的热病从血管中加以清除。他又指出如果有某种符合我们的要求,可以加以利用的外国的发明创造,以一种外来的方式应用它们是不会有危险的。我们引进了大米,但我们却不用筷子吃饭。我们全部政治词汇都是从英国引进的,但我们却从中淘汰了"国王"和"贵族"。显然,威尔逊倡导的行政学美国化,首先表现在行政学内容方面的美国化,即不仅仅在形式上、语言(或话语)上美国化,而且更重要的是在思想、原则、观念和目标方面从根本上加以美国化;其次,表现在方法上的美国化,即从环境条件方面的根本差别出发,用美国的宪法加以过滤,用批判的文火加以烘烤,蒸馏掉外国气体、气味。因此,只要我们能够从根本原则上认识其在环境条件方面的全部根本差别,我们就能够安全和有益地引进他们的行政科学。为了防范行政学美国化过程中的盲目性和教条主义,威尔逊特别强调"世界性的"作什么"永远应该由美国式的"如何作所支配 。这种从实际出发,以实践为准绳,以本国具体实践为核心的思想,既体现了美国行政学研究的优良传统,也构成了美国行政学研究的一个鲜明特色。正是从这个意义上说,伍德罗o威尔逊的最大的历史贡献,不仅在于他是行政学的奠基人,对现代行政学的发展起到了至关重要的作用,而且还在于他旗帜鲜明地提出和论证了行政学美国化。相比之下,后者的贡献对于行政学的建立和健康发展更具普遍的引领意义和价值,甚至可以认为如果没有后者的贡献,前者的贡献是不可能的,或者会大打折扣。

为了使行政学美国化,伍德罗o威尔逊从思维方式、学习态度、学习方法和学习目的等几个方面深入讨论了美国为什么要学习当时管理技术比较发达的德国,学习它的什么地方,美国自身的优缺点在什么地方等等。他也很好地处理了国民在对外学习方面心理上不服输的问题,强调就事论事,认真分析,注重技术,明确学习目标 82-87。伍德罗·威尔逊关于行政学美国化的灿烂的思想之花,结出了丰硕的行政学理论和实践之果。在行政学理论方面,从时间维度看,他架设了沟通19世纪和20世纪行政学演变的桥梁;从空间维度看,他架设了欧洲大陆特别是法国、德国行政研究与美国行政研究的越洋的桥梁;从学科维度看,他架设了政治学、管理学、历史学、伦理学、法学、经济学等交叉领域、交叉学科间的桥梁,从而使行政学研究的中心从欧洲转向美国,涌现出一大批的行政学家,可谓形成"美国行政学学派",实现了西方(欧洲大陆)行政学美国化的夙愿,以至于西方行政学说成了美国行政学说的同义语代名词,进而为美国赢得2"世纪的国际地位作出了突出贡献。在行政学界,似乎美国行政学者及其术语见解无处不在,无时不有。比如,我们见到的两本《西方行政学说史》,一本是竺乾威教授主编,高等教育出版社出版,另一本是丁煌教授著,由武汉大学出版社出版。前者,选介18位行政学家的行政思想学说,其中有12位是美国行政学家;有4位行政学家祖藉或生于欧洲、澳洲、英国、日本的,但后来移居美国立业于行政学,后期的学术造诣也与美国紧密相联系,如德国学者马克斯·韦伯;只有1名法国学者法约尔是美国以外的学者。后者,选介26位行政学家,其中有23位是美国行政学家,有2位是英国的,有1位是法国的。从一定意义上说,这两本书名是名不副实的,与其说是《西方行政学说史》,倒不如说成是"美国行政学说史"更为贴切一些。美国行政学理论方面的成就,对于美国以外的西方行政学或其他各国家的行政学研究来说,具有某种"反哺"的作用和意义,从这个意义上说,当今美国行政学不同程度地成为其他国家行政研究和行政发展的"源",而其他国家的行政研究和行政发展却成了美国行政学发展的"流",其他国家的行政研究同样面临着如何使美国行政学本国化的问题,就如同当年伍德罗·威尔逊倡导使欧洲大陆行政学美国化一样。在行政学实践方面,在美国的社会发展过程中,公共行政管理起到举足轻重的作用,而美国化了的公共行政管理科学的产生和发展,也随着社会发展的脉博跳动。在美国建国初期,大多数人对公共行政管理认识不足,国家的发展过程出现了不少的挫折。19世纪末经济发展的无序和政府腐败现象的愈演愈烈,导致了科学、改革和进步运动的展开,人们开始认识到培养有公共行政服务的职业道德精神,懂得用科学的方法来领导和管理公共事务的专门人才的重要性。美国社会百多年来的迅速发展,得益于他们行政学美国化的创新,得益于他们注重实践的管理教育,以及从事这些教育的星罗棋布的大规模的公立大学。美国行政实践方面的成就及其世界影响,同美国行政学理论的成就及在世界的影响一样巨大。几年前,我曾在首届全国行政哲学研讨会的发言中陈述了这么一个观点,即当今美国社会发展在世界的领先地位,取决于诸种因素,其中一个重要因素之一就是与伍德罗·威尔逊当年倡导的行政学美国化有很大的直接关联性 。

二、行政学美国化的理论支点

恩格斯曾经指出:一门科学提出的每一种新见解,都包含着这门科学的术语的革命。而任何一种新的学说它必须首先从已有的思想材料出发,虽然它的根源深藏在物质的经济的事实之中。这就是说,在人类思想史发展的长河中,后人的思想都不是凭空产生的。此有二层意思:一层意思是指它必须以前人的思想"终点"或研究成果作为自己的思想的"起点",这是一种学习、研究、继承和扬弃的发展过程;一层意思是指它必须以自己所处的时代、自己的社会存在作为基础,提出前人还没有提出的历史课题,或解决前人虽然提出但没有解决或没有解决好的历史课题。但是,后人怎样处理好已有的思想材料同现实的物质的经济的事实之间的关系呢?是以已有的思想材料作为出发点,还是以现实的物质的经济的事实作为出发点呢?显然,他们的思想应该扎根在时代的土壤之中。恩格斯还指出,历史从哪里开始,思想进程也应当从哪里开始。这说明,后人的思想进程即逻辑起点必须同相应的历史进程相统一,而历史的起点也应是逻辑的起点。一旦逻辑与历史亦即思想进程与历史进程发生错位,就会导致理论的错误和实践的失败。然而,思想进程与历史进程相统一,并不意味着思想进程必须处处跟随着历史进程。恩格斯又指出,历史常常是跳跃式地和曲折地前进,如果必须处处跟着它,那就势必不仅会注意许多无关紧要的材料,而且也会常常打断思想的进程,所以,思想进程的进一步发展不过是历史过程在抽象的理论上前后一贯的形式上的反映;这种反映是经过修正的,然而是按照现实的历史过程本的规律修正的,这时,每一个要素可以在它完全成熟而且有典范形式的发展点上加以考察 。恩格斯的这些思想对我们研究行政学美国化(以及行政学中国化)的理论支点与挑战也具有方法论的指导意义。在美国行政研究发轫期,一方面注重从已有的思想材料出发,选择和确立行政学的理论支点,另一方面注重物质的经济的事实与投身政治改革,为现实的政治体制改革提供理论依据。学科创建中往往强调的是理论范式的创造,因而行政学初始时期在研究风格上带有很强的宏观、抽象的色彩。这种研究风格不仅和美国注重实证分析的传统不相一致,也和整个行政学研究后来强调的方法相去很远。因此,对行政学美国化所依据的理论支点的理解产生分歧、批判和挑战也在所难免。从学科发展的历史看,行政学是直接从政治学中分离出来而形成的一门独立学科。因此,其直接理论渊源是政治学和行政法学。其直接的理论支点主要是"政治与行政二分法",其间接的理论支点主要是"三权分立"学说。以下对这两者略加分析比较。

"三权分立"学说有一个产生发展过程,其重心由阶级分权发展为阶级内部分权,由议会权力重心转向行政权力重心(行政国家)。早在柏拉图、亚里士多德的著作中就有关于国家分工、政府权力分立思想。亚里士多德认为国家政体其公职分配方式是由审议、行政和审判这三种机能构成的。与此相适应,由公民大会、议事会和审判法庭分别行使上述机能,由此构成一个国家权力机构系统,同时,他又认为国家的三种机构及其机能有着密不可分而又相互平衡的内在联系即相互限制或节制的思想。后来,波里比乌斯根据罗马共和国的历史经验,在理论方面直接传承柏拉图和亚里士多德的有关思想,在西方政治思想史上第一次较全面地探讨了国家三种政治权力分设的制衡问题,并着眼于奴隶主与自民民主之间的阶级分权,对以后三权分立尤其是政府权力分立、政治权力制衡学说产生了直接的影响。到了西欧资本主义社会时期,在资产阶级革命中涌现出一批杰出的政治学家,他们提出和确立了天赋人权、社会契约、三权分立等思想,把政治学理论推向新的发展阶段,为资产阶级国家政权体制的建立奠定了理论基础。经过资产阶级革命和民族民主革命所建立起来的资产阶级国家普遍采用立法、行政、司法三权分立并互相制约的政治制度。其中,以美国最为典型。在洛克那里,认为国家的立法权、执行权和联盟权(外务权)应该分立,由不同的人执掌不同的权力。在这三权中,立法权是最高权力,它应由民选国会掌握,即由资产阶级掌握,而执行权和联盟权则由国王掌握,属于贵族。这在本质上是属于一种阶级分权理论。洛克的分权政府,限制、约束行政权力的理论,对于将国家的政治、行政功能长期合二为一的传统来说是一次巨大的冲击。将国家权力看成是由两大类相对独立的权力而构成的思想,在后来政府的行政理论中占据极为重要的地位,对后来两种形式的分权理论具有巨大的影响。洛克的思想不仅在英国有突出的地位,而且经过杰弗逊和潘恩传到了美国,又经伏尔泰、孟德斯鸠和卢梭等人传到了法国、德国,因而不仅在资产阶级革命过程中发挥了巨大作用,而且在革命胜利后资产阶级上升为统治阶级,从阶级分权转变为阶级内部分权中也发挥着巨大作用。如杰弗逊认为,不仅要坚持三权分立,这三个权力机构中任何一方的权力也不可能不加限制,而且要防止权力过分集中在联邦政府手中,实行地方层层分权。汉密尔顿在分权问题上主张加强行政权,认为三权分立不能理解为三种权力绝对分开,而应相互联系,相互牵制和平衡。孟德斯鸠在资产阶级思想家中第一个正确地把国家权力划分为立法、行政、司法三个方面,从而为国家的权力结构奠定了理论基础。同洛克相比,孟德斯鸠至少在两点上与之有别,一是孟德斯鸠发展并完善了洛克的"二权分立"说,二是在立法权和行政权的地位上有了变化。洛克认为立法权为最高权力,并用立法权制约行政权,奉行的是"议会至上"、"无法不行政"原则,因为洛克的使命是通过加强议会权力来削弱或架空王权。而孟德斯鸠的时代,英国王权已经被摧毁,行政权已被资产阶级掌握,如果不再限制立法权,被统治阶级便可能利用议会给资产阶级制造麻烦。这说明资产阶级在未取得国家政权之前需要议会限制行政权力,而在取得权力之后,则要求议会不干预它的统治。三权分立中权重于行政,反映了资产阶级新的政治要求,但难免国家诸权力之间的失衡。康德也赞成三权分立主张,但同时强调三权的合作对国家统治的意义,认为一个国家如果让一种权力实行完全独立于另外两种权力之外,社会就出现专制主义。通过以上对"三权分立"学说的梳理可见,"三权分立"学说中的"分权"与"制衡"是同一个政治过程的两个方面,具有相对性意义。其中,分权学说中的"行政"是一个很复杂的分析对象,与政治法律的执行有关,它可以分别从职能(功能)、权力与机构的角度以及它们之间的相互关系和联系来加以把握。行政机关行使的职能从形式上看全部是行政职能,但是从实质上看可能涉及到立法、行政和司法,也就是,没有一个国家的行政机关只局限于实质意义上(从国家职能的性质来说明行政的意义)的行政职能 。

研究表明,伍德罗·威尔逊致力于建立一门独立的行政学学科,使行政学美国化,是建立在"政治与行政二分法"基本认识的基础之上。其思想主要受益于德国政治学家布隆赤里和施坦因,其后又得到古德诺的推崇和发展。

布隆赤里认为政治是重大而且带普遍性的事项方面的国家活动,行政则是国家在个别和细微事项方面的活动。因此,政治是政治活动家的特殊领域,而行政则是技术官员的事情。虽然政治若无行政的支撑便无所作为,但是行政并不因此就是政治。在施坦因那里,"政治"和"行政"已经在一定程度上得以划分。他认为国家是一种有机体,国家作为在一定社会秩序下的人格主体,具有心理学意义上的意志和活动的两相对立,具体表现为宪政与行政的关系。他认为宪政是主体有组织的意志,行政则是主体依据意志的活动。宪政规定行政活动的轮廓,但行政的内容却不是来自宪政。他还认为,法规的制定,也即立法的最初步聚应由行政机关掌握,而最后的批准或否决的权力则在宪政手中。这是因为只有行政机关才真正熟悉法规的限度与性质 。

对布隆赤里和施坦因的思想观点,威尔逊极为赞同,领悟透彻,并转化为自己的独立见解。他认为政治与行政既有联系又有区别。行政活动是政治活动的一个组成部分。但是行政活动领域是一种事务性的领域,属于技术范畴,而政治活动则要重大和复杂得多,政治领域内充满混乱和冲突,这远非行政活动所能相比。政治和行政是国家活动的不同范围,它反映了宪政制度和行政职能的区别。从历史的角度看,政治与行政的分离不仅是政治学研究的最新成果,而且也很大程度上体现了美国资本主义经济发展的必然要求,认为政治与行政的分离已经是现代社会生活条件下不言而喻的事实。也正是由于对政治与行政两分观点所持的解释,使威尔逊站在了美国政治改革的前列。如同政治与行政的分离一样,政治学与行政学也必然是分离的,威尔逊认为,政治学主要研究国家的性质、政府的构成方式、主权的本质和地位、政治权力、政治制度等有关国家根本制度的基本理论,关注社会价值、社会公正;行政学则侧重于研究政府的具体行政管理过程,它主要运用政治学的基本原理研究政府组织、政府行为等行政现象,研究如何设置合理的组织体系,如何确定正确的组织目标和如何有效地达到目标,它主要关注的是具体化、技术性和应用性研究。正是从这个意义上,威尔逊才反复强调政治与行政的显著区别,并认为行政学已开始与政治学相分离,正在成为一门独立的学科 8。威尔逊对政治与行政二分法这一理论的秉持与实践,奠定了他成为西方(美国)行政学开创者的历史地位。

对政治与行政二分法理论率先进行系统阐发的是Jo古德诺。他在《行政学研究》一文发表13年以后的1900年出版了《政治与行政》一书,以抽象的方法对国家的基本功能进行了考察与划分,指出在所有的政府体制中都存在着两种主要的或基本的政府功能,即国家意志的表达功能和国家意志的执行功能。在所有的国家中,也都存在着分立的机关,每个分立的机关都用它们的大部分时间行使着两种功能中的一种。这两种功能就是:政治与行政。与威尔逊等人相比,古德诺对政治与行政分离观点的阐述更为系统、明确了。并且他还纠正了人们以往对"分离"观点的一种僵化的理解,这种理解认为由于实行权力分立的原则,一种国家功能只能由一种国家机构独立行使。因此,分权不是绝对地分权,政治与行政两种功能的分离,也不是绝对地分离。两种功能及其的行使机关的联系是密切的,对功能的行使不是完全单一的,这就要求行使机关加强合作,要求两种功能以一定的方式取得协调。对政治与行政两种功能协调一致的阐述是古德诺对政治与行政两分论的重要贡献。对政治与行政二分理论的系统阐述,使古德诺成为这一理论的典型代表。他的思想不仅引导人们对18世纪美国建国初期的三权分立原则作更深入的思考,而且通过对政治与行政分离的分析说明,启发人们从新的角度去认识行政、研究行政,从而推动了新生的行政学的发展 。

从"三权分立"到"政治与行政二分法",反映了西方政治制度内部矛盾的发展,以及政府与外部环境关系的动态调适过程。三权分立学说所奠定的政治制度,为政治与行政二分法的提出与发展提供了政治结构方面的逻辑空间,如果没有三权分立的政治制度以及政党政治,政治与行政的二分法能否构建和发展起来还是值得怀疑的。与三权分立相比,政治与行政二分法对政府的行政管理职能持相对肯定的态度。虽然三权分立的原则依然为人们所遵循,但是政府行政部门的作用却已经变化了,主要表现为:在三权分立中的行政是"大行政",逻辑上既包括狭义的政府,也包括官僚制,但它对行政部门的角色认定却是消极的;政治与行政二分法中的行政则是"小行政",即不包括泛指的政府,只限于官僚制,但它对行政的角色认定却是积极的。对于这种变化,我们隐约可以发现西方政治权力重心的转移轨迹,即政治权力从议会转向行政部门,再从行政部门中的政治家转向常任文官(官僚制)。这些不同点和变化后来在新的历史条件下,引发了对"政治与行政二分法"---现代行政学理论基础的反思与批评。总之,伍德罗·威尔逊和古德诺主张政治与行政二分法体现了一种使行政摆脱政治干扰的努力,其目的是倡导在美国尽快创立一门行政科学,而不是认为现实中的政治与行政是可以截然分开的,强调的是其所具有的十分重要的方法论意义,其理论价值在于使行政学作为一门相对独立的学科的建立成为可能。因此,我们认为"政治与行政二分法"是使行政学美国化的直接的理论支点或逻辑起点 。

三、"政治与行政二分法"引发的批评与启示

正如上文所述,现代行政学创立是以《行政学研究》一文的发表为标志的,实现了威尔逊使行政学美国化的夙愿。此后,现代行政学或西方行政学的发展实质上就是美国行政学的发展。现代行政学发展过程中的问题、争论、批评、挑战实际上主要是在美国行政学家之间开展的。世纪之交,作为美国国家公共生产力中心研究员的锡拉丘兹大学的张梦中博士曾以"美国公共行政学百年回顾"为题,论述了百年美国行政学发展的五大理论、三种模型和五大时期。其中,五大理论是:诚实、无党派及像企业一样的政府;经典管理模式;政治与政策制定;人类行为和项目的有效性。三种模型是派系冲突模型、派系规则模型和公共利益模型。而这三种模型又是基于三个假设或前提:成立美利坚合众国的奠基人多数将人看作是本质上易腐化的;涉及共和国的权力属性;预计到了个人与集体参与公共团体会带来的矛盾。美国行政学发展的五大时期分别是:创始初期(1887-1899);管理科学效率时期(1900-1929);研究的繁荣时期(1930-1959);重新调整时期(1960-1979);政府改革行政学发展新趋势(1980-2000)。该文涉及行政学范围内广泛的问题,其中最为关键的问题要数与本文相关的对政治与行政二分法的扬弃问题。他指出,当行政学正式从政治学中分离出来,且行政被等同于企业管理,行政学的主流观念就开始追逐像机器一样的效率,重心从公共行政在社会中的地位这样一个政治问题转移到了微观问题,即如何有效地管理组织问题,这不仅将行政与政治分离,而且包括了向私有部门学习最佳实践的努力。将政治因素从行政中分离出来之后,改革者们认为科学的理性能够消除政治冲突。运用知识而不参与政治就会实现公众利益,达到各方面都更好的状况。另一方面,当行政学成为一门独立的学科建立起来,而且新兴福利国家开始广泛发展福利项目时,政治与行政的二分法就会再现,公共行政的一个主要趋势便是远离"中立"而靠向"政治"。尽管早期支持行政中立的学者主张行政官员仅仅是公共政策的执行者,但这种假设现在被认为是幼稚的。人们认识到价值观不仅从多重外部因素侵入行政,价值观同样存在于如政策执行这样被号称为是"中立"的内部决策中,像其它政策参与者一样,政府官员应当参与政策制定 。由此观之,我们认为自古德诺以后的行政学发展历史中,"政治与行政二分法"面临两种并存的趋势或倾向。一是"行政"偏离"政治",追求"效率至上",逐渐流失"公共性"或"政治性";二是"行政"讲"政治",不断"走近"政治或"走向"政治"或"走进"政治。这两个趋势或倾向往往是从怀疑、批判、挑战"政治与行政二分法"着眼或入手的,有异曲同工之妙。

在我国学术界,把这两种倾向概括为"管理主义"和"宪政主义",认为西方公共行政思想史上历来存在着"管理主义"和"宪政主义"两种倾向,它们始终交织、盘旋着,分别支配着西方行政理论发展的不同路程。早期行政学(包括威尔逊、古德诺、泰罗、法约尔、马克斯·韦伯、古立克等)是以管理主义为中心的,关注的是行政学的科学性与效率,即行政的工具性与技术性问题,缺乏以价值理性和以价值问题为宗旨的行政伦理的指导维度,也就是说"管理主义"主张按照企业的管理原则与价值取向来对公共组织进行管理,试图通过科学化、技术化的管理来实现政府管理目标,效率中心、技术至上,价值中立是其内容的概括。经过西蒙的"事实---价值"的二分法及沃尔多的"民主"核心原则之后,西方行政学开始了以价值问题为宗旨的行政伦理探索,走上了以宪政主义为中心的"伦理救治"之路。"宪政主义"将公共行政视为政治体制和政治过程的一个组成部分,关注社会公正、平等、民主和回应性等。相对于"宪政主义"而言,"管理主义"倾向在西方行政学理论中一直占据着相对主导的地位,造成了公共行政学的价值偏颇和"公共性"的流失,日趋"非公共化"。其主要表现在:模糊了公共部门和私人企业的界限,将效率视为公共行政的终极目标,对政府的公共责任造成一系列冲击。事实上,"管理主义"对公共行政的这种"非政治化"、"非公共化"是对威尔逊的政治与行政二分法的曲解,为缓解这种失衡状态,"宪政主义"的觉醒与复兴及民主行政管理论、新公共服务理论、行政伦理学的发展,逐步在价值取向上、制度构建上和伦理文化上更加注重体现和强调公共行政的"公共性" 41-44。其历史背景在于,随着西方国家政府的行政职能不断扩大和加强,人们开始关注行政在国家政治生活中所发挥的作用,由此成为政治理论和行政理论研究的重点。政治与行政两分离的理论受到越来越多的批判。在实践中,行政官员更多地为立法机构拟制法律草案或提出法案内容的具体建议,向立法机构提供经过他们筛选的情况和信息,行政对政治的"干预"明显加强,从而使政治与行政分离的界限愈趋混淆不清。行政活动"政治化"的现实和行政理论研究的"政治化"趋向,使得政治与行政两分离理论的影响大大下降。

对此,有学者进行综观性的研究,认为西方公共行政大体经历了四个发展阶段,并带来治理理念和范式的四大转变,即从传统公共行政(TPA)的自上而下治理y新公共行政(NPA)的参与式治理y新公共管理(NPM)的绩效式治理y正在走向公共价值管理(PVM)的网状治理。与之相适应,公共行政的核心价值也从效率至上y公平主导y"三E"(经济、效率、效能)和质量取向y正在走向效率、公平与责任并重。事上,每一种公共行政体系的实际运行中都要回答效率如何实现、责任如何保证、公平问题如何处理这三个核心问题,都在寻求回应效率、责任、公平三种核心价值,都有具优势和劣势,它们在迎接效率、责任和公平挑战的过程中,各种公共行政的价值都呈现出交叉并存的特证 ,只是侧重点有所不同,这与同百余年来西方工业革命、新技术和资本主义单一社会形态演进的复杂历史背景不无关系。然而,现实问题就在于:我们如何进一步深入地阐述"政治与行政二分法"面对批判、挑战后的理论影响力?在此基础上,如何进一步深入地研究"管理主义"与"宪政主义"这两根主线并列、平行、相交的情形和同时并举的可能性,进而进一步深入探讨公共行政核心价值呈现的从效率到公平再到经济、效率、效能而趋向效率、公平与责任相统一的价值回归与平衡特性,以及对于正确把握当代中国公共行政发展的价值取向所具有的重要的借鉴意义和现实意义。

现实的历史雄辩地证明着这样一个道理,即一个具有世界历史意义的重大的理论的产生,一定是与一个或多个具有历史意义的重大社会现实问题相关,并为解决这些问题服务,只要这些问题依然存在,那么反映并要解决它的理论就不会被抛弃,虽然它的表现形式是多样化的。同样,作为现代公共行政理论支点的政治与行政二分法并不是一种纯粹的理论设想,它是有时代的客观要求和现实依据的。政治与行政二分法是西方社会政治发展的必然结果。政治与行政二分法是西方政治文化为总体背景的,如"三权分立"等,但最为直接的原因主要是政治上的多党制和行政体系中的公务员制度建设这两个方面推动了政治与行政的二分。1883年彭德尔顿法案创立美国公务员委员会,公务员制度的建立以及城市膨胀的需求催生了美国的公共行政学。威尔逊《行政学研究》一文提出了"政治与行政二分法",古德诺《政治与行政》一书作了至今为止还是系统的阐发。根据西方政治体制的设置,政治与行政的二分实质上和实际上是政党决策与政府执行的分开,也就是说政治是决策的领域,政治活动是决策活动,而行政是执行的领域,行政活动是执行活动。这样,政治与行政二分的前提就是两个:政党政治和公务员制度。它们的影响和作用是相互的。政党政治是公务员制度赖以产生的前提,而公务员制度也为政党政治的生成和发展提供了广阔的空间。从这个意义上讲,上个世纪60年代以来,政治与行政二分法所受到的批判,主要就是对西方多党政治与公务员制度的批评。政治与行政二分法的提出,一个直接的肯定的成果,就是使行政及其研究成为一个独立的领域,其积极意义在于最终使行政以公共行政的面目出现,确立了公共行政的边界,使对公共行政的研究成为独立的科学。但是这一二分法所展开的行政研究放弃了使社会其他公共领域恢复其公共性质的追求,或把这种追求看作是公共行政以外的与公共行政无关的生态因素。在二分法框架下所进行的行政科学化、技术化追求的消极面,在2"世纪的后期越来越暴露出来。同时也让我们发现,政治与行政二分法是否可以成为一个普适性的原则,的确是一个值得怀疑的问题 ,或者说,如果我们不把政治与行政二分法放在具体的社会历史背影中加以认识,而是脱离这一二分法的适用背景,把它抽象出来,当做一个具有普遍意义的原则,就有可能引致一些消极的后果。

120年来的历史实践已经证明,为创建美国现代行政学而提出的政治与行政二分法理论的目的已经达到或实现。它今天之所以被置于受批评地位和引起争议,我们认为主要有三方面原因:其一,二分法当时具有某种总体科学性,只是在其后的实际运用过程中,一方面可能由于公共行政实践脱离二分法理论,实践尚未达到理念的要求,另一方面,可能由于公共行政的研究者和实践者对二分法产生一定的误解或曲解;其二,二分法本身存在着历史的和认识的局限,应该加以修正或补充的,如在阶级社会中,政治包括着十分广泛的内容,不仅仅是某些人、政党或集团的立法、决策行为,如果仅仅归结为这一点,就大大缩小了政治的界限;再如对国家意志的阶级性、社会性、人民公意性也没有科学地界定,企业、市场、所有制的私有性质作为无可争议的内设前提加以确认,国家意志执行活动也不仅仅是国家行政机关的事;其三,西方公共行政主要是在资本主义单一社会形态背景下演进的,但毕竟已有一个多世纪的时间差,资本主义社会也在内外因素作用下缓慢地变迁着,政治与行政二分法也应当适时地扬弃,并朝着人类社会文明进步方向发展。从特定意义上说,公共行政思想演变历程中的"管理主义"和"宪政主义"都是不可或缺的,问题是我们怎样选择一条具体的符合国情的优势互补的发展路程。

在伍德罗·威尔逊的行政学美国化精神的启迪与鼓舞下,我们面临着相似的历史任务,即要使行政学中国化!关于行政学中国化问题早在上个世纪的9"年代就引起我的关注和思考,先后公开发表了3篇文章?。我认为行政本质上隶属于政治,是具体的,历史的,具有民族性世界性及普遍联系性。如同当年伍德罗·威尔逊提出要使欧洲大陆行政学美国化一样,我们应当也能够提出和构建行政学中国化,即使中国传统的行政现代化,使西方和美国行政学中国化。但是应该有所不同的是,行政学美国化所依据的理论或逻辑起点是"政治与行政二分法";而行政学中国化所依据的理论或逻辑起点只能是"政治与行政的和谐统一",这是由我国的社会主义性质所决定的。我们不搞多党政治,不搞"三权分立"。我国国家意表及其执行应始终保持着社会主义的公共性特质和人民性本色!对此,我们仍有很多文章可做。


注释:

1.张铭.美国行政学研究发轫的特点[J].中国行政管理,1999(12)

2.[美]汉密尔顿.联邦党人文集[M].北京:商务印书馆,1980

3.彭和平.国外公共行政理论精选[M].北京:中共中央党校出版社,1997.

4.蓝志勇.美国公共管理学科的发展轨迹及其对中国的启迪[J].中国行政管理,2006(4).

5.乔耀章.行政学中国化与行政哲学思考[J].中国行政管理,2003(8).

6.乔耀章.中国社会主义特色纵横谈[M].苏州:苏州大学出版社

7.芮国强,乔耀章.行政哲学基本问题:探索与对话[M].长春:吉林人民出版社,2006.

8.丁煌.西方行政学说史[M].武汉:武汉大学出版社,2004.

9.竺乾威.西方行政学说史[M].北京:高等教育出版社,2001.

10.吴春华.当代西方行政理论[M].天津:天津教育出版社,1998.

11.张康之.寻找公共行政的伦理视角[M].北京:中国人民大学出版社,2002.

12.张梦中.美国公共行政学百年回顾(上)[J].中国行政管理,2000.

13.刘祖云.行政伦理学:新世纪/显学0之端倪[J].学习论坛,2007(5)

14.汪大海.社会治理转型中的公共行政价值的回应与平衡[J].北京行政学院学报,2005(4).

15.张康之.寻找公共行政的伦理视角[M].北京:中国人民大学出版社,2002.


原载于《湘潭大学学报(哲学社会科学版)》2007年9月第31卷第5期。

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