佟德志:协商民主:价值、实践与个案

选择字号:   本文共阅读 1196 次 更新时间:2014-06-30 15:33

高建   佟德志 (进入专栏)  


如果说党内民主、基层民主更强调民主主体,经济民主、法治民主更强调民主规范的客体的话,那么,协商民主则更多关注民主的程序与过程。以政治协商制度为核心形成的一系列协商民主内涵使得协商民主尽管是学术界新近探讨的民主模式,但却有着悠久的历史和传统。学术界对协商民主价值认识的不断提高,研究内容不断丰富,学者们从不同的角度、不同的要素出发,对中国社会存在的各种各样的协商民主样式做出了相关的研究,并提供了大量的个案。本文试图就这些研究的一些基本结论加以梳理。

一、协商民主的价值定位

2006年2月,中共中面通过了《中共中央关于加强人民政协工作的意见》,第一次明确地指出:“人民通过选举、投票行使权利和人民内部各方面在重大决策之前进行充分协商,尽可能就共同性问题取得一致意见,是我国社会主义民主的两种重要形式。”这一意见将政治协商与选举、投票等民主形式放在一起,并列为民主的重要形式,充分肯定了协商民主的价值与定位。

协商民主对中国政治最大的意义还在于他与中国政党制度的勾连。由于西方政党制度过于强调竞争,使得竞争性的民主政治显得格外引人注目。尽管西方政党制度可能在一定程度上引入协商机制,从而使得民主政治更加柔性化,但是,在竞争性的政党制度中,协商民主能发挥的作用是有限的。但是,中国政党制度与之有着很大的不同,是中国共产党领导下的多党合作、政治协商的制度,这就大大地拓展了协商民主发挥作用的空间。

协商民主最有吸引力也最容易为人所误解的部分是协商民主对政党制度建设的意义。在《协商政治:对中国民主政治发展的一种思考》一文中,林尚立指出,中国政治发展的现实条件、承担的历史责任和基本政治理念,决定了中国民主政治发展的程序选择必须以协商为价值偏好。因此,借助统一战线提供的政治资源、社会资源和制度资源在中国发展协商政治,应该成为中国新世纪民主政治建设的重要任务与目标。要实现这样的目标,党的领导体制与执政方式的变革与发展至关重要。[①]

在《协商民主是中国特色社会主义民主的重要形式》一文中,庄聪生认为,协商民主的形式体现在中国共产党领导的多党合作和政治协商制度之中,以政治协商、参政议政、民主监督、合作共事为基本实现途径,有利于实现最广泛的政治参与,最大限度地包容和吸纳各种利益诉求,充分体现社会主义民主的真实性。发展社会主义民主政治、建设社会主义政治文明,必须进一步坚持和完善协商民主这种民主形式。[②]

选举是民主最基本,也是最重要的维度,被认为是民主的真义,甚至有学者直接将选举等同于民主。随着民主政治的不断深入,选举本身存在的问题不断地暴露出来,多数原则本身存在的弊病、选举过程本身存在的缺陷等等越来越引起人们的重视,随着少数族群、多元文化的兴起,选举民主本身的这些弊病显得越来越明显。正是在这样的背景下,协商民主在西方兴起,并得到了广泛的好评。

我们看到,在西方,协商民主的兴起实际上就是为了弥补自由民主制度中选举制度的不足,克服竞争带来的负面效应而新兴的民主模式。这与中国民主状况不太一样,但是,从一开始就带有中国特色的政治协商制度,以及在上个世纪末出现的一些新兴的协商民主形式,使得中国的协商民主从一开始就是对选举民主不足的一种补充;协商民主与选举民主共同发展的模式会使和中国社会能够从一开始就摆脱选举民主可能存在的弊端,发挥后发优势。

应该说,协商民主的价值是综合的。就协商民主的主体来看,协商民主将民主的参与主体从精英扩展为广大公民,并注意到了公民责任感的培养,校正选举民主对主体资格的忽略,扩大了民主的基础。就协商民主的程序来看,协商民主不仅注重民主程序的结果,同时将民主程序的过程也放到了民主政治的实质性过程,这就使得对民主程序的理解大大扩展了。协商民主能够多渠道、多方式地反映民意,弥补选举民主程序的某些不足。协商民主的价值更大于协商民主的后果。通过协商的形式,民主的范围得到前所未有的延伸。原本存在悖论的行政民主模式因为协商而得到缓解;原本民主难以推行的族群与多元文化领域,因为协商而使民主变得可能。通过协商,人们可以就某些事项达成共识,从而使立法与决策等民主事项更为公平、合理,这是协商民主的有效后果。因为有了更为广泛的交流,而不是生硬的投票,协商民主达成的共识更容易为相关各方接受。即便人们无法就某些事项达成共识,人们仍然可以在相互理解的过程中达成谅解,甚至互相学习。而这些,显然是传统的选举民主所无法做到的。

这种价值为西方协商民主的实践所证明。陈家刚在《协商民主:概念、要素与价值》一文中指出,协商民主强调在多元社会现实的背景下,通过普通的公民参与,就决策和立法达成共识。其核心要素是协商与共识。协商民主有助于矫正自由主义的不足,同时也有助于不同层面的政治共同体的政治实践。[③]在中国,选举民主和协商民主被视为实现民主目标的两种重要模式。选举民主是最直观、普遍的民主模式,人民代表大会制度是中国选举民主的核心制度载体;政治协商是具有中国特色的、基础性的民主模式,政治协商制度是中国协商民主典型的制度安排。二者相辅相成,共同构成了具有中国特色的双轨民主模式。[④]

在《选举民主与协商民主的互动效应分析》一文中,虞崇胜、何志武分析了选举民主与协商民主之间的互动关系。他们认为,作为两种重要的民主形式,选举民主与协商民主在实践中并不是截然分开的,而是能够互动双赢的。在新的历史时期,根据中国的具体国情,加强和完善以人大制度为载体的选举民主和以人民政协为载体的协商民主形式,同时大力促进两种民主形式的互动,对于我国的政治文明建设和政治体制改革将产生积极的影响。在政治层面,其互动效应能够促进政治现代化与政治稳定;在社会层面,其互动效应能够促进社会和谐与繁荣;在文化层面,其互动效应能够培育公民文化,促进传统优秀文化的传承与转化。[⑤]

选举民主与协商民主协调运行,相互补充的观点也得到了个案思考的支持。在《从选举民主到协商民主:近年来乡村民主建设的新发展——以浙江为个案的思考》一文中,吴兴智对浙江农村协商民主的发展情况做了回顾和思考。作者认为,乡村协商民主治理变革具有重要的理论价值及现实意义,但自身也存在一些难以避免的局限。只有在政府和公民的共同积极行动中,从多个层面着手实现选举民主与协商民主的共生式发展,才是乡村基层民主政治建设的可行路径。[⑥]

以中国人民代表大会制度为基础的选举民主,与以中国共产党领导的多党合作和政治协商制度为基础的协商民主相结合是中国社会主义民主的重要特色。这两种民主形式的结合能够产生巨大的政治功能,有利于保持政治稳定,促进社会和谐,保证决策的正确性。[⑦]

选举民主和协商民主都是实现民主目标的重要模式。选举民主是最直观、普遍的民主模式,人民代表大会制度是中国选举民主的核心制度载体;政治协商是具有中国特色的、基础性的民主模式,政治协商制度是中国协商民主典型的制度安排。二者相辅相成,共同构成了具有中国特色的双轨民主模式。[⑧]

如果说政党和选举层面的民主协商在宏观层面,从政治的意义上为中国民主政治的发展提供了的更多选择的话,那么,政府决策、社会沟通层面的民主协商则在微观层面,从行政的意义上为中国民主提供了更为广阔的空间。因此,协商民主的意义远远超出了政治民主的内涵,而具备了行政民主的意义。

在《我国公共政策制定要健全和完善协商民主机制》一文中,王学杰对公共政策制定中的表达自由、表达平等、选择公正的三个民主难题以及公决机制、谈判机制、协商机制等三种典型的民主决策机制进行了分析,作者指出,我国选择以协商民主为主的公共政策决策机制,是历史的必然和现实的选择,也是我国社会主义民主政治的基本形式。[⑨]在《论协商民主在政治决策中的功能》一文中,蔡宇宏、刘秀华也肯定了协商民主对政治决策的功能。他们认为,协商民主对政治决策的发展和完善有重要意义,主要体现在:“为政治决策提供‘和而不同’的人民利益的价值取向;为政治决策提供公开化的信息和民意;为政治决策提供自由平等的民主参与;为政治决策提供合法性基础上的责任性。”[⑩]

协商民主的价值远不止对选举民主的补充这一点上。实际上,在基层民主政治建设的过程中,协商民主的形式和价值被不断地扩展,在农村村民自治和城市社区自治的过程中扮演着重要的作用。由于基层民主的自治性质,使得基层民主的创新更为灵活,其意义也更为引人注目。

学者基本上认可了协商民主对农村民主政治的意义。在《协商民主:新农村政治建设的重要途径》一文中,吴光芸认为,将以自由、平等、理性与共同协商为特征的协商民主理念引入村民自治的民主选举、民主决策、民主管理、民主监督等形式中,可以促进农村基层组织与农民之间、农村不同利益主体之间在乡村治理中的良性互动,充分调动农村各方面的积极性和主动性,为建设社会主义新农村凝聚力量、集中智慧,进而推动我国农村基层民主政治的发展。[11]

学者还从不同的角度出发,探讨了协商民主对宪政建设的意义。在《协商民主对宪政主义的贡献:理论及实践》一文中,戴激涛认为,协商民主理论及其实践为宪政主义摆脱困境提出了三个方面的智识贡献:整合宪法原则,为人民主权和人权原则的同源性辩护;平衡宪法关系,顺畅国家权力与公民权利之间的沟通;补强宪政制度,修正和发展以选举为中心的代。[12]

协商民主的作用在地方政府的治理过程中也得到了有效的体现。在浙江大学政治学与行政管理系和澳大利亚塔斯玛尼亚大学政府系主办的协商民主理论与中国地方民主的实践国际学术研讨会上,浙江大学陈剩勇教授指出,我国政治文化传统中的一些因素为协商民主的发展提供了良好的本土资源。在现阶段的中国,引入和倡导协商民主,将可避免动员型被动式政治参与的弊端,同时,协商民主理论主张公民基于公共利益,经由公共论坛进行的平等、自由的对话、争辩、讨论和协商,缩小社会利益群体因不同诉求而产生的偏见,这一理念可以激发良好的意见表述,提升法律、制度和公共政策的政治合法性,改善地方民主治理的质量。

如果从更为广泛的角度来审视协商民主的价值,我们发现,协商民主已经超出一般性的政治内涵,而与政治文明、和谐社会的大背景联系在一起。一般认为,协商民主的核心在于能够经由“公共协商”达至“社会和谐”。与选举民主相比,协商民主更能有效地化解社会转型过程中的利益矛盾和冲突,从而对和谐社会的形成具有重要的意义。

在《协商民主:社会主义政治文明建设的生长点》一文中,齐卫平、陈朋认为,协商民主的本质内涵与政治文明的内在要求之间具有一致性,因此,发展协商民主,以推动政治文明建设,是社会主义民主政治发展的内在要求。协商民主在中国场域的内在涵义及其制度保障、政党基础、文化底蕴和发展趋势等方面的内生资源,不断的、积极的开拓着中国协商民主的可发展空间。中国协商民主在政治制度、社会治理、基层民主和公共参与四个层面的实践形式丰富多样,有力地推动了社会主义政治文明建设的发展、深化和完善。[13]

在《协商民主与和谐政治》一文中,朱勤军明确指出了协商民主与和谐社会之间的关系。他认为,和谐政治是构建和谐社会的重要基础,政治和谐需要人们在文明的政治机制中通过话语的形式有序参与政治、经济、文化、社会公共事务。他从和谐社会政治建设的视角,论述了协商民主的价值诉求及其体现在社会公共生活中的和谐政治的特征,分析了中国协商民主作为和谐政治的一种具体民主形式的发展逻辑,从政治生活的内在要素分析和探讨了中国协商民主的内涵与和谐政治本质特征。作者得出结论认为,协商民主是中国特色社会主义民主形式的丰富和发展,是构建社会主义和谐政治的新思维、新实践。”[14]

在《发展协商民主构建和谐社会》一文中,蔡素星明确指出,协商民主能够提供高效而合法的决策、培养有责任感的公民、畅通社情民意反映渠道,协调多元化利益以及更好地保护弱势群体,稳定社会秩序等。唯有发展协商民主,才能建构和谐社会。[15]在《协商民主与社会主义和谐社会的构建》一文中,姜裕富认为,和谐社会首先表现为政治和谐,构建社会主义和谐社会,需要整合社会各阶层力量,通过平等、协商、妥协的机制,化解政治冲突,主张“各民主党派实现从政治协商到协商民主的转变,利用协商民主的制度特性,积极发挥自身的优势,对于构建社会主义和谐社会具有极其重要的意义。”[16]何志武、董石桂从中国转型社会的特征出发,认为,要想更好发挥政治国家对于社会的积极影响,体现公平与正义,最终达到和谐社会的目标,协商民主是一种有效的选择,党的执政理念革新与发挥体制内外的协商民主机制是增进中国和谐社会的现实路径。[17]在《和谐社会构建的协商民主维度之探析》一文中,余敏江认为,引入协商民主理论,倡导公共治理中的对话与协商,倡导积极的公民参与意识与公共精神,可以促进政府与公民、政治国家与公民社会在公共治理中的良性互动,由此也有利于促进和谐社会与善治的实现。[18]

我们看到,协商民主不仅对选举民主有着有益的补充作用,有效地增加民主治理的合法性,而且,还会进一步通过社会协商,达至和谐社会,将会在中国民主政治的建设过程中起到重要的作用。在协商民主的模式中,无论是高层次的法律制定,还是中观层次的政治决策,都被赋予了选举民主不同的内涵;如果从底线意义来理解协商民主,它至少促进了政治主体之间的相互理解和学习。无论哪个意义上来理解协商民主,其意义和价值都是民主政治不可或缺的。

尽管协商民主更新了民主的内涵,使民主超出了一般的选举的内涵。但是,协商民主并不是选举民主的替代,而只能是选举民主的补充;不仅如此,相比协商民主,选举民主仍然是优先性的选择。李君如明确指出:“有一个误解,应该加以澄清。我们提倡协商民主,不是要延缓选举(票决)民主。我国民主政治的发展,一方面应该在协商民主上不断地完善和推进,另一方面还是要在选举(票决)民主上完善和推进,包括差额选举的面要扩大,包括候选人产生要更加民主,也包括在基层更好地推进直接选举等等。”[19]黄俊尧在考察了基层实践的民主恳谈后也明确指出,“基层实践表明,协商政治并非竞争政治的替代性选择,二者应当稳步协调地发展”[20]

在《协商民主的内在关联性及其定位——基于中西方协商民主发展的环境视角分析》一文中,张爱军、高勇泽比较分析了中西方协商民主发展的环境,在此基础上,他们认为,协商与民主存在分的可能性,也有着合的基础,因而会出现一种协商不必民主,民主不必协商的情况。由此出发,作者认为,作为一种重要的民主模式,协商民主只能是选举民主的补充,其本身有着很大的局限性,但却有着较大发展空间。[21]

尽管人们普遍认为,通过政策过程中的协商,协商民主也有助于提升政策合法性。但是,学者也看到了这一过程的悖论性。从西方的角度来看,协商民主“对政策合法性的提升有着根本的促进作用”,但是,“由于协商民主内在的一些紧张关系,以及将协商与决策诉诸制度实践时存在的非连续性问题,也可能影响到因为协商而获得的决策的合法性。”因此,就中国的具体国情来看,“需要做出一系列的努力来通过协商对话提升政策合法性”。[22]

二、协商民主的要素建设

协商民主作为上个世纪末西方民主理论的一个重要转向,其本意是针对代议制民主的缺陷而出现的一种模式,在西方具有重要的影响。那么,这种模式能否运用于中国并对中国的民主政治建设有所帮助?学者们一般对此持肯定态度。

一般认为,协商民主是西方的舶来品。但在《中国特色协商民主的内生源简论》一文中,齐卫平则认为,协商民主不是舶来品,是中国共产党将马克思主义基本原理与中国革命、建设和改革的实践紧密相结合,独立探索民主道路和建构民主制度的创造性成果。在近代中国,选举民主没有生长起来,协商民主则得到较快的发展。半殖民地半封建国情的特殊政治生态、中国共产党统一战线思想、政党联盟的反专制斗争形式,构成协商民主生长的社会资源、理论资源和组织资源。中国的协商民主具有鲜明的特色,是社会主义民主政治发展的重要载体和社会主义政治文明建设的重要内容。[23]

在《协商民主是中国特色社会主义民主的重要形式》一文中,庄聪生则明确指出,协商民主作为中国共产党和中国人民对民主形式的伟大创造,是中国共产党对马克思主义民主理论丰富和发展的结晶,是中国共产党对中国传统文化“和合”思想创造性继承的产物,是中国共产党从中国具体国情出发、确保人民当家作主的重要形式。[24]

在《西方协商民主理论与我国社会主义民主政治》一文中,张献生、吴茜认为,协商不但是我国民主政治的基本精神,而且已经在实践中成为一种重要的民主形式,同时我国的协商与西方所谓的协商民主存在本质上的区别。因此,发展社会主义民主政治、建设社会主义政治文明应该积极借鉴人类文明有益成果,但同时必须从国情出发,始终走中国特色社会主义政治发展道路。[25]

研究者一般认为,协商民主在中国环境下有着更好的资源、适用条件和前景。在《协商民主在中国的适用性条件及其前景》一文中,王道坤认为,就中国的实践而言,不仅在经济、社会、政治、体制以及文化等方面存在着协商民主的适用性条件,而且还因为中国共产党的权威主导、政府对体制改革的积极倡导、地方民主新形式的示范、解决权力运行问题的需求以及协商民主在实践中具有成本低、风险小的特点等等,相信协商民主在中国有较广阔的发展前景。[26]在《中国形态协商民主的政治文化资源探析》一文中,刘慧娟通过对协商民主的政治文化资源的分析,认为中国政治文化中存在着许多契合于现代协商民主的思想因子。传统优秀政治文化为中国形态协商民主建设保留了深厚的文化基础,近代政治文化为中国形态协商民主建设移植了丰富的精神资源,现当代政治文化为中国形态协商民主建设提供了系统的理论资源。发掘契合于现代中国形态协商民主的政治文化资源,对推进社会主义政治文明建设具有重要的意义。[27]

尽管学者对于协商民主在中国的应用表示了极大的乐观情绪,但是,西方的协商民主与中国的协商民主之间存在重要的差别,需要创造性转换。在《“协商民主”:在中国的误读、偶合以及创造性转换的可能》一文中,金安平、姚传明认为,将西方的协商民主看作是对中国政治协商制度的印证而产生“知音之感”是一种误读,西方的“协商民主”与中国已经存在着的政治协商是基于不同的原则和理念的。但是我们可以在一种规范理论的启示下认真研究基于中国政治实践和政治资源的民主理论和模式的创造性转换。[28]

像任何一种民主模式一样,协商民主的建设也需要一定的条件,条件不足会造成协商民主的困境。就中国具体的国情来看,协商民主仍然存在着所谓的“践行困境”。在《社会资本:化解协商民主理论困境的社会机制》一文中,张艳娥亦从另一个角度指出了协商民主理论在中国运用可能遇到的“践行困境”,主要表现为主体理性不足、价值共同体缺位、各协商主体不平等和协商场域的缺失。[29]在《协商民主的缺陷和面临的践行困境》一文中,王洪树亦从协商民主的条件出发指出协商民主的践行困境,即:主体的理性不足和政治能力贫困,协商意识和协商伦理的缺失或沦丧,协商的共同价值原则匮乏和共同利益基础薄弱,公正的协商制度和程序的匮乏与协商场所的不足,强势力量对协商的掌控和派系力量对社会共识的漠视等理论缺陷和践行困境。[30]限定了协商民主的功能作用和适用范围,而协商民主的建设就是要从这些困境出发,解决这些困境,从而更好地为协商民主的发展创造条件,发挥协商民主的优势。

与其它民主模式相比,尽管协商民主更注重对民主程序的完善,但协商民主的建设是一个综合、全面的过程。在《论协商民主的政治基础及社会条件——兼论中国协商民主的进路》一文中,王振亚、铁锴从公民个体、宪政体制和公民社会等多个方面分析了西方协商民主的政治基础(制度性保障)和社会条件(社会支撑)。作者认为,中西协商民主发展的不同理路决定了中国协商民主的进路只能是:通过社会主义宪政建设和协作型公民社会的培育,不断夯实民主基础,为协商民主拓展空间。[31]

加强协商民主的制度建设是协商民主建设一个非常重要的内容。在《走向决策的协商民主》一文中,谢庆奎、李允熙通过考察“协商性民意测验”、“民主恳谈会”等一些对现实实践的努力,提出协商民主的最终实现根本上应从正式政府部门,如立法体系等开始进行改革的学术主张。[32]在《发展协商民主政治构建社会主义和谐社会——一种新型民主理论的启示》一文中,蒋俊明强调了主动的制度创新。[33]王学杰则在《我国公共政策制定要健全和完善协商民主机制》一文中将这种制度建设具体化为中国共产党党内民主协商制度、人大制度和政治协商制度、政府公共政策制定中的民主协商制度和公民自治制度四个方面,并提出了从这四个方面入手健全和完善以协商民主为主的公共政策决策制度的建议。[34]

如果说党内民主协商制度、人大制度和政治协商制度、政府公共政策制定更多强调了制度建设的话,那么,在社会支撑方面,社会资本成为被普遍看好的一个重要要素。针对中国协商民主可能遇到的“践行困境”,张艳娥认为,“走出协商民主的理论困境应从制度建构和非制度培育以及二者的互动做起,培育现代公民社会型社会资本是化解协商民主困境的有效社会机制。中国现代社会资本的培育应从发展和创建公民社团、扬弃血缘型社会资本、构建协商公共领域和培育塑造参与型政治文化作起。”[35]在《寻求社会资本与协商民主的良性互动》一文中,梁莹强调了社会资本与协商民主之间良性互动的重要性。作者认为,社会资本与协商民主之间是一种相互促进、相得益彰的关系从社会资本理论的研究视角我们可以看到公民社会的思想意识、精神状态以及公共利益、美德等价值观对于协商民主的重大意义。[36]

这种互动也为更多的学者注意到。在《社会资本与协商民主:渊源、互动与发展》一文中,吴光芸认为,社会资本所蕴涵的信任、互惠规范、横向交往网络同协商民主所体现的平等、参与、宽容等要素相一致。社会资本作为一种为促进共同利益而采取的集体行动的正式和非正式的规范和网络,能够很好沟通、平衡和发展协商民主参与者之间的关系,促进公民与公民、公民与团体、公民与政府之间的信任,为协商民主提供心理基础、运行机制以及参与渠道。作者进一步从我国社会资本的现状提出了发扬协商民主的建议:对社会资本进行再造与提升,构建协商民主的公共领域、培育公民社会、激发和培育公民的公共精神,塑造参与型政治文化,为协商民主提供良好的社会资本基础。[37]

协商民主价值的实现直接取决于协商民主的形式。一般来讲,不同的民主模式会有不同的应用范围,宪政民主侧重于国家层面的民主;基层民主则侧重于地方层面的民主。相比来看,协商民主不仅可以同国家层面的政治协商、政党制度联系起来,同时也可以应用于地方层面的听证会、议事会等。就其性质来讲,它既可以应用于政治领域的立法,也可以应用于行政领域的决策。因此,协商民主有着丰富多样的形式。在一定程度上,协商民主甚至可以在超国家的层面取得应用。比如,欧盟的立法与政策制定等等。

协商民主不仅可以运用于从中央到地方的各个层级,而且适用于政府管理和基层自治等多种形式。从中央层面来看,我国长期形成的多党合作、政治协商、统一战线等形式都可以运用协商民主的模式来加强其民主性。从地方层面来看,在20世纪80年代以来在中国城乡社会出现的民情恳谈会、民主恳谈会、民主理财会、民情直通车、便民服务窗、居民论坛、乡村论坛和民主听证会、议证会等等形式都是协商民主的重要形式。不仅如此,协商民主的模式还可广泛地运用于地方政府的治理等层面。

1.政治协商

大多中国协商民主的研究者认为,政治协商制度是中国式协商民主的重要表现。就其基本内涵来看,其根本价值是相通的,可以互相借鉴。在《政治协商:协商民主的一种独特理论探索》一文中,王洪树则认为,政治协商是中国民主政治的重要形式之一,其基本内涵和指导理论与协商民主在根本价值理念上有相通之处。政治协商和协商民主在理论探索上可以互相借鉴。这既有利于丰富协商民主理论,也有利于为中国民主政治发展提供理论参考。[38]陈家刚认为,中国式协商民主中具有较成熟和完善制度架构的是以中国人民政治协商会议为平台的政治协商制度,它既有明显的优势,也面临着严峻挑战。为了发展和完善社会主义民主,应该完善政治协商,促进社会主义协商民主的发展。”[39]

就政治实践来看,政治协商已经成为中国式协商民主的重要体现。庄聪生认为,协商民主形式体现在中国共产党领导的多党合作和政治协商制度之中,以政治协商、参政议政、民主监督、合作共事为基本实现途径,有利于实现最广泛的政治参与,最大限度地包容和吸纳各种利益诉求,充分体现社会主义民主的真实性。发展社会主义民主政治、建设社会主义政治文明,必须进一步坚持和完善协商民主这种民主形式。[40]在《人民政协与协商民主》一文中,李君如认为,人民政协是实行协商民主的主渠道和主要形式,要让界别代表与党派社团代表共同在协商民主中发挥主体作用,同时认真研究和完善协商民主的程序。[41]袁锋认为,人民政协作为中国形态协商民主运作的主要渠道,是中国共产党协调国家与社会发展,巩固其领导地位的重要组织形式与政治形式。人民政协对协商民主的发扬是对现代民主政治范畴的丰富与发展。[42]

这同对中国式协商民主的理解是联系在一起的。中国式的协商民主是在不同利益群体的形成、民众参与要求日益高涨和多党合作逐步活跃的情况下,对如何整合群体利益、扩大政治参与、推进社会和谐而做出的一种政治选择。因此,要大力完善和丰富协商民主的形式,要完善人民政协协商民主的实现形式,还要处理好人民政协的协商民主同其他民主形式的关系。[43]

由于协商民主理论的引入,使得人们认识政协制度建设的角度也发生了变化。代吉成在《协商政治:多党合作与民主参与的实现途径》一文中亦明确指出,推进中国党际政治协商的规范化,可以采取协商关系法制化、协商主体平等化、协商内容明确化、协商形式程序化、协商机构专门化、协商方案共识化、协商结果实效化、协商环境和谐化等措施。[44]对于政协制度的建设,王学军从协商民主的理论出发,认为,应当合理设置界别,完善参政议政程序,推进“透明政协”建设,提升政协委员的政治责任感和公共理性。[45]

统一战线制度也被认为是协商民主的应用领域。张艳娥认为,中国协商民主实践的领域包括国家制度内协商机构间的宏观协商、基层公民自治性的微观协商和存在于统一战线领域的中观协商三个层次,统一战线是协商民主发展的基本场域之一;统一战线应发挥推进民主、社会整合、政治参与、平等对话的作用,从提升协商民主主体的自觉协商意识、促进协商的有效达成,拓宽协商民主领域、促进宏观协商与微观协商互动,夯实协商民主的基础等方面实现自身功能转换,以更好地为我国协商民主建设服务。[46]

2.政府治理

毋庸置疑,协商民主在地方政府治理中发挥着重要的作用,这使得协商民主在一定程度上成为公共政策、公共管理等领域学者关注的一个重要课题。刘伟认为,协商民主理论的兴起为我们解决传统公共政策过程中缺乏公民参与和社会公正的弊端,探索公共政策公共性的实现路径提供了有益的启发。[47]在《协商民主与政策执行网络》一文中,余敏江、梁莹看到了协商民主与政策执行网络之间的内在关联,认为引入协商民主理论,倡导政策执行中的对话与协商、公民参与意识以及积极的公共精神,可以促进政府与公民、政治国家与公民社会在政策执行中的良性互动,由此也将促成政策执行网络的现实运行。[48]

协商民主与政府治理的另一个契合点即电子政府的建设。协商民主与善治的结合在电子政务搭建的技术平台上得到了更为充分的实现,使得电子治理模式得以凸显。刘伟认为,电子治理正是在协商民主视野下电子政务发展演进的新路向。他指出,随着传统的科层治理与市场治理范式理论与实践限度的彰显,电子治理这种契合网络民主时代多元主体的互动与合作的实践模式被赋予了新的时代特质,被普遍认为是将理想化的善治模型置于网络化、数字化环境下的一种治理方式和途径。[49]

3.基层建设

以协商的形式进一步推动农村基层民主,不失为一个很好的选择。在传统社会的中国农村,普遍存在着协商的安排,在新形势下,协商民主在农村能够推动村民平等的参与机会,促进村务管理与决策的民主化,协商民主的弹性也有利于村务管理创新。尽管选举民主仍然是农村村民自治的主角,但“民主恳谈会”以及其他各种形式的民主协商会在一定程度上弥补选举民主存在的弊端,对农村村民自治的进一步深入是有意义的。

在《协商民主——新农村建设的一种民主范式》一文中,杨清华认为,20世纪80年代后兴起的协商民主理论与新农村建设的理论和实践之间存在着一定的内在逻辑性。作者把协商民主视为我国新农村建设的重要民主范式。认为,协商民主不但与我国新农村建设中的村民自治相契合,同时,也是化解农村多元利益主体间冲突的有效途径和办法,突出了我国新农村建设中“管理民主”这一重要内涵。[50]亦有研究者从温岭“民主恳谈会”的实践出发,认为中国农村基层改革和制度变迁的重要方式即,在既有的制度框架下的改进与创新,为民主政治寻找和确定新的生长空间。[51]

网络公共论坛、业主委员会及社区管理、社区调解等形式的协商民主成为协商民主在城市的具体体现。大多数学者对以网络为载体的协商民主给予了很高的期望。陈剩勇、杜洁认为,网络公共论坛中的政治参与在“近似地”实践着协商民主的理想,体现了民主的价值和精神的政治参与方式在推动公民政治参与的广度、促进社会秩序的稳定和政府决策的优化等方面,都将起到积极的作用。随着网络在中国的普及,中国公民越来越多地借助互联网来获取政治信息,通过互联网的公共论坛及时、明确地表达自己的政治意愿,并且与政府发生互动。[52]

三、协商民主的个案分析

作为中国地方政府创新的重要形式,浙江省温岭市的“民主恳谈会”引人注目,曾被评为“中国地方制度创新”奖,得到学界的广泛认可。学者一般对温岭市协商民主的实践持肯定态度。在《基层民主政治建设的拓展——论温岭市的“民主恳谈”》一文中,谢庆奎认为,作为基层民主的重要创新形式,温岭的这种“民主恳谈会”包括了村级民主选举制度、镇民主恳谈会、镇民主听证会、村民主恳谈会、村民议事会、职能部门民主恳谈会以及深化民情通道等系列内容,是将基层民主政治建设由民主选举向民主决策、民主管理、民主监督推进,全面建设基层民主政治的重大举措。是民主选举的新尝试、民主管理的新平台、民主监督的新形式。[53]

就温岭民主恳谈的性质,学者们的角度并不相同。在《建立民主恳谈和民主决策的新机制》,李景鹏指出,它既是中国基层民主的创造,又是中国模式的治理,同时,还是还可以理论为党的群众路线在民主管理中的新发展。[54]在《乡村社会治理变迁与多中心民主协作治理制度的创新——以浙江省温岭市村级“民主恳谈会”为例》一文中,周松强指出,我国乡村社会正开始一场从“官治”向“民治”多中心治理的转变,浙江温岭市的村级“民主恳谈会”则是一个良好的实践个案。民主恳谈会是“多中心治理模式”的成功制度实践,为村民提供了“沟通、协商和对话”的公共论坛。[55]在《商议式民主与中国的地方经验:浙江省温岭市的“民主恳谈会”》一文中,郎友兴认为,“民主恳谈会”将商议式民主带进到基层民众的政治生活之中。[56]

研究者还对温岭的恳谈模式提出了进一步的改进意见。在《建立民主恳谈和民主决策的新机制》,李景鹏指出,浙江温岭所创造的用“民主恳谈”把农村的基层民主建设推向一个新的阶段,具有重要的理论和实践的价值。作者提出了温岭模式进一步制度化的主张,即在民主恳谈和民主听证会中发挥人民代表机关作用,主要途径就是应由乡镇人大出面来主持这种活动,乡镇的行政领导作为听取意见的一方参加会议,并就恳谈或听证的主题做意图的说明和情况的介绍,并在会议的过程中就某些争论的问题进行解释或答辩,党组织作为指导者和协调者参加会议,在会议的过程中帮助主持者把握方向,并在会议出现无法取得一致的争论时出面进行调解。[57]在《基层民主政治建设的拓展——论温岭市的“民主恳谈”》一文中,谢庆奎指出,为了完善温岭模式的民主恳谈,要进一步提高决策的民主程度,要坚持依法办事的原则,继续探索基层合作性民主制度建设的新途径。[58]李文彬则认为,温岭的协商民主形式存在协商的真实性与代表性不足的问题,须循制度设计与文化培育两大路径加以解决。[59]在《乡村社会治理变迁与多中心民主协作治理制度的创新——以浙江省温岭市村级“民主恳谈会”为例》一文中,周松强认为,民主恳谈会的稳定有序运行需要一整套相关的制度配套建设。[60]

对温岭模式的探讨成为中国协商民主最有意义和价值的个案,吸引了很多学者从不同的层面对它进行研究。例如,在《对我国乡村协商民主实践的宪法学解读——基于浙江温岭“民主恳谈”的一种考察》一文中,戴激涛运用宪法学原理对浙江温岭的协商民主实践进行分析发现,中国特色社会主义协商政治具有特殊优势,但也存在不少问题。创设理想的协商情境以推动协商民主的深入发展,是今后宪政国家的努力方向。[61]

大多数协商民主建设的个案分析表明,协商民主建设有待于国家与社会良性影响。在《协商民主中相互赋权的和谐社会——以深圳市福街商家草根组织为例》一文中,作者陶庆通过观察发现,基于交往权力平等性,福街草根商会以协商民主方式将其始于道德与规范之上的社会合法性延伸扩展为政治合法性和行政合法性;福区政府职能部门则通过转换自身偏好主动接近福街草根商会,以相互赋权方式弥补作为政治工具化之合法律性在道德与规范意义上的合法性不足。这形成了协商民主中相互赋权的民主治理形式,并提出了国家与社会在互动中共赢的学理路径。[62]在《公共参与、社区自治与协商民主——对一个城市社区公共交往行为的分析》一文中,刘晔通过对个案的解析,描述、解释了社区自治的过程,并在此基础上指出,在协商民主的制度框架内实现政党、国家、社会的权力互强,是推动社区自治的一个必要选择。[63]

另外两篇关于社区协商民主的研究也得出了大致相同的结论。在《网络论坛中的协商民主——来自德加社区的实践》一文中,张雅丽、劳洁以协商民主理论对德加社区网络论坛个案进行分析,并提供了一些可供操作的经验。作者认为,社区网络论坛成为协商民主的一种实践新模式,为社区居民参与社区公共事务,营造和谐社区氛围,提供了良好的治理手段。[64]在《协商民主:城市基层治理的有效模式——基于上海H社区的个案分析》一文中,齐卫平、陈朋通过对上海H社区的个案分析认为,城市基层治理所需要的是协商民主而不仅仅是协商的手段或方法,即必须使协商民主成为一种民主模式,进而使之成为政府与公民合作时不能忽视的一种机制。[65]

当然,并不是所有的个案分析都是乐观的。在《“市民论坛”:离协商民主到底有多远?——以南京市的“市民论坛”活动为研究个案》,梁莹以南京市的调研为基础,剖析影响和制约南京市“市民论坛”活动深入开展的深层原因及其背后的逻辑。作者得出了并不乐观的结论,公民对“市民论坛”活动的评价并不是很理想,在“市民论坛”活动中,市民和政府官员全方位的沟通与对话似乎还没有比较充分地实现。[66]我们看到,这从一个侧面说明,尽管协商民主的理论意义与实践价值得到了充分认可,但是,协商民主的实现仍然任重道远。

[①]林尚立:《协商政治:对中国民主政治发展的一种思考》,《学术月刊》,2003年第4期。

[②]庄聪生:《协商民主是中国特色社会主义民主的重要形式》,《中共中央党校学报》,2006年第04期。

[③]陈家刚:《协商民主:概念、要素与价值》,《中共天津市委党校学报》,2005年第3期。

[④]孙照红:《选举民主和协商民主:中国特色的双轨民主模式》,《唯实》,2007年第7期。

[⑤]虞崇胜、何志武:《选举民主与协商民主的互动效应分析》,《学习与实践》,2007年第1期。

[⑥]吴兴智:《从选举民主到协商民主:近年来乡村民主建设的新发展——以浙江为个案的思考》,《社会科学战线》,2008年第4期。

[⑦]朱世海:《选举民主与协商民主相结合是中国社会主义民主的重要特色》,《中央社会主义学院学报》,2008年第2期。

[⑧]孙照红:《选举民主和协商民主:中国特色的双轨民主模式》,《唯实》,2007年第7期。

[⑨]王学杰:《我国公共政策制定要健全和完善协商民主机制》,《中国行政管理》,2006年第10期。

[⑩]蔡宇宏、刘秀华:《论协商民主在政治决策中的功能》,《襄樊学院学报》,2007年第3期。

[11]吴光芸:《协商民主:新农村政治建设的重要途径》,《调研世界》,2008年第2期。

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[13]齐卫平、陈朋:《协商民主:社会主义政治文明建设的生长点》,《贵州社会科学》,2008年第5期。

[14]朱勤军:《协商民主与和谐政治》,《上海市社会主义学院学报》,2006年第6期。

[15]蔡素星:《发展协商民主构建和谐社会》,《大庆师范学院学报》,2006年第1期。

[16]姜裕富:《协商民主与社会主义和谐社会的构建》,《湖北省社会主义学院学报》,2006年第6期。

[17]何志武、董石桂:《协商民主:一种增进社会和谐的政治模式》,《湖南社会科学》,2007年第2期。

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[20]黄俊尧:《协商民主与基层实践:对“民主恳谈”模式的再思考》,《湖北社会科学》,2007年第10期。

[21]张爱军、高勇泽:《协商民主的内在关联性及其定位——基于中西方协商民主发展的环境视角分析》,《中央社会主义学院学报》,2008年第10期。

[22]向玉琼:《协商民主与公共政策合法性的提升》,《理论导刊》,2007年第4期。

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[24]庄聪生:《协商民主是中国特色社会主义民主的重要形式》,《中共中央党校学报》,2006年第4期。

[25]张献生、吴茜:《西方协商民主理论与我国社会主义民主政治》,《中国特色社会主义研究》,2006年第4期。马奔、周明昆在《协商民主:概念、缘起及其在中国的运用》一文中亦持此观念。马奔、周明昆:《协商民主:概念、缘起及其在中国的运用》,《中国特色社会主义研究》,2006年第4期。

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[43]李允熙、杨波:《协商民主中国化的理论与实践研究》,《安徽大学学报》(哲学社会科学版),2008年第4期。

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[50]杨清华:《协商民主——新农村建设的一种民主范式》,《重庆职业技术学院学报》,2007年第02期。

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[53]谢庆奎:《基层民主政治建设的拓展——论温岭市的“民主恳谈”》,《浙江社会科学》,2003年第1期。

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[58]谢庆奎:《基层民主政治建设的拓展——论温岭市的“民主恳谈”》,《浙江社会科学》,2003年第1期。

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[60]周松强:《乡村社会治理变迁与多中心民主协作治理制度的创新——以浙江省温岭市村级“民主恳谈会”为例》,《理论与改革》,2005年第5期。

[61]戴激涛:《对我国乡村协商民主实践的宪法学解读——基于浙江温岭“民主恳谈”的一种考察》,《江汉大学学报》(社会科学版),2008年第2期。

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[64]张雅丽、劳洁:《网络论坛中的协商民主——来自德加社区的实践》,《中共浙江省委党校学报》,2005年第5期。

[65]齐卫平、陈朋:《协商民主:城市基层治理的有效模式——基于上海H社区的个案分析》,《理论与改革》,2008年第9期。

[66]梁莹:《“市民论坛”:离协商民主到底有多远?——以南京市的“市民论坛”活动为研究个案》,《理论与改革》,2008年第4期。




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