曹旭东:论香港特别行政区行政主导制

选择字号:   本文共阅读 1105 次 更新时间:2014-01-23 23:26:50

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曹旭东  

    

   【摘要】对香港特区政治体制特征的描述从制衡配合到行政主导,是一个值得注意的转变。基本法中虽未出现“行政主导”的字眼,但是其制度配置已经鲜明的体现出了行政主导的特征和要求。行政主导制隐藏在循序渐进的原则之中,重提行政主导是重申循序渐进原则的要求,也是维护香港繁荣稳定和国家安全的要求,符合基本法精神。行政主导从制度配置变成现实效果并非易事,目前尚未实现,其原因是极其复杂的,包括制度配置、社会政治环境、权力行使、管理体制、政府自身表现等各个层面。要真正建立行政主导、树立行政权威,需要各种努力,其中重要的途径是组建牢固的管治者同盟或者是建立联盟政府,而从长远来看,应考虑鼓励政党政治的良性发展。

   【关键词】行政主导;制衡配合;循序渐进;行政权威;管治者同盟;联盟政府;政党政治

    

   一、值得注意的转变:从制衡配合到行政主导

   在论及香港特别行政区政治体制的时候,行政主导似乎是一种共识性的特征描述。然而回顾历史却会发现,问题并非如此简单,行政主导并非自始而生。

   1、当时立法的指导思想:相互制衡、相互配合

   政治体制对于一个国家或者地区而言是最重要的制度安排。政治体制也是基本法起草委员会讨论时间最长、争论最激烈的部分之一。[1]基本法最终的选择是什么?根据官方资料记载:当时有人主张“三权分立、行政主导”,有人主张“三权分立、立法主导”,但政治体制专题小组达成的共识是:“司法独立,行政机关和立法机关既相互制衡、又相互配合的原则。”[2]1990年,基本法起草委员会主任委员姬鹏飞在向全国人大所做的《关于<中华人民共和国香港特别行政区基本法(草案)>及有关文件的说明》中指出,基本法规定体现了“行政和立法之间相互制衡、相互配合的关系”。作为解读基本法的官方权威文件,这里也没有提到“行政主导”。学界权威在其早期关于基本法著述中也一直重申“行政与立法相互制衡、相互配合”的原则。[3]

   2、行政主导:对基本法政治体制的重新解读

   既然行政主导并非自始而生,那么,行政主导何时出现,何时成为主流话语?根据笔者查阅的资料,肖蔚云教授1993年的时候曾经指出,“行政机关对立法机关负责”,这里的负责当然不是以立法为主导,而是大体保持现在的一定的以行政为主导的作用。[4]最早明确用行政主导描述香港特区政治体制的是1997年5月份出版的王叔文教授主编的《香港特别行政区基本法导论》,该书指出,香港特别行政区的政治体制,从基本法的有关规定来看,也是一种“行政主导”。但是这种行政主导与“港督凌驾于行政局和立法局之上的港督制是不同的”。“在特别行政区的行政机关和立法机关的关系上,仍然存在着相互制衡和相互配合的关系。”[5]同年,许崇德教授撰文指出,香港特区实行“行政长官负责制”。[6]1998年,肖蔚云教授撰文更是以《论以行政为主导的香港特别行政区政治体制》为题,直截了当的指出,香港特别行政区的政治体制是“一种新的以行政为主导的政治体制,也就是行政长官制”。[7]

   三位教授都是基本法起草委员会委员,他们的意见一定程度上也反映了官方的观点。根据目前搜集到的资料,官方较早使用行政主导制概括香港特区政治体制的特征是在2004年。2004年4月2日,关于《全国人民代表大会常务委员会关于〈中华人民共和国香港特别行政区基本法〉附件一第七条和附件二第三条的解释(草案)》的说明中指出,“香港特别行政区实行行政主导”。2004年4月26日,《全国人民代表大会常务委员会关于香港特别行政区2007年行政长官和2008年立法会产生办法有关问题的决定》中指出,“有关香港特别行政区行政长官和立法会产生办法的任何改变,都应遵循与香港社会、经济、政治的发展相协调,有利于社会各阶层、各界别、各方面的均衡参与,有利于行政主导体制的有效运行,有利于保持香港的长期繁荣稳定等原则。”该决定具有法律效力,这是第一次也是唯一一次在法律文件中明确出现“行政主导制”, 可以看作是对该问题的盖棺定论。2007年,吴邦国委员长在纪念中华人民共和国香港特别行政区基本法实施十周年座谈会上重申,香港特别行政区政治体制的最大特点是行政主导。[8]

   3、值得注意的转变:从制衡配合到行政主导

   基本法起草过程中确立的政治体制模式是行政与立法相互制衡、相互配合,但是从1997年开始,具备基本法起草委员会委员身份的学界权威开始重新对基本法所确立的政治体制模式进行解读,以行政主导制作为概括,取代但非否定了行政与立法相互制衡、相互配合。而后,官方也逐步承认了行政主导是香港特区政治体制最重要的特征。从制衡配合到行政主导,这个转变不可谓不大,为什么要对基本法进行重新解读?这个转变是否过于随意以致损害基本法权威?或是有什么正当理由,能够为这个转变的正当性证成?这些问题大陆学界似乎尚未引起足够的重视,与此相反的是,香港学界却关注到这个转变,并对此提出质疑[9],这一质疑关乎香港政制的发展,而大陆学界却未能给出很好回应。笔者认为,这些质疑和这个转变都应该引起学界的注意。

    

   二、重提行政主导的正当性

   要评判行政主导与行政立法制衡配合哪个更恰当,首先要回归基本法条文本身,要观察基本法条文本身对于政治体制如何规定,特别是对行政与立法之间的关系如何规定。假如从基本法中根本无法或者很难找到行政主导存在的证据,那么行政主导就不攻自破。需要说明的是,有关质疑实际上主要围绕香港政治体制的最大特征是“行政主导”还是“相互制衡”,对于“相互配合”并无异议。

   《基本法》确实有关于行政与立法之间相互制衡的规定,主要体现在某些僵局时刻,例如一般的立法僵局、财政预算案和重要法案的立法僵局。在僵局时刻,基本法并未单独赋予行政或者立法绝对权威,而是赋予各自相对的风险权力,无论谁行使权力都可能反过来“伤到”自己。如果基本法的规定仅限于此,那么可以说香港政治体制是相互制衡的,但基本法的规定却远不止如此:(1)基本法赋予行政长官显要的法律地位,使其成为对内对外的最高代表;(2)基本法给行政长官配置了广泛的行政权力,相较立法会的权限有明显优势;(3)最重要的是,基本法在日常立法过程中给予行政明显的优势和主动地位:其一,限制议员的提案权,涉及政府政策的议员提案要事先获得行政长官同意,而政府的立法动议权不受限制。其二,政府提案有优先获得审议的权力。其三,政府提案受到特殊投票程序的保护。其四,行政长官对立法会通过的法案有相对否决权。基本法的上述配置使得行政权获得了明显的优势和主导地位,相互制衡仅体现在特殊时刻,日常政治中无法体现。[10]

   或许有人会认为,政府需要向立法会负责,这也是一种制衡,但是这种“负责”并不是议会内阁制那种“负责”,行政长官并非由立法会产生,对立法会负责是指执行法律、做施政报告、接受质询,并不需要承担政治责任。立法会无权罢免行政长官,只有在行政长官有严重违法或者渎职行为的时候,立法会才能启动弹劾程序,但最终的决定权在中央政府。在香港特区的政治体制安排上,行政长官相较立法会有结构性的优势地位,即使立法会有某些制衡手段,也无法与行政长官达到一种势均力敌的均衡状态。因而,在《基本法》中行政主导制是鲜明体现的。既然如此,当时不提行政主导有何可以理解的原因,而事后又有什么原因需要重新解读基本法,重提行政主导,这些原因是否充分且正当?这是需要认真对待的问题。笔者认为,以下原因能够证成重提行政主导的正当性:

   1、“港督制”错误的占用了“行政主导”这个语汇

   立法过程中,草委们对“行政主导”有一个不太准确的理解,那就是他们认为“行政主导”就是港督制。例如,王叔文教授在书中讲到:“一种意见主张沿用香港现在的‘行政主导’的政治体制;另一种意见反对沿用‘行政主导’,主张‘立法主导’。”[11]从这里我们可以看出,草委们认为“沿用行政主导”就是沿用港督制,将港督制等同于行政主导。立法过程中草委们对行政主导制的否定并非在否定真正意义上的行政主导制,而是在否定港督制,只是由于误解,导致了行政主导这个语汇与港督制一并被抛弃。

   2、行政主导最符合循序渐进原则

   “保持香港原有政治的一些优点,并且逐步发展适于香港情况的民主参与”,是设计香港政治体制的重要指导原则。这个原则所内含的精神就是循序渐进的推进香港政治的发展。一般都认为“逐步推进双普选”是循序渐进原则的体现,这一点当然是确定无疑的、也是容易理解的。实际上行政主导制也是循序渐进的内在要求。理由如下:

   立法会与行政长官之间的关系可以有三种模式:(1)立法会强势,将原有的港督权力大部分转移给立法会,行政长官保留较少权力或者直接实行内阁制。(2)立法会与行政长官相对均势、平分治理权。(3)保留相对强势的行政长官的权力,但同时立法会能够起到制约作用。很明显,从权力流转的角度看,行政长官主导制是最符合循序渐进原则的。立法主导将原有的集中在行政系统手中的公权力大部分转到了立法会手中,权力流转的强度是最大的;相对而言,立法与行政均势状态下,流转强度次大;只有行政主导之下,权力流转的强度最小,产生的动荡也就最小,最符合废除殖民体制,但又不对现行政治体制做大幅度调整的要求。另外,港督制的决策高效是经济繁荣的重要保证,行政主导能够继承这个优点。

   3、粉碎彭定康政改的阴谋

   彭定康的“三违反”政改,有两个方面的基本内容:(1)改变1995 年立法局选举方式,扩大立法局直选议员名额,全部取消委任议席。改变功能组别的选举方式,变相的废除了功能组别的功能,将功能组别选举变成人人都可以参加的选举。(2)改变立法与行政的关系,把行政局和立法局分开,使立法局由咨议机构变为实权机构,让立法局介入施政,建立“立法主导”的结构,使立法局在政府的决策中起制衡作用,以控制和干预未来特区政府和特区首长。

   对于前一方面,中央的回应是取消立法会议员的“直通车”,重新选举第一届特区立法会议员。而对于后一方面,很多人认为没有回应,其实不然,重提行政主导制正是对这个方面激进措施的纠正。彭定康试图大跃进式的提升立法的作用,但对于缺乏民主经验的香港实非幸事。香港作为一个金融、商业为主导的城市,需要政府做出快速反映,如果决策者经常无法达成共识、相互拆台掣肘,必然会对经济繁荣、社会稳定带来影响。重提行政主导是粉碎彭定康阴谋的必要措施。

   4、亚洲金融危机的启示

   作为国际金融中心的香港,经济的好坏直接关系到其前途和命运,回归之后香港即遭受了金融危机的冲击。香港之所以能够安然度过金融危机带来的冲击,与基本法设计的行政主导制度是分不开的。正如有学者所说,作为国际金融中心的香港,如果实行的不是强政府,而是弱政府,那么,面对亚洲金融风暴的猛烈冲击,必然是顶不住局面,甚至会发生政治和社会危机,进而影响香港的经济繁荣和社会发展。[12]香港是一个国际金融中心、贸易中心,以行政为主导的政治体制效率较高,符合瞬息多变的国际贸易的需要,香港不是一个政治中心,强调以立法为主导,突出政党政治,不利于经济发展。[13]在经济多变的总体环境下,从“立法主导”到“行政主导”似乎是宪法发展的一个趋势。[14]金融危机的经历促进了对基本法政治体制的重新解读,让一直存在但并未露面的行政主导制走上前台。

5、维护国家安全的考虑 (点击此处阅读下一页)

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文章来源:《政治与法律》2014年第1期

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