毛寿龙:中国国家建设与治理之道的未来

选择字号:   本文共阅读 873 次 更新时间:2014-03-08 08:01

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毛寿龙 (进入专栏)  


到哈佛来,很有感觉。因为这个地方和好多地方不一样,尤其是和白宫不一样,这里是学术的圣地。在这里,能够感觉到学术的神圣。因为我喜欢学术,不喜欢权力。但是,喜欢学术,要的是研究。研究政府,又不得不直面权力,去分析权力。

分析中国政府的政治和权力,我们发现,中国有很长的历史。这个历史三五千年,而且是一个没有因为战争中断过的文明,虽然它也曾经遭到过战争的残酷洗礼。这个漫长的历史,让中国不断地积攒了很多财富,同时也不断地失去财富。留下来的遗产中,有的是经久不灭的道德至上的文化和等级制的治理结构。

这个文化和治理结构的刚性,即使到了当代中国,经过了共和的革命洗礼,经过了市场经济的冲刷,帝国已经远去一百多年,GDP已经连续30多念高速增长,经过那么多革命与改革的冲击,但依然表现出它有非常强的韧性。

的确,大家都对改革抱有很大的希望,尤其是技术性的改革,尤其具有其难以言说的魅力。这些改革很简单,很容易实现,但是我们发现,它可以做得很美,但是我们很多人并不买它的账:比如听证会,这是一个很技术性的改革,用于立法、价格改革。价格改革用听证会,改变了过去政府一家决定涨价的格局,当然令人振奋。但是一段时间下来,大家发现,听证会每次都是涨价,听证会难道是逢听必涨吗?政府听到了抱怨,安排了几次不涨价的听证会,但是结果是每次都是过,难道听证会政府要涨就涨,要过就过吗?是逢听必过吗?显然不是。政府又安排了几次听证会,这下子听证会就变成不过。多次听证会下来,大家发现,听证会做的很漂亮,但是结果总是令人不那么满意。听证会并没有改变什么我们想要改变的东西。大家不耐烦了,政府不要拿听证会糊弄我们了。政府也乐得不搞听证会。当然,有些政府还在搞,但大家已经没有热情了。不仅如此,从治理之道的角度来看,政府对整个过程的控制能力反而得到了加强,听证本身也成了其等级控制性决策的一部分。最典型的例子是,有人发现了包听证的托,但是这些人并不认为自己是托,的确他们很像积极的公民,积极地参与公共事务。如果不仔细思考,只做一个简单的观察,没人不认为这些听证好多的确做的很好,很精致,很民主,但是也没人认为这的确促进了中国民主的进步。

反腐败也一样。反腐败,塑造廉洁政府。中国的力度,可谓世界瞩目,而且绝无仅有。没有任何一个国家反腐败,会一年抓一个副部级干部,更不会一个月抓一个副部级干部,如果一天抓一个副部级,更是做梦。但这一切在中国都发生了。反腐败,反了几千年,一直在治标,一直治不了本。其结果是反腐败,也很难得人心。很多有心的人观察到,反腐败中落马的官员,往往是能干的官员,尤其是一个团体都能干的官员。为什么能干的官员反而容易腐败,不能干的官员不易腐败?为什么一些地方出现了反腐败综合症?一帮能干的官员被抓起来后,这个地方出现了发展改革的停滞?为什么四大直辖市三大直辖市的书记依次进入监狱?这说明,能干的官员往往需要更多的权力,而更多的权力,更灵活的权力,往往意味着更多的腐败。直辖市书记往往是政治局委员,这是虚职,不实际承担责任,但却可以让它下一层的实际权力突破现有的脆弱的笼子,因为它周围制约他的权力都是低于政治局委员级别的。一旦政治局常委要拿榜样来反腐败的时候,这个级别的官员往往是最好的样本,而且这个级别的直辖市书记是实职,直接掌握很多资金和项目,有很多腐败的机会,他们也往往是政治局常委的有力竞争者,也需要比较多的政治资金。显然,不把能干的官员的权力放进笼子,就会把能干的官员放进笼子。不把务虚的高级别权力放入笼子,同样会让务实的权力有更多的风险进入笼子。

是行政性反腐败导致的问题?如何通过司法来反腐败?但是你没有看到,司法本身的腐败率是不是比行政体制还要高?刚才贺教授已经提到这个问题。在中纪委之外成立一个国家反腐败委员会?这显然是不是一个办法。2013年两会,大家都在开会,但人们关心的是一个人会不会进监狱,那个人当时还在两会意气风发,但大家都感到了他的命运,只是不敢确定。2014年两会即将召开,人们一样关系一个人的命运,他已经进监狱了吗?因为他的秘书,他的跟班都进了班房,他进不进班房,悬念不大了,只是大家都要等到正式的消息的到来。大家关心的是政治八卦,虽然这都是反腐败造成的。反腐败,成了政治八卦,它作为反腐败的政绩,似乎已经打了折扣。

所以,关键不是反腐败,不是让某些官员进入班房,关键是给任何一个官员一个公道,给他发挥能力的空间,也给他的权力装一个笼子。这个笼子,是宪法,还是法律?还是反腐败委员会?还是现在的中纪委?这些东西现在都有了,但是反腐败并没有把权力放进笼子,反而不断地把官员放进笼子里,对反腐败大家义愤填鹰,对具体的官员落马大家又觉得另有说法。显然,无论是腐败还是反腐败,都需要从治理之道的层次来进行重新思考。否则,反腐败的成果再大,也只是把能干的官员放进笼子里,而不是把易于腐败的权力放进笼子里。

最近几年里,中国的互联网技术迅速发展,互联网的公共平台,对政府的权力构成了很多约束,使其越来越具有公共性,但仔细观察会发现互联网约束官员权力,往往是通过现有的体制发生作用的,它实际上强化了中央某些部门的集权,一旦这些力量损害到这些部门的权力,互联网的力量就开始被放进笼子里。十八届三中全会,有很多技术性的改革。其中两项改革的初衷是很技术性的。国家安全委员会有利于国家安全权力的平台化,全面改革领导小组,也有助于改革的平台化,制约部门利益的作用。但其治道的意义,大家都看到了实际上也是有助于集权。1997年城市综合执法改革,成立了城管,用意是减少执法干扰,规范执法,但却造就了最强大的城管队伍,据说还可以去打钓鱼岛肯定没问题。

治理之道的改革是中国走向发达国家,实现充分个人自由的必经之路。但目前很多改革,似乎只有技术意义上的意义,很多方面不仅没有触及传统的治理之道,反而还强化了传统的集权的一面。现在,中国的市场有了很多发展,产品市场、企业产权市场、房地产市场和金融资本市场,这些市场的发展对中国的发展是非常重要的,但这些市场似乎都很粗鲁,产品质量、企业治理结构、房地产泡沫、高风险的金融资本市场,市场需要监管,但监管似乎也在强化集权。现在有雾霾,雾霾是会促进多中心治理的治道,还是继续强化单中心集权的治道?目前尚不知道。

所以,实现自由之路并不是那么简单,因为治理之道的转变,似乎是非常艰难的。技术性改革,可能成绩非凡,但很可能无济于事,而且还在强化传统的治理之道。我从大陆到台湾,台湾的朋友跟我说,欢迎来到台湾,你自由了,可以干任何事情。但我似乎不太适应,不知道干什么。我拿出一支烟,台湾的朋友立即说,我陪您到外面抽吧。我在国内开讲座,有些地方要求我注意尺度,有些地方要求我放开尺度。尺度似乎已经成了你演讲的必然组成部分。我似乎已经适应了,大体知道在哪里可以讲什么样的话,只是有时候不能满足客户的要求,尺度放开不够。到了美国,到了自由世界了,用我一个朋友的话是,美国人民物质极大富裕,人民为所欲为。但当我到了美国,我怎么想也想不出来如何为所欲为。没有人告诉我到了自由世界了,我可以做什么。不过有人要我注意尺度,我似乎有些不适应。这说明,无论如何,我们都无法摆脱中国治理之道的影响,它的等级控制,即使你到哪里,都无行政影响着你。

对于自由的尺度的把握,显然是任何国家的人民必须掌握的技术。但是我发现,很多国家的人比另一些国家的负担更重一些。很多议会制国家的人民,权力放进了各级议会的笼子里,官员就自由得多,进班房的可能性小得多。而没有议会制的集权国家的人民,权力没有放进笼子里,官员却很容易进入班房。人民对自由的尺度的把握,不仅仅需要技术的掌握,更需要集权等级控制下的智慧的把握。中国的改革,最根本的还是议会政治的进步。议会政治是个宝,自由、民主、法治、宪政和有限政府都靠它。这是发达国家的治道变革的经验,也是台湾、韩国、日本转型成功的逻辑。

谢谢大家!

编者按:本文系中国人民大学公共管理学院公共政策与安全研究所教授、博士生导师毛寿龙在共识传媒和哈佛大学费正清研究中心联合主办的“十八届三中全会对中国的影响以及2014中国的走向”研讨会上的发言稿

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