李学尧 、王静:反思法官员额制改革中的认识误区

选择字号:   本文共阅读 732 次 更新时间:2014-10-27 23:40:28

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李学尧   王静  

  

   在新一轮司法改革中,法官员额制成为改革的核心内容之一。我们可以将法官员额制的构建归纳为五个基本问题,一是多少法官才算够——比例问题;二是怎么选法官——标准问题;三是剩下那些当不成法官的怎么办——分流问题;四是当上法官以后的保障和激励问题;五是法官减少后,“案多人少”怎么解决——审判权运行机制改革与辅助人员配备问题。囿于篇幅,本文主要围绕前四个问题,对本轮司法改革中涉及员额制改革讨论中的某些认识误区进行澄清。

  

   中国的法官太多了吗?

   对这一问题,法律界一些人会从一些比较法资讯,比如,日本的全国法官只有3000多人,英格兰和威尔士的法官只有1000多人,我国香港地区法官只有190人左右等数据中,得出“中国大陆的法官多得离谱”的结论。正是基于这样一种认识,法律界很多人(主要是法院之外的人员)对上海最新公布的法官占法院工作人员总人数33.3%的比例表示失望或者不满。

   笔者将收集的各国和地区法官员额数与其人口数做了比例折算,发现日本、英格兰和威尔士以及我国香港地区并不具有典型性。大部分国家和地区的法官与其人口比都处在0.6名法官每万人之上。比如,美国的法官数量(包括联邦系统和州系统)为31000人,法官人口比为1.01名法官每万人;德国的法官为35000人左右,法官人口比为4.4名法官每万人。即使是英格兰和威尔士、我国香港地区,如果将人数众多的治安法官计算在内的话,这些地区的法官人口比也与德国持平。

   考虑到实际从事一线审判案件的法官只占具有审判资格人员的70%左右,中国的法官数量实质上只有14万人左右,就是1名法官每万人,这种比例在世界上并不算很高,处于中间状态,与美国基本持平。另外,由于诉讼数量不断增长,世界各国和地区都在增加法官,比如,日本法律界为过度的工作压力、抑郁症等所困扰,讨论要将法官职数增加到7000人左右,即要增加到每万人0.6名法官左右。

   做这样的比较,并不是提倡应按照比较法的方法确定中国法官员额的编制,而是提醒法律界在评价各地司法改革方案时,不要单纯从并不全面的比较法资讯出发,基于某种“法律人尊荣”的理念压缩法官员额,而是应依据“四五改革纲要”的要求,根据中国的行政区划特点、审判工作量、人口密度、经济发展水平和社会结构、诉讼制度改革方向、审判组织的结构(司法辅助人员与法官的配比以及司法辅助人员的选任及管理等)等指标进行科学测算、合理编制。

  

   谁能成为法官?

   在员额数确定以后,除了通过司法统一资格考试这一基本要求外,哪些人可以成为法官呢?在这里,我们要回到常识:法院是一个通过审判工作实现纠纷解决的机构,法官是通过法律技术解决纠纷的专业人员。大部分普通法官所面对的,是具有很强重复性、不需要很多创新性思维的纠纷解决工作。因此,要提倡法官的精英化,也要在遴选中对法官的精英化特别是对基层法官精英化程度的把握,应该是有限度的。

   在这里,需要讨论从律师和学者中遴选法官的必要性问题。从律师和学者中遴选法官的思路,显然是受到英美法系法官遴选制度的影响。但是,应当考虑的一个现实因素是,在法官收入和裁判自主性实质性提升之前,不大可能群体性地吸引资深律师和优秀学者担任法官。司法改革要切忌为了实现法律职业共同体的内部交流,将法院内具有优秀法官素质的审判人员硬性排除出法官队伍,也要防止法院成为律师界和学术界人才分流的一个接收站。

   在具体的操作过程中,既不要妖魔化不办案的法官,也不要神圣化在一线办案的法官。在员额的编制过程中,一要采取自愿原则,让符合法官任职条件的法院综合部门的人员有一次自主选择的机会;二要对不合格的一线办案法官进行分流。在对法官进行多元化分类的前提下,在法官员额数编制好以后,可以在中级人民法院以上为律师和法学者预留少量的员额;在3—5年的改革过渡期内,应当主要考虑如何从现有法官队伍中遴选优秀法官。

  

   让法院成为法律职业培训的基地

   实施员额制以后,一些受过良好法律教育的年轻法官、法官助理以及书记员可能会因为被选任为法官的通道被堵塞或者短期内无法晋升而选择离职。对此,应有足够的心理准备,安排好过渡措施。在法院员额制改革启动之初,重点应放在留任从事法律工作5—10年以上、家庭困难基本解决、受过良好法律教育、法律技术过硬的精英法官,对其他人员的去留宜采取较为开放的态度。要看到法学教育三十多年的大发展,社会上储备了大量的愿意担任司法辅助性职务、不需做长期上岗培训的法律人才,特别是有一些教育背景较好、有一定工作经历的律师助理和年轻律师。这样也可将法院转化为律师界、学术界以及企业界输送因司法工作经历而有志维护法制统一的熟练法律人才的培养基地,符合世界各国法院人员流动性的规律。

   我们原来实行的“师傅带徒弟”的学徒式培养模式(书记员—助理审判员—审判员),实质上具有一定的合理性。法律是与人打交道的职业,不仅需要逻辑,也需要经验。通过法官带出来的书记员或者法官助理去从事律师职业,不仅在法律技术方面具有同样的效果,而且有利于形成统一的法律思维和价值。

   构筑多层次化的法官队伍

   大部分司法改革决策者都不会否认,理想状态的法官员额制,就是要让“司法权行使主体”实现团队的正规化、技术的专业化、人员来源的精英化、地位的独立以及经济收入的可观。在这样的背景下,很多司法改革的推进者认为员额的编制,能够保证职业法官的收入明显高于社会大众,高于普通公务员;只有那些受过良好法学教育、具备优秀专业能力、拥有丰富审判经验的人员才可被编入法官队伍;要将行政人员排除在法官队伍之外;法官人数不能太多,要制造“物以稀为贵”的感觉。所以,2006年前后,一些地方法院制定的员额制改革方案和今年各地进行的司法改革试点中,一概按照比现有法官职数更少的数量去编制法官员额。

   推进法官的职业化,对于中国的法治事业是很有必要的。但是,也要看到世界司法制度在近二十年呈现出来的是一种追求亲民化、有效应对诉讼爆炸的改革方向。在司法改革中不要忘记“法院是通过审判来解决纠纷的中心”的制度设计初衷,应根据案件种类的不同等原理,利用职业级别评定的优势,以司法人员工作年限、工作业绩、教育背景和自我定位等为标准,将法官分成从主要从事诉前司法ADR工作和诉讼程序中和解工作的调解法官(和解法官)、处理简易程序案件的基层法官、普通程序法官以及处理上诉和疑难案件更高级别法官,依照职业级别配给不同等级法官的员额数和工作内容,从而保证以审判业务为中心的法院系统得以良性运作。

   最后,我们要讨论“法官的人生意义”。法律人的内心深处都有做大法官的梦想。在这个法官的梦里,身穿法袍,坐居庙堂,敲下法槌,正义伸张。法官的工作与其他决策性工作一样,满足了我们人性中以公平的方式决定他人命运的本性。从这个角度说,员额的编制甚至收入也没有那么重要,司法改革的关键点在于“审判者裁判”、“裁判者决定”机制的形成。

  

  

  

  

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