兰心宇:展望第三轮司法改革

选择字号:   本文共阅读 400 次 更新时间:2014-03-27 23:55:22

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兰心宇  

  
中央全面深化改革决定中提出:“推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理。”甫一提出即成为广泛关注的话题,顶层设计搅动了司法体制的一池春水,各种解读层出不穷。

   司法改革已经进行了两轮(2003、2007年分别启动),司法改革措施的推行,都是在既有的司法体制框架下的工作机制改革,由于体制上的问题,改革力度虽然不可谓不大,但实际成效并不尽如人意。应该说,十八届三中全会开启的是第三轮司法改革。

   与前两轮经验主义的司法改革不同,新一轮司法改革的深化具有明显的强制性制度变迁的特征。不过,自中央全面深化改革决定出台以来,针对进一步完善依法独立公正行使检察权的保障机制的重大部署,尚未发布明确的操作方案。而此项改革涉及面广、难度大,风险莫测,需要深入研究论证。

   这次改革,是否意味着司法独立于地方,人财物究竟如何统一管理,实际改革力度到底有多大,地方上不少司法官员满腹猜疑和观望,各忧其忧,各喜其喜。改革的项目尚未启动,即已见人心之波动。与政府官员和司法界同行交流中,常会听到诸如“以后司法就独立了,管不到你们了”,“没了地方支持,以后有的案件办好并不容易”的说法。一个检察官网友评论说:“司法应是国家机器中最稳定的部分,改革已到第三轮,试验不止,未入佳境,谁人不忧?”

    

   依法独立

   20世纪90年代以来,中国进行了各种司法改革的尝试,诉讼法的修改和诉讼方式的改革,对法院、检察院的地位和角色产生了很深远的影响。虽然司法体制改革有政治和话语上的禁忌,但相关问题与对策的研究并未停滞,各种观念和利益博弈的结果就是完成了对“独立司法”的知识沉淀,并在执政党的十六大报告确定为“依法独立公正行使审判权和检察权”。

   “依法独立行使审判权、检察权”是司法权运行的首要原则,是由审判权、检察权设立的目的性,国家权力的分权制衡,司法效率原则所共同决定的。按照权责相统一、有权必有责的原则,一种权力的独立行使意味着责任的独立承担。但是,在中国国情的背景下,理论和实践的冲突交融下,审判权、检察权依法独立行使现状总是处于被人怀疑的境地。

   到底哪里存在问题?到底存在哪些问题?到底还要坚持与否?对这些问题的思考、讨论和实践,完成了从“政治正确”的宏大叙事到“问题导向”的制度研究与实践的话语转型,进入深水区和攻坚区的司法改革开始触及国家司法体制、干部人事制度、财政管理体制等难度比较高的深层次问题。这也正是第三轮司法改革发生的基本逻辑。

   从一定意义上说,此次改革不过是落实已有的法律精神。司法职权行使过程中的“依法”、“独立”,是宪法对审判权、检察权运行的基本要求,也是其获取公正性的根本保障。司法活动必须严格依法行使,意味着审判权、检察权的行使只能服从法律,而不屈从来自外界的任何压力和干预。关键的还有另一面,依法包括在法律规定的范围内行使职权。而在“片面大局观”的指引下,司法活动常常带有明显的地方政府色彩,甚至帮助地方政府承担了一些法定职责以外的政治职能、司法行政职能和社会救济职能。

   具体表现就是,受地方保护主义的影响,一些法院和检察院往往只是在维护地方的根本利益—那些影响本地稳定和发展的“难事儿”、“烦事儿”上选择性执法,或者难以摆脱地方政府的干扰,如在征地拆迁等比较敏感的问题上受到不当干预,沦落为一些地方党委、政府追求短期利益、捞取个人政绩的工具。

   “人财物省级统一管理”之后,对于基层法院、检察院最为棘手的问题,是如何看待地方党委的领导,以及地方司法机关在地方工作格局中处于什么地位、担当什么角色。省级统管的目的是要排除地方干预个案,并没有否定党的政治领导、组织领导和政策领导,也不意味着不需要地方政法委协调工作机制、财务保障等方面的问题了。

   第三轮司法改革一个基本精神是,司法机关不是隶属地方的行政机关,履行法定职责是其中心任务,社会功能是法院、检察院行使法定职权过程中的辐射效果,依法履职公正执法,就是对地方区域经济社会发展的最大贡献。

   今年北京等一些省市“两院”向人大的报告中,没有提及独立行使职权的问题,人大代表审议和讨论报告时更关注的是两院是否依法行使职权,比如在维护社会稳定、严厉打击某类刑事犯罪的问题,建议明确加上“依法”作为限定和强调。这似乎表明,独立与否只是司法机关自身最关注的问题,社会对司法的形象期待仍不过是青天大老爷,为社会主持公道。然而,省级统管等司改方案要强化的是司法自身的属性,而非其社会功能,司法机关要发挥社会功能必须紧紧依托法定职责,实现二者的有机结合,否则司法本身的改革很可能将司法推向莫名之地。

    

   走出司法地方化

   司法改革推进过慢时,很多人抱怨、批判司法地方化,认其为中国当代司法体制的一大病灶。而当步子迈开,提出推进人财物省级统管,要重新分配利益时,很多人又开始恐惧起来。因为,虽宪法以根本法的形式确立了一府两院平行的地位,但是各级党委、政府甚至法院、检察院自身对司法地方化始终存在观念认同。由于司法行政机关领导干部的管理实行“双重管理,以地方党委为主”的体制,各级党委和政府往往将法院、检察院视为所属自己的一个部门,并且自上而下都有这种认识。

   在司法机关方面,现有干部管理和财政体制下,法官、检察官由地方任免,经费主要由地方保障,一些法院、检察院倾向于“地方司法机关”的地位认同,一些法官、检察官倾向于“地方官员”或“地方公务员”的身份认同,认为服务大局就是为地方党委、政府分忧,要“有为”才能“有位”。这种惯性思维,目前还有较大范围的市场。此外也有个人利益的考虑,经费保障的地方化导致了地区差异,那些保障问题解决较好的地区的司法人员担心省级统管后会造成待遇降低,住房、子女入学等方面的优待政策更难争取,不愿意改变财政保障体制。

   当然,之所以说司法地方化的现实存在某种程度上成为法治进步的障碍,是因为当地方意识过强时,地方利益成为发展和维护的中心,如何独立行使司法权就成了大问题。受到地方化意识的影响,也存在执法标准的地方化问题,更多地强调地方特点和地方特色,有时表现出法令不通、政令不畅的问题,法令的落实有司法解释依赖、地方规章或规定依赖,甚至有的地方出于地方保护主义、部门保护主义,片面理解和强调“发展是第一要务”、“稳定是第一责任”,干涉或运用手中的权力施加压力影响法院、检察院办案。当地方权力缺少足以与之抗衡的权力制约时,人们的权利就会失去保障,严重影响司法公正,这也是造成一些冤假错案的重要因素之一。

   推动省以下地方法院、检察院对人财物进行统一管理,这项司法体制改革属于国家权力的重大调整,事关重大,改革能够走多远,几乎所有人都看不透,自己的利益蛋糕会被切掉多少或者能抢得别人多少,也是看不透,于是有人兴奋,有人消极。省级统管项目改革属于中央事权,如果没有中央统一部署和授权试点,地方法院、检察院不能主动实施,自行其是,但又不能消极等待。当下的思想乱象实际上从侧面反映了思想和理论储备的不足,改革项目真要落地实施还有诸多困难。

   比如,有的司法界人士担心:这是否意味着实际承认给予地方司法事权,使省级司法独揽大权,让司法区域一体化愈加明显,使最高司法机关的协调能力更加弱势。因而,改革项目要具体实施,还必须合理地、有效地重构最高司法机关与各省级司法机关之间的协调机制,明确最高司法机关在全国司法人员人事管理以及财政保障方案审查方面的管理权限,既让地方司法机关摆脱地方保护主义的干扰,又能有效防止司法的新地方化。

   其实,司法分层归属是通例,需要解决的真正问题是地方司法服务地方,受地方干预,做不到只服从于宪法和法律。依法独立司法的问题总是从外部环境入手讨论,反而反证了自己的不自立和无能力。如果司法职权行使习惯于温室内的被保护,而司法机关没有为司法公正、公平正义博杀的使命感和奉献,没有走出地方化认同的勇气,是不会有真正出路的。

    

   要办案,不要当官

   司法行政化是另一个被诟病的当代中国的司法体制问题,常与地方化问题一并提及。司法是法制的守护人,本来是一种消极的预防性力量。司法行政化的结果,是把司法变成积极的行动力量,在服务功能和职责延伸功能的实现上优先配置司法力量。最坏的结果是,司法人员不干司法的事,优秀法官、检察官不办案,不管法院还是检察院,能实际办案的法官、检察官反而成了少数。比如北京市某区检察院公诉部门的检察官,大多都是在公诉岗位工作3年左右,年资较长的那些优秀的公诉人则因为升职担任业务部门领导而离开具体办案岗位。

   现实中,很大一部分优秀的法官、检察官被裹挟进了行政事务中,为服务行政而成为实际的冗员。队伍管理行政化,晋升走行政的窄桥,办案采取行政管理模式,既影响办案效率,又造成权责不清,人浮于事、能力低下的问题系根于此。2013年8月,北京某中院3名骨干法官集中辞职去当公司法务或律师,成为热点新闻之一,据了解薪金不高造成一定生活压力虽是原因,却并非主因,更重要的原因是缺乏职业荣誉感,以及提职空间窄、晋升渠道不畅,自感无用武之地。

   省级统管很多人解读为垂直管理,在我看来未必是对的。其实,从世界范围来看,司法的垂直领导也不是一般做法。想通过垂直领导、垂直管理来解决依法公正行使审判权、检察权的问题,是不切合实际的。

   实际上,司法的去行政化关键不是哪一级统管,省级统管直接解决的只是司法保障的地方化问题,而要保障“依法独立公正行使审判权、检察权”就不能让队伍管理在行政一条路上走到黑。正在试点运行的主审法官、合议庭办案责任制和主任检察官办案责任制,以及将具体落实完善的职业准入、分类管理等改革项目,旨在确定和突出法官、检察官的主体性,实际就是与省级统管相配套的队伍去行政化的措施。

   实行省级统管,根本的是建立有司法职业特点的队伍管理体制,建设有司法职业特点的人才成长机制,即通过推动建立有别于一般公务员的法官、检察官单独职务序列,建立符合职业特点的法官、检察官选任和员额制度,剥离行政职务附着的权力、利益,突出法官、检察官的执法办案主体地位,减少执法办案管理层次。同时以案件办理、决定责任终身制,倒逼法官、检察官的专业化能力。

   随着司法改革的深入与渐进,司法的职业化、专业化也进入关键时期,每一步都是对现有司法体制的重要改动。掣肘因素越多,职业化、专业化的实现途径问题也愈显重要。司法改革的关键是对司法特点的把握,其根本是要确认法官、检察官的司法主体性,放权、授权、还权于法官、检察官个体,并辅以公开、说理、同行评议、执法过错责任追究,让法官、检察官不以当官为本位,以具体的司法工作为目的,在法官、检察官的位置上真正成为宪法和法律的代言人。

    

   来源:《南风窗》

  

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