李景治:全球治理的困境与走向

选择字号:   本文共阅读 1732 次 更新时间:2014-07-22 14:47

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李景治 (进入专栏)  

【内容提要】全球治理的主体应该是以主权国家为核心和主导,以联合国为主要合作平台,有其他各类国际组织、国际团体和社会群体参与的国际行为综合体。要防止全球治理"去国家化";全球治理的对象是需要各治理主体共同努力才能解决的全球性问题,要反对全球治理"政治化";中国要大力支持和积极参与全球治理,妥善处理全球治理与国家主权、国家利益以及中国和平发展的关系。

【关 键 词】全球治理 困境 走向

随着气候变暖、生态环境恶化和全球金融危机等全球性问题的凸显,全球治理问题越来越引起人们的关注,相关研究也越来越多。但其中一些关键问题,例如全球治理的主体、对象和途径,全球治理与国家主权、国家利益以及中国和平发展的关系等问题,仍有进一步研究和正确认识的必要。

全球治理的主体是谁,即由谁来承担全球治理的责任,是全球治理的核心问题,也是推动全球治理的基础和先决条件,但长期以来对此却缺乏明确的界定,存在一些模糊的认识。目前学术界除了使用"全球治理"的概念,同时也使用"超国家治理"、"跨国治理"等概念。这三个概念大同小异,但都涉及把国家置于全球治理何种地位的问题。有一种倾向性的意见是,全球性问题应该通过超国家的或者跨国的途径来治理,那么主权国家到底在全球治理中应当处于什么样的地位,发挥什么样的作用呢?

第一,无论从哪个意义上讲,主权国家都应当是全球治理主体的核心和主导

因为任何涉及全球治理的谈判,尽管有相关国际组织的参与,但主权国家始终扮演着主要角色;任何涉及全球治理的国际公约、协议都必须由主权国家签字才能生效;任何涉及全球治理的措施只有通过主权国家的政府才能实施;任何涉及全球治理的项目,都需要主权国家提供必要的资金和物质条件的支持。可以这样说,离开主权国家,全球治理就是一句空话。主权国家作为全球治理的主体地位是其他治理主体,包括超国家的、跨国的治理主体所无法取代的。

其一,只有主权国家才能签订具有法律效力和强制约束力的治理协议。这种协议都要经过各国政府通过各种平台、采取各种方式进行磋商、谈判,才能求同存异,达成共识,签署协议。而且这种协议还要经过各国立法部门的立法程序才能正式生效,成为国家的正式法律。政府部门和全社会都要依法行政、依法办事,如果政府不能依法行政,社会尤其是企业不能依法办事,就要承担相应的法律责任。对外,主权国家要承担相应的国际义务,遵守国际法和国际关系惯例,这无疑是其他治理主体无法替代的。在现在的国际体系和国际秩序下,其他治理主体尽管可以签署这样或那样的协议,但难以发挥主导作用,无法形成对各国政府的强制约束,更难以超越各国政府直接对该国进行治理。

其二,只有各国政府才能动用国家的力量,动员全社会各个方面的力量,落实全球治理的各项协议。如果说签署一项全球治理的协议是相当困难的事情,那么协议的落实并真正发挥预期的效果,恐怕更是难上加难。因为协议本身可能会造福全人类,符合各国人们的长远利益,但在落实的过程中不可避免地会因为损害一部分人、企业乃至一些国家的眼前利益而阻力重重。政府既可以通过强大的舆论进行广泛的宣传动员,通过社会网络进行双向的互动和沟通,也可以通过行政手段对企业、社会群体的行为进行规范,以冲破各种障碍,保障协议的顺利落实。虽然其他治理主体也有自己的优势,例如遍布全球的网络、广大的网民以及越来越多的自愿者都会成为全球治理的拥护者和各种治理主体的支持者。但显而易见,它们都不具备政府这样的地位、权威和能力。

其三,只有主权国家才能保障全球治理形成行之有效的制度,保证全球治理的长期性、稳定性。国际社会之所以能够维护相对和平的局面,进行较为正常的经济、贸易、文化交流,就是因国际制度包括各种国际法、国际协议和国际规制发挥保障作用。同样,全球治理也需要建立并不断完善相关的制度,并与国际制度相协调,各国也会依据本国的国情建立健全相关的治理制度,这无疑是全球治理所不能缺少的。制度的建立健全也可以使全球治理变为人们的自觉行动。当然,其他治理主体在制度的形成中可以作出或大或小的努力,但最终只有主权国家才能发挥关键性的作用。

第二,要防止全球治理中的"去国家化"倾向

全球治理的单位并不仅仅是国家和政府,"至少有十个描述世界政治的相关术语已经得到人们的认可:非政府组织、非国家行为体、无主权行为体、议题网络(issue network)、政策协调网(policy network)、社会运动、全球公民社会、跨国联盟、跨国游说团体和知识共同体(epistemic community)。"[1](P298)全球治理主体是多元化的,非国家治理主体都能在各自的领域发挥或大或小的作用,不能盲目排斥非国家治理主体在全球治理中的地位和作用。国家作为全球治理的主体,尽管其参与的领域、参与的程度、参与的效果、参与的主动性和积极性并不完全一样,但作为治理主体是决不能缺位的,我们要防止和反对全球治理中的"去国家化"倾向。而现实中随着世界银行、国际货币基金组织等国际组织"政治化"程度的提高,它们的"干预权力"也在增强,"这些机构从某种'权威的确立'中获益匪浅,因为这种'权威的确立'赋予这些机构一些至关重要的干预权力。"[2](P113)

当然,单独依靠任何一个或少数几个国家都无法进行全球治理,都难以解决全球性问题,而是需要各相关主权国家通过国际合作,共同实施全球治理。

其一,召开国际会议进行协商。这是国家间合作的重要形式,也是各国参与全球治理的重要平台,许多全球治理都是通过国际会议的形式寻求解决的办法。例如,1997年12月,在日本京都举行了《联合国气候变化框架公约》第三次缔约方大会。又如,2009年12月,在丹麦首都哥本哈根召开世界气候大会。任何国际会议的协商都不会是一帆风顺的,难免出现不同观点的交锋,甚至出现对立,但迄今为止,国际会议仍然是各国进行国际合作和全球治理的主要形式。

其二,共同签署公约协议。国际会议的理想结果就是大家求同存异,在主要问题上达成共识,签署公约协议。这些公约和协议就包括相关问题治理的奋斗目标、衡量标准、治理措施、监督检查以及建立相关的机构与机制;还包括各国应该承担的责任与义务。有些公约和协议提出了明确的要求和指标。例如,《京都议定书》就具体提出了温室气体的排放指标。有的国际会议签署的国际公约和协议就没有提出明确的要求和指标。由于对公约和协议持有保留意见,有的国家也可能拒绝在这些公约、协议上签字,也就是说他们不受该公约和协议的约束。例如,当时一些国家就没有签署《京都议定书》。

其三,合作采取治理措施。如上所述,凡涉及全球治理问题,一个国家是难以解决的,需要各国通力合作。最典型的例子是气候变暖问题。一个国家或少数几个国家无法扭转全球气候变暖的趋势。只有各国在国际协议的框架内,各自承担相应的责任和义务,共同采取措施,才能防止全球气候变暖。国际合作的关键是各国严格遵守相关的国际公约和协议,真正履行自己所承担的国际义务和责任,其中包括资金投入以及各项整改措施。否则相关的国际公约和协议就形同废纸。

第三,主权国家参与全球治理有其局限性

作为全球治理的对象,全球性问题越来越超出传统国家治理的范围,传统的国家治理可以概括为国内治理和参与国际治理两个方面。就前者而论,全球性问题的出现提出了新的挑战,许多领域是传统治理所没有遇到过的。这些问题,单纯依靠原有的治理模式难以解决,需要社会各界的参与和配合才能解决。有些问题还需要国内外各种治理主体的通力合作才能取得预期的效果。就后者来说,传统的治理主要涉及国家的主权、领土完整、外交事务、安全保障、经济合作、文化交流以及利益协调等领域,但全球性问题远远超出了传统治理的范畴。因此,主权国家在参与全球治理时,往往显得力不从心。有些问题因无章可循,需要先通过谈判达成共识、签订协议、建立规制才可能进行实质性的治理。有些问题需要政府各部门共同参与,协调行动,不少国家却缺少这样的运行机制而无法及时参与解决。有些问题因缺少必要的专业人才对其性质、危害、解决的难易程度和后果进行研究,难以做出准确的判断而悬而未决,这就需要国际援助,需要其他全球治理主体的参与。

国家是主权和领土完整的捍卫者、本国利益的维护者,主权国家的传统治理因涉及国家主权、国家利益而不得不有所顾忌,这就使解决任何一个全球性问题的方案都难以在短时间内达成共识,往往陷于无休止的谈判、讨价还价。关于防止气候变暖的《京都议定书》早在1997年就已通过,但美国作为世界最大的经济体和温室气体排放最多的国家至今尚未签署。2009年的哥本哈根大会,各国都高度重视,但因分歧过大,并未签署具有强制约束力的协议。

第四,全球治理需要世界各种力量的参与

其主体既包括现有的国家间组成的国际组织、非政府组织,也包括各种新兴的治理主体,"即便民族国家仍将承担着目前它们所担负的许多职能,一个发展不均衡而又不断推进的全球化世界,其治理需要有更为广泛的国际组织和机构。"[3](P483)与主权国家相比,这些治理主体容易克服国家主权以及现有国际体系、国际秩序的种种障碍,容易克服国家和本民族利益的局限性,真正服务和服从于全人类共同的生存与发展。由于没有现成的框架协议、制度的限制,它们可以机动灵活地、直截了当地采取行动,以期较快地取得实质性效果。例如,绿色和平组织就曾以自己的实际行动阻止了个别核国家向发展中国家和公海倾倒核废料的做法。这些非国家治理主体能够对有关全球治理的谈判、签署协议、制定政策、形成规制起促进作用,对有关协议的落实也能起监督和检查作用。

对于国际公约、协议执行和落实的情况,尽管各国之间可以相互监督,但是一个国家的政府很难超越国家的职权范围去直接监督检查其他国家的情况。全球治理需要专门的国际监督检查机构,对各国落实相关公约、协议的情况进行监督检查。专门的监督检查机构应由相关国际会议选举或协商产生。由联合国组织召开的国际会议,其公约和协议的监督检查职责也可以由联合国及其所属的专门机构来承担。

国际组织是全球治理的重要主体。国际组织一般划分为国家间国际组织和非国家间国际组织。联合国是最大最权威的国家间国际组织,还有涉及政治、经济、文化、教育、卫生等全球性的国家间国际组织。同时也存在一些地区性的国家间国际组织,例如,欧盟,东盟,上合组织等等。这些组织都是由主权国家组成的,它们在全球治理中所扮演的角色往往同主权国家密切联系在一起。这些组织实际上是主权国家参与全球治理的重要平台。而非国家间国际组织,一般都成立和生存发展于某个专门的领域,例如,绿色和平组织、生态环保组织。它们的总部可能设在某个国家或者在某个国家注册登记成为合法的组织,但它并不从属于所在国。不论其成员活动范围、治理的对象都是跨国的,其进行的全球治理活动一般都有明确具体的目标。尽管它们在全球治理中越来越活跃,但其效果仍有一定的局限性。从长远来讲,非国家间国际组织的全球治理活动应当同各相关国家和国家间国际组织密切合作。

从一定意义上说,跨国公司也是全球治理的主体之一。跨国公司的生产和经营活动同不少全球性问题有着密切的关系,例如,环境污染,气候变暖等。因此,跨国公司在全球治理中应承担起相应的责任和义务。它既要对其总部或者母公司所在国承担相应的责任和义务,又要对其子公司所在国承担相应的责任和义务,更要对其产品销售的全球市场和广大消费者承担相应的责任和义务。跨国公司所涉及和引发的全球性问题包括环境污染、气候变暖、能耗过度、资源枯竭、食品和药品安全等等。大型跨国企业不少是污染和耗能大户,所以跨国公司参与全球治理首要的责任和义务就是治理自己。墨西哥湾漏油事件就是一个典型案例。英国石油公司是该油田的所有者,也是漏油事件的主要责任者,而漏油事件的受害者并非英国,而是墨西哥湾油田的周边各国。漏油问题的解决需要英国石油公司、美国及其他相关国家共同参与。

新闻媒体尤其是网络,既是全球治理的重要工具,又是全球治理不可或缺的主体,它们在推动全球治理方面发挥着独特的、不可替代的作用。一是发现、揭露问题。大量的全球性问题恰恰是通过新闻媒体进行披露从而引起人们高度关注的。二是宣传、鼓动作用。为了全球性问题的解决,新闻媒体往往都发挥着说服动员作用,社会各界参与全球治理,包括政府的决策、企业的经营、人们的行为举止都与新闻媒体的作用密不可分。三是舆论监督。全球治理的协议能否贯彻落实,贯彻落实的具体情况如何,各国政府是否遵守协议,企业是否按照协约的条款生产和经营,首先会通过新闻媒体反映出来。新闻媒体的触角无孔不入,其在促进全球治理中的作用也可以说是神通广大。

总而言之,全球治理的主体应该是以主权国家为核心和主导、以联合国为主要合作平台、有其他各类国际组织、国际团体和社会群体参与的国际行为综合体。

研究全球治理,无疑需要对全球治理的对象进行明确的界定。所谓全球治理的对象可能涉及世界多数国家,例如环境污染、气候变暖;也可能只涉及一些相关的国家,例如人口膨胀问题,主要集中在发展中国家,并非所有国家都存在人口膨胀问题,日本、俄罗斯等国反而出现了人口减少的现象,因此。有的学者也把此类问题归入地区性、跨国性问题,乃至不使用全球治理的概念,而代之以跨国治理。但由于此类问题影响广泛,可能波及全球,因此也可以列为全球治理的对象。

第一,全球治理对象的内涵及其特征

其一,全球性问题。"主权并没有填满世界的所有治理空间,相反,它为超国家治理留下了许多空隙。有两类空间最为典型,主权在这里没有或未能有效覆盖。一是领土意义上的无主地带,它包括陆地、海洋、太空三类,人类科技的发展也许会把第四类带进视野,那就是地表以下多少米深的空间;二是非领土意义上的问题领域,主要是那些对主权协调要求极高的领域,如国际金融市场、国际贸易市场、环境气候变化等。"[4](P172)这两类问题都应该属于全球治理的范畴。当前的"无主地带",南极和北极是典型。为了防止擅自占有极地土地以及由此产生的国际争端,1959年签订的《南极条约》特别规定,南极的法律地位冻结50年,南极只能用于和平目的,这是一个高明而理智的选择。1983年的联合国大会重申了《南极条约》。至今,凡有能力的国家都参与了南极的考察和研究,但各国之间基本相安无事,对南极问题的处理堪称全球治理的典范。随着气候变暖,冰川融化,北极的开发利用包括全天候通航、海底资源的开采已成为可能。因此,俄罗斯、加拿大以及北极各相邻国家都对北极提出了领海要求,并争先恐后地制定开发计划,有的已经付诸行动。北极问题的处理已成为当今世界的一个热点,对此如何进行全球治理,人们将拭目以待。

非领土意义上的问题领域包罗万象,既包括主权国家传统治理之外的领域,也包括主权国家传统治理的某些领域,可能还涉及二者相互交错、交融的、现有法律难以明确界定的一些领域。换句话说,全球治理的对象是全球性问题,但全球性问题并不简单等同于主权国家传统治理的问题,也不局限于主权国家传统治理范围之外的问题。因为任何一个所谓的全球性问题,无论其产生及其解决,一般都同各国政府有着千丝万缕的联系。因此,全球治理的对象是全球性问题,不宜用主权国家治理还是非主权国家治理来加以界定。

顾名思义,全球性问题应该是不分国界,全人类共同面对的,整个地球所存在的。如果分国界的话,应该是各国至少是相当一部分国家共同存在的。地球是人类共同生存的家园,爱护地球,维护地球的安全,也应该是全球治理的对象。

其二,需要全球各相关国家及其他治理主体共同努力才能解决的问题。这些问题不是一国独有,而是各国共同面对的。一国所单独存在的问题,一般应由本国政府加以治理,不应列入全球治理的对象。或者说,解决这些问题是一个主权国家分内的职责。问题的解决可能需要国际援助,但它必须由其政府全权治理。任何援助都不能违背这些原则。全球性问题,例如环境污染、气候变暖、金融危机、人口、贫困、教育、流行性疾病以及吸毒贩毒、赌博、贩卖人口、国际恐怖主义等问题都属于一两个国家或一两个治理主体难以单独解决的,需要全球各相关国家及其他治理主体共同努力才能解决。例如,环境污染、气候变暖的问题,任何一个国家都不可能单独进行治理,因为环境污染、气候变暖是没有国界的。而一个国家的治理,不论其治理权限、范围、行为方式,都是有边界的。它需要世界各国共同参与、共同努力、共同治理。又如,当前的国际金融危机是由美国引起的,而后迅速在全球蔓延,引起连锁反应,致使国际金融秩序混乱,全球经济陷入低迷。美国政府可以出台救市计划,改革金融体制,在一定程度上挽救和振兴美国经济,但仅凭美国政府的单独治理不可能促使全球经济复苏。只有各国共同努力进行全球治理,才有可能挽救和振兴全球经济。也就是说,在经济全球化时代,问题可能出现在某一个国家,但治理却往往是全球的。

其三,直接关系到全人类切身利益的问题。全球治理的问题应该是关系到全人类生存环境、健康长寿、安全保障、持续发展、社会稳定等的根本性重大问题,它既关系人类的切身利益,又涉及人类的长远利益。全球治理的对象应该主要集中在事关人类生存发展的重大问题上。例如,环境污染、气候变暖、流行性疾病的传播以及能源、水、粮食供给和食品安全等问题,都直接影响了人们的身体健康和生存发展,无疑应该属于全球治理的对象。但全球治理的对象不应当泛化,不应当把什么问题都列为全球治理的对象,因为治理对象的泛化使治理本身抓不住要点,不分轻重缓急,反而增加了治理的困难。

其四,全球治理的对象既包括"现象"也包括"行为"。也就是说既治标又治本。所谓"标"就是指全球性问题的现象,所谓"本"就是指造成这些现象的行为及其行为主体。气候变暖是一种现象,而造成气候变暖的行为,可能涉及过度耗能、二氧化碳排放过量、污染空气等行为,而行为者则可能是企业、政府部门、社会团体,也可能是个人。那么显而易见,必须把现象、行为及其行为者结合在一起进行综合治理,才能达到预期的目标。节能减排是治理全球变暖的重大举措,它既涉及人类的生产和生活活动,又涉及企业、政府、社会团体和个人等直接行为者。治理就是制定和实施规则,并监督这些规则的落实。具体到治理气候变暖来说,首先制定防止气候变暖的目标,其次针对造成气候变暖的行为制定节能减排等措施,并要求行为者所在国家的政府承担相应的责任和义务。

第二,反对全球治理"政治化"

西方一些政要、学者和媒体热衷于把全球治理"政治化","西方为了支持人权,已经把国际政治的道德化写上了自己的旗帜,这种国际政治的道德化十分完美地填补了上述真空,赋予各种机构以世界主义政治生命。"[5](P127)一方面,他们力图把民主、人权等问题当作全球治理的主要对象。另一方面,在全球治理过程中实行双重标准,把政治、意识形态问题和一些本来与此无关的全球性问题搅和在一起。例如,西方发达国家习惯利用非政府组织参与全球治理的时机干涉别国内政,"很多非政府组织受各国政府资助,成为其外交政策或贸易议程的延伸,旨在收买和建立国内的政治支持。"[6](P263)民主、人权、政治制度、价值观念是人类社会生活的重要组成部分,是任何国家都无法回避的问题,但各国人民都有权选择符合本国国情和发展需要的政治制度、民主模式、价值观念和改善人权状况的具体做法。由于历史和政治传统的差异、发展道路的不同,各国的政治制度、民主模式、价值观念、改善人权状况的具体做法都存在着或多或少的差别,当今世界就存在社会主义国家、资本主义国家和其他类型国家。世界上没有超越不同国家、不同社会制度的统一模式,每个国家都不能把本国的模式强加于人,也不需要盲目照搬其他国家的模式。各国可以相互学习,相互尊重,相互借鉴,优势互补,共同发展。但这决不意味着,需要就此类问题进行全球治理。如果把此类问题列入全球治理的对象,势必使全球治理陷入困境。

一是按什么标准治理。如上所说,民主、人权、政治制度、价值观念本身就没有统一的标准,在现有的国际体系、国际秩序和国际力量对比的情况下,就这些问题进行全球治理,势必形成西方国家把自己的模式强加于世界各国的现象。事实上,西方国家所推行的政治全球化,即全球治理政治化是以西方国家的民主、人权、政治制度、价值观念作为标准,以美国的模式作为理想范式的。西方的模式是人类政治文明史上的一种选择,但并不是唯一的、全部的选择,也不是适用于世界各国的普遍模式。把西方模式推向全球势必会遇到"水土不服"的问题,也必然遭到广大发展中国家包括社会主义中国的强烈抵制,这样的全球治理将如何推进呢?

二是谁治理谁。一个国家的内政问题,例如,政治制度和政治发展道路的选择,重大经济和社会方针政策的制定,其内部社会矛盾、民族矛盾的解决和宗教事务的管理,都属于一个主权国家政府治理的对象,应由其独立自主地进行治理,不属于全球治理的范畴,也不允许任何外来势力进行干预,这些问题怎么可能由其他国家或其他治理主体来进行治理呢?只有西方大国尤其是霸权国才主张实施对其他国家的治理,美国和一些西方国家出兵伊拉克,对其进行"外科手术式"的打击和所谓的"民主改造",就是"这样的治理",但这不是霸权主义和强权政治吗?如果这种治理得以通行天下,那么世界会有安宁吗?这样的全球治理恐怕远远超出了人们的期待。

全球治理不可能不涉及到国内治理。应当承认,任何全球治理都需要通过各国政府的国内治理来实现。各国政府要信守承诺,遵守所签订的国际协议,积极完成治理目标,以实际行动推进全球治理,但这并不意味着国际力量可以抛开该国政府直接干预一个国家的内部事务。我们应当警惕和反对把国内治理国际化和借口全球治理干预主权国家的内政。

全球治理目标的设定,应当坚持先易后难的原则,全球治理的对象往往都是"老大难的问题",都是难啃的骨头,为使全球治理顺利进行,取得实质性的成果,以造福于全人类,必须慎重选择切实可行的、便于实际操作的近期目标、中期目标和长远目标,作为其中的一些选项,应优先考虑解决粮食和饮水安全、消灭贫困、预防大规模传染性疾病、防止环境恶化和气候变暖等问题。这些问题的解决决不是轻而易举的,但有利条件之一是,各国及其他治理主体由于意识到问题的危害性、严重性和紧迫性,已经达成或者接近于达成共识,并为此采取了必要的行动,加大投入,且愿意在该领域通力合作,共同推进全球治理。

坚持和平发展,需要良好的国际环境,其中包括和平稳定的安全环境,公平公正有序的经济环境,相互尊重的政治环境,友好繁荣的文化环境,也包括全球性问题所涉及的良好环境。中国和平发展需要全球治理,全球治理也有赖于中国的大力支持、积极参与。一个富强、文明、和平的中国不仅是世界和平与发展的重要力量,也是全球治理的强大动力。全球性问题得不到及时有效的解决,贫困差距和南北差距继续扩大,粮食、水、石油及其他资源不能得到安全稳定的供应,大规模传染性疾病得不到有效控制,不公正不合理的世界贸易秩序和国际金融危机长期困扰各国,气候继续变暖,生态环境持续恶化,中国和平发展的国际空间和国际环境也必然随之恶化,中国和平发展的阻力和障碍也会大大增加。在经济全球化的当今世界,中国不可能独善其身、一枝独秀。因此,中国的和平发展需要大力支持和积极参与全球治理。只有上述情况逐步得到改善,才能为中国和平发展创造有利的条件。

第一,积极参与全球治理

中国作为负责任的大国,应该以更加积极的态度参与全球治理,要履行全球治理的义务,努力落实全球治理的各项协议,模范地遵守全球治理的各项规定。随着经济的发展和综合国力的提高,中国应加大参与全球治理的力度。一方面,中国要加大国内治理的投入,增加治理污染、消除贫困、保证水源和食品安全、防止大规模传染性疾病、节能减排和新能源开发的投入;要加快经济结构的调整和经济增长模式的转变,积极开展节能高效、环保的高科技产品的研发和制造,坚决淘汰高污染、高耗能、低效率的企业,以实际行动为防止气候变暖、全球生态恶化,改善人类生存和发展环境做出有益的贡献,推动全球治理健康有序发展。另一方面,中国要进一步加大对外援助,积极参与在广大发展中国家和地区所进行的全球治理,大力支持联合国及其他治理主体正当有益的全球治理活动。温家宝总理在第65届联大上宣布,在已有援助的基础上,将向防治艾滋病及其他大规模传染病事业捐款1700万美元,再向巴基斯坦提供2亿美元的无偿援助,用于救灾活动。2010年10月,中国首次承办了联合国气候变化会议。中国不仅努力节能减排,发展太阳能、风能等清洁能源,而且呼吁发达国家提高减排目标。这说明中国在参与全球治理方面迈出了新的步伐。

同时,中国政府应该鼓励和大力支持企业和各类非政府组织参与全球治理,既支持它们参与国内的治理,也鼓励它们走出国门加强与世界各种治理主体的合作,参与各种全球治理。随着经济全球化的进一步发展和中国经济的继续对外开放,我国的一些大型企业必将走出国门,扩大在海外投资建厂的规模,发展成大型跨国企业。这些企业应在全球治理中发挥更大的作用,成为节能减排、绿色经济的典范,决不能走到哪里污染到哪里。对于境外治理主体来华开展的治理活动,只要不违反中国的法律,不损害中国的主权和国家利益,也应表示欢迎,并积极创造条件,使其能顺利开展治理活动。例如,日韩一些民间团体乃至个人携带资金和先进技术到中国来协助防沙治沙,以减少沙尘暴等恶劣气候对中国和他们国家的侵害,起到了良好的效果。

第二,正确处理国家主权与全球治理的关系

如何正确认识和处理全球治理与国家主权的关系,是推动全球治理健康有序进行的关键。全球治理应该在充分尊重各国主权完整、不违背各国主权独立的前提下进行,并应主要依靠主权国家的政府进行治理。全球治理和国家主权并非此消彼长的零和博弈关系,二者完全可以相辅相成、协调一致。全球治理不能损害、削弱相关国家的主权,也并不是非要损害、削弱相关国家的主权才能达到全球治理的目的。与此相反,任何损害相关国家主权的所谓治理都是行不通的。当然,主权国家也要积极参与而不是回避和阻挠全球治理。

伴随着全球治理的兴起,一些涉及国家主权的理论颇为活跃。其中,人权高于主权、主权让渡、主权分割、超主权治理更加引人关注,对此我们应该有清醒的认识。一些西方学者和政客把人权问题当作全球治理问题的主要着力点,并鼓吹人权高于主权,借口人权问题干预各国的内政,推行其政治制度和价值观念,将其人权标准强加给其他国家,显然把全球治理引入了歧途。世界多数国家尤其是中国和广大发展中国家恐怕难以接受这种全球治理。

主权独立、完整、不能分割、不容侵犯,是国家主权的基本内涵,而相互尊重主权也是公认的国际法基本准则。这些基本原则至今为大家所公认,也不能因进行所谓的全球治理而改变。当然,在全球化和地区一体化的进程中,也出现了所谓的主权分割和主权让渡的现象,所谓主权分割是指把国家主权分为核心主权和非核心主权,而非核心主权在一定的条件下是可以让渡的。所谓的主权让渡并不是将国家主权的一部分分割出来、让渡出去,而是各相关国家共同拥有和行使这部分权力。在欧洲一体化的进程当中,欧盟各国经过长期的艰苦的谈判,最终同意用统一的欧元取代各国货币。一方面各相关国家让渡了原有的货币发行权,但另一方面它也得到和共同拥有行使新货币的发行权。申根协议签署国的国民、持有这些国家签证的外国人都可以在申根协议签署国的范围内自由通行,不需要另行签证。从表面上看,这些国家让渡出部分边境管理权,但实际上由于获得其中任何一个国家的签证都可以在申根协议签署国的范围内自由通行,这样它的边境管理权反而扩大了。所以不能简单地理解这些国家主权的分割和让渡。在全球治理的过程中,这种现象恐怕是难以避免的。如果世界各国就全球气候变暖问题达成共识,并具体制定出节能减排的标准和要求,而各国又打算严格遵守的话,就必然使相关国家政府的管理权受到制约,人们的生产经营和社会生活必然会受到比较大的影响。

但有两点必须明确。首先,主权国家参与全球治理不能以损害和削弱主权独立和完整为代价。其次,应当坚持自愿的原则。欧洲一体化进程是建立在各国自愿的基础上,重大问题都是通过全民公决,其最终的目标是实现政治经济外交全面的一体化乃至形成一个统一的国家。在这一前提下,主权观念和行使主权的形式出现的一定的变化,即出现所谓的主权分割和让渡是可以理解的。但这并不意味着,主权分割和主权让渡适用于全球治理的各种问题。也不意味着违背各国自愿的原则,强迫各国接受所谓的全球治理。

第三,妥善处理国家利益与全球治理的关系。

国家利益与全球治理是一个相辅相成、相互促进的关系。从长远来看,全球治理符合各国利益和全人类的共同利益,但全球治理的不同的阶段、方面、内容和活动,可能并不完全符合相关国家当前的某些具体利益,甚至与后者有矛盾,乃至产生直接或间接的冲突。治理污染、防止全球变暖无疑是利国利民利全人类的好事,但它必须加大节能环保的投入,关闭高污染、高耗能、低效率的企业。这显然影响到一些国家的发展,而且处于不同发展阶段和发展水平的国家具体利益也不完全一样。发达国家早已完成工业化,进入信息时代、后工业时代,要治理污染、减少温室气体排放相对比较容易,要求也比较高。而发展中国家正处于工业化的进程中乃至工业化的初始阶段,资金匮乏、技术落后、基础设施不完备,管理水平和人员素质有待于提高,如果按统一的治污、排放标准和时间表进行全球治理,无疑会使发展中国家面临极大的困境,影响它们参与全球治理的积极性,乃至因此而产生抵制和对抗的情绪,使全球治理难以顺利进行。这是哥本哈根气候大会产生激烈争论、难以签署实质性治理协议的一个重要原因。

中国虽然是世界第二大经济体,但仍然是发展中国家,正处于工业化的进程中,面临着其他发展中国家同样的问题。然而,中国又是联合国常任理事国,是负责任的大国,如何处理国家利益和全球治理的关系是难以绕过的难题。如上所述,我们应积极参与全球治理,为了国家发展的长远利益、人民的健康福祉和全人类的共同利益,在可能的范围内做出必要的让步和牺牲。但我们也要保持清醒的头脑和理智的态度,防止被"发达国家化",不能超越阶段、脱离国情采取不切实际的治理措施,也反对发达国家将其标准和治理的时间表强加给我们。让步和牺牲是有限度的,不能损害国家的根本利益,即不能影响经济的发展、社会的稳定和人民生活水平的逐步提高。

与经济的快速发展和13亿人口相比,中国是一个资源相对匮乏的国家,石油、天然气、铁矿石及其他有色金属都需要大量进口,如何既保证中国资源供应的安全,同时又防止资源的过度消耗和保护能源供应国的环境,是应引起关注的一个问题。我们不能走发达国家工业化的老路子。一方面,要坚持节能减排,加大新能源及替代能源的开发,最大限度地减少能源消耗和对进口能源的依赖。另一方面,要尽最大努力在能源供应国采用环保新技术,减少对当地的污染和温室气体排放。要加大对发展中国家的援助,协助它们在矿区和能源生产地恢复和保持良好的生态环境。要协助它们加强疾病防治,消除贫困,不能只顾自己、不顾别人,只顾索取、不讲"回报",这也是支持和参与全球治理的一个重要表现。

【参考文献】

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文章来源:本文转自《教学与研究》(京)2010年12期,转载请注明原始出处,并遵守该处的版权规定。

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