税兵:自然资源国家所有权双阶构造说

选择字号:   本文共阅读 666 次 更新时间:2014-02-24 23:51:50

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税兵  

    

   【摘要】祛除国家所有权的法律神话,遵循解释论立场的研究范式,中国语境中的自然资源国家所有权是一个法规范系统。该系统包含基础性规范、确权性规范、授权性规范及管制性规范四个单元,分别由宪法文本、物权法文本和特别法文本予以载明。具备转介功能的引致条款把各单元串联成一个整体。在现代法秩序中,所有权绝不是由某一个部门法“独家经营” 的法律概念。就所有权类型的理论反思而言, 自然资源国家所有权蕴含着宪法所有权与民法所有权的双阶构造,纯粹私权说与纯粹公权说均难谓恰当。就自然资源使用的法律调整机制而言,应回归公物与私物二元区分的大陆法传统,并对“非对物采掘类” 与“对物采掘类” 自然资源作类型化处理, 由此形成不同的规范配置。

   【关键词】自然资源;国家所有权;法规范系统;合宪性控制;引致条款

    

   一 、问题缘起:国家所有权并非法律神话

   1978年以来中国社会经济体制的发展史,就是一部国家所有权理论的演变史。作为“最为基础、最为核心、最具特色的财产权体系”,[1]国家所有权制度是我国民法学者长期关注的学术热点,[2]并成为物权法审议过程中极具争议的理论难题。国家所有权具有专属特征,缺乏民事上的可让与性,难以简单适用私法规则,被学者喻为“一个国家所有权的神话,一个运用法律讲述的神话”。[3]

   然而,真实世界中的国家所有权不是一个飘渺的传说,反倒是弥漫到社会生活的各个角落,成为触手可及的客观存在。例如,有学者诘问道,“物权法第46条规定矿藏、水流、海域属于国家所有,那么,居民从河里取水是否侵犯了国家的财产所有权?”[4]本文的研究正是从该诘问展开,并以自然资源国家所有权作为研究范畴。

   国家所有权作为一个移植的法律概念,伴随着中国改革开放的进程,逐步展开本土化塑造,以适应经济发展的需求。传统民法以公私法的二元区分为基础框架,自然资源国家所有权就其性质而言,属公法上的支配权而非民法上的所有权。[5]但是,这个理论预设在转型社会时期的中国面临着水土不服的困境,因为它难以解释国有自然资源如何进入市场的问题。在社会主义市场经济条件下,土地、海域、矿产、水、林业等自然资源作为基本的生产要素,亟待进人市场流通,实现优化配置。不可让渡的国有自然资源一旦进入民事领域,就势必适用相应的私法规范。难题就此产生,自然资源国家所有权能否从“主权意义的所有”转化为“私法意义的所有”?倘若不能转化,何以论证自然资源普遍利用的正当性?假若能够转化,隐于其后的法律机理又是如何?中国民法学界曾沿袭前苏联的“权能分离说”来解释该现象,但此说的合理性遭受广泛的质疑。究其原因,“权能分离说”完全漠视了宪法所有权与民法所有权的区别,混同了公产与私产的区隔,遮蔽了公法调整机制与私法调整机制的差异。由此造成在实践中的危害是,国家所有权仿佛长袖善舞的“川剧变脸”,欲坐享私权的好处,挥袖变白脸;欲独断公权的实益,挥袖变红脸。简言之,在转型时期的中国,本文的尝试兼具理论与实践的双重意义。

    

   二、重拾文本: 自然资源国家所有权的规范配置

   居民从河里取水是否侵犯了国家所有权的问题,经由网络热议,吸引了宪法学、民法学、行政法学及法理学等领域众多学者参与讨论,林来梵教授戏称“有人摸到了合理答案的鼻子”。[6]这个诘问看似具体琐碎,却见微知著,牵扯出一系列宏大问题。首先,宪法第9条规定的自然资源国家所有[7]与物权法第46条规定的自然资源国家所有,在法律性质上能否等同视之?其次,宪法条款一旦进入物权法文本,是否仅仅停留在形式意义上,甚至纯属“法学的扯淡”?[8]最后,物权法语境中的私法因素与公法因素是否彼此协力,促进自然资源的优化配置?

   在笔者看来,上述问题遵循了解释论立场的研究范式。在中国法学界开始摆脱“立法中心主义” 的当下时刻,重新解读现行的法律文本,“戒除超然世外或漂移域外的研究者主体内心定位”,[9]是研究自然资源国家所有权问题的必由之路。沿袭此功能主义的视角,笔者把自然资源法律规范区分为基础性规范、确权性规范、授权性规范与管制性规范四个单元。其体系构造图示如下:

   具体而言,自然资源物权的立法文本包括三个效力位阶:宪法、部门法与特别法。其中,部门法集中体现为物权法,特别法则包括土地管理法、矿产资源法、海域使用管理法、森林法、草原法、水法、野生动植物法等行政法规。[10]我们不妨把立法文本视作一个具有内在关联性的法律系统,然后动态地考察各单元的规范性质,寻求规范之间的逻辑脉络。

   (一)基础性规范

   本文所谓的基础性规范,是指自然资源法律规范体系的逻辑原点,它决定着自然资源的基本法律属性。依德国联邦宪法法院之见解,“民法法律制度,并不包含对所有权内容及其限制的终局性规定。”[11]对自然资源作出“终局性规定” 的宪法规范即属本文指称的基础性规范。[12]

   我国自然资源国家所有权的基础性规范是宪法第9条。其第1款规定: “矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源,都属于国家所有,即全民所有;由法律规定属于集体所有的森林和山岭、草原、荒地、滩涂除外。” 第2款规定:“国家保障自然资源的合理利用,保护珍贵的动物和植物。禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏自然资源。”

   依文义解释,宪法第9条涵括了三个层次,以句号为断,姑且称之为宪法第9条第1句、第2句、第3句。其中,宪法第9条第1旬是基础性规范的核心,具有原命题的意义。它不仅在宪法层面明确了自然资源国家所有权的性质,而且厘定了国家所有的法律性质——“国家所有” 即“全民所有”。按照民法理论的内在逻辑, “全民所有” 只是一个经济或社会意义上的概念,不能成为特定个体权利上的法律概念。[13]相反,西方语境中的财产权理论恪守着公产与私产相分野的罗马法传统,把财产权区分为公共财产权(Commons Property)、国家财产权(State Property)和私人财产权(Private Property)三个序列,构建起从公产向私产循序递进的“财产权形态三部曲”。[14]固然,公共财产与国家私产的边界是一个长期纠结的理论问题,其范围亦变动不居,[15]但越来越多的立法例承认了二者的区分,尤其是经历了体制转型的前苏联及东欧地区国家。例如,俄罗斯联邦民法典专门规定了公共所有权一章,私人所有权与公共所有权的区分不在于所有权主体,而在于所有权客体,“在公共所有权多元化的条件下,对于将国家所有权设计为特别种类所有权的客观基础已经消失”。[16]如果我们不再迷失于“国家与全民是什么关系” 的政治哲学追问,而是选择回归公产与私产相区分的法律架构,作为国家所有权客体的自然资源,同样也应区分为国家公产和国家私产。如果以是否服务于社会公共目的为区分标准,国家公产指每一个社会成员都有权按公共用途进行非排他性使用的自然资源,如国有道路、桥梁、河流、公园;国家私产则指以实现国库收入最大化为目的之自然资源,例如政府进行住宅开发的土地。[17]

   宪法第9条第2句与第3句是常常被学者忽略的条款,相关著述往往一带而过,甚至毫不提及;但在宪法第9条的法条结构里,它们仍具有十分重要的意义。比照林来梵教授对宪法文本中法条的定性,[18]第2句属保障条款,第3句属制约条款。不过,笔者认为,宪法第9条第2句的规范意义超出了宪法文本中的其他私人财产权保障条款。“国家保障自然资源的合理利用” 的表述,可以理解为如下的规范指引:一方面,宪法第9条第1句规定了国家的所有权主体地位,而第2句则规定了作为所有权主体的国家所应承担的社会义务,即自然资源国家所有权应受到“合理利用” 的限制;另一方面,第2句为自然资源使用预留了制度空间,即只要这种“利用” 是合理的,就应受到宪法的保障。因此,居民从河里取水属于对自然资源的合理利用,是宪法赋予的基本权利。

   归纳起来,作为基础性规范的宪法文本承载了自然资源国家所有权的宪法规范体系。其制度设计固然极为简陋,但终究是在法教义学层面上绕不过去的逻辑原点。

   (二)确权性规范

   物权法文本中,关涉自然资源物权的条款共有6条,即第46条、第48条、第49条、第119条、第122条和第123条。根据规范功能的不同,本文把前三个条款合称为确权性规范,把后三个条款合称为授权性规范。

   所谓确权性规范,是指在私法领域确立自然资源国家所有权的法律规范,使其在实定法范畴完成了权利塑造。物权法第46条规定, “矿藏、水流、海域属于国家所有”;第48条规定,“森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源,属于国家所有,但法律规定属于集体所有的除外”;第49条规定, “法律规定属于国家所有的野生动植物资源,属于国家所有”。乍看起来,上述条款完全是照搬宪法规范,不过是宪法第9条第1句的具体化,因此在物权法审议过程中遭到了不少民法学者的质疑甚至批判。然而,批评者可能忽略了一个关键性因素——看似相近的法律规范如果出现在不同的立法文本中,是否产生不同的法效果。笔者的回答是肯定的。法律概念之间依照“抽象程度” 及“负荷之价值”构成效力位阶,[19]法律规范之间同样存在效力位阶的区分。诚然,“公法中可能包括私权的规则,私法中亦不妨包括公权的规则”,[20]但公法关系与私法关系毕竟有所区别。宪法文本中的所有权与民法文本中的所有权存在效力位阶的不同,不能越俎代庖。“公私权利内涵相同而并存,当然不意味着其功能也相同,由于一对抗国家,一对抗世人,其侵害的方式有其本质的不同。”[21]确权性规范把自然资源国家所有权从宪法权利转换为民事权利,但私权化的转换过程并不意味着立法者可以肆意解释,宪法文本中仍然耸立着合宪性控制的大闸。

   (三)授权性规范

   拉伦茨把法律规范区分为“完全法条”与“不完全法条”两类,不完全法条“只有与其他法条相结合,才能开展共创设法效果的力量”。[22]物权法第l19条、第122条与第l23条均以不完全法条的面目出现。

   物权法第1 19条规定, “国家实行自然资源有偿使用制度,但法律另有规定的除外”;第122条规定,“依法取得的海域使用权受法律保护”;第123条规定, “依法取得的探矿权、采矿权、取水权和使用水域、滩涂从事养殖、捕捞的权利受法律保护”。上述条款所规定的各项权利之法律性质,学理上主要存在“准物权说” 与“用益物权说” 两种主张。[23]不管关于权利性质的具体见解如何不同,学者对于上述法条的规范功能的理解应该没有实质性差异。授权性规范在法学方法论上名日“引用性法条”,“引用性法条的主要功能,由立法技术的观点论,在避免烦琐的重复规定或避免挂一漏万的规定;由法律适用的观点论,这种法条具有授权法院或其他主管机关为法律补充的功能”。[24]物权法第119条、第122条与第123条作为授权性规范的特殊性在于,它们不仅具有法律补充授权的意义,还具有引致条款的功能,与确权性规范一起开拓了连接公法与私法的通道。

通常而言,引用性法条的语法结构体现为“依照某某规定”,而授权性规范表述为“依法取得的某权利受法律保护”。按照全国人大法工委的解释,所谓“受法律保护”,是指“这些权利受物权法以及相关法律的保护”,[25]相关法律包括矿产资源法、水法、渔业法等特别法。换言之,海域使用权、取水权、采矿权、探矿权、捕捞权等自然资源使用权的保护机制是双元的,并存着物权法救济与特别法救济两个位阶的法规范。(点击此处阅读下一页)

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文章来源:《法学研究》2013年第5期

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