郝建臻:港澳政治生态比较研究

选择字号:   本文共阅读 1560 次 更新时间:2014-04-03 23:42

进入专题: 政治生态   行政主导   普选   政党政治  

郝建臻  


摘要:  政治生态是一个地方政治生活现状、政治发展环境和政治发展趋势的统称。由于港澳两地思想意识、历史传统、外部干预、内部政治化程度等因素的不同,以及基本法设计的政制模式和发展目标的些许差异,两地政治生态呈现出不同的特色。

关键词:  政治生态;行政主导;普选;政党政治

 

政治,“指政府、政党、社会团体和个人在内政及国际关系方面的活动”;①生态,“指的是生物生存和发展的状态”。②将政治与生态两个词结合起来,国内词典中没有明确的概念界定。一般认为,政治生态是一个地方政治生活现状、政治发展环境和政治发展趋势的统称。香港特别行政区(以下简称“香港特区”)和澳门特别行政区(以下简称“澳门特区”)作为我国中央人民政府直辖的两个特别行政区,不管其自治权有多大,其本质上是我国的地方行政区域,不是独立的政治实体。因此,其政治生态也只能是一个地方区域的政治生态,而不是一个主权国家层面上探讨的问题。本文从政治生活现状、发展环境和发展趋势三个方面对港澳两地的政治生态进行比较研究。

 

一、香港特区、澳门特区政治生活现状比较

香港特区与澳门特区在“一国两制”的实践中走出了两条特点鲜明的政制发展道路。

(一)行政、立法、司法三者之间的关系不同

香港特区、澳门特区两部基本法都没有明言,但其规定通篇都体现了“行政主导”政治体制的鲜明特色。所谓“行政主导”,用内地已故基本法专家肖蔚云教授的话概括,就是“在行政与立法的关系中,行政长官的法律地位比立法机关的法律地位要高一些,行政长官的职权广泛而大一些,行政长官在香港特别行政区政治生活中起主要作用。”③但是,回归后,两个特区“行政主导”个性鲜明。在香港特区,行政主导不彰是一个不争的事实。立法会对行政长官制约有余,而配合严重不足,导致了行政主导制发挥不出其应有的功能和成效。香港特区政府整日畏首畏尾,不敢大胆施政,政制发展更是步履艰难。鉴于此,行政长官提出要实现“强政励治”的目标,但由于立法会步步紧逼,困难重重。2012年起,香港特区立法会又刮起了“拉布”④风潮,泛民阵营意借此阻挠法案通过,意图瘫痪政府。从首任行政长官董建华2005年因“身体”原因辞职,到第二任行政长官曾荫权、第三任行政长官梁振英参加立法会答问时屡遭谩骂及出席公共活动时屡遭包围甚至遭受人身攻击,足可以看出,香港特区行政长官始终未能建立起与行政主导体制相匹配的应有的权威。

香港特区法院在回归初期一直强调司法权独立和普通法传统,表现出咄咄逼人之势,甚至公然宣称可以审查作为国家权力机关的全国人大常委会的法律文件,从而进行所谓的“违宪审查”,后经过居港权案所涉基本法解释一役后,逐渐收敛其锋芒,走上谦抑之路,甚至后来在遇到有关案件时,主动提请全国人大常委会释法。⑤这实际上是普通法与基本法对接的磨合期与阵痛期的正常反应。

而在澳门特区,基本法所确定的“行政主导”体制得到了充分的实践和体现,行政长官享有绝对的权威,立法与行政之间相互配合、相互制约,但以配合为主,且有时表现出立法制约行政乏力的情形,在处理行政与立法关系时,似更应强调立法对行政的制约。若要加强配合,倒是政府应该检讨自身的行为,主动加强与立法会的沟通和配合,比如在提出立法规划之前要与立法会进行充分的沟通,在提出法案时要给立法会留出充分的讨论时间,以避免出现如前任立法会主席曹其珍所言“立法会则要么处于‘等米下锅’的半开工状态,要么处于超负荷运转的赶工状态”的情况。⑥根据澳门回归祖国后政制运作情况,立法会应加强对政府行为的监督制约力度,尤其在财政、土地与公共工程批给等领域。

在司法与行政的关系上,澳门特区法院尽管通过一系列案件行使了对行政行为(包括抽象行政行为和具体行政行为)的审查权,但澳门特区法院一直秉持被动、谦抑的司法原则,依法行使审判权,从不在政治上挑战行政长官的权威,自觉维护基本法确立的行政主导的政治体制。

(二)参政主体在港澳政治生活中的现状、地位和作用不同

香港进入过渡期后,由于代议制特别是直接选举的实施和推进,出现了大量的政党性团体,回归后政团数目不断增加,成为角逐立法会议席尤其是直选议席的主力军。由于香港至今没有制定规范政党组成和运作的法律,这些政团都是根据《公司条例》和《社团体例》而成立的。由于政治立场不同,香港的政团基本分成两派,一派是建制派,大体与政府和中央站在一边;一派是泛民主派(反对派),持与政府和中央对立的立场。由于《行政长官选举条例》规定,行政长官不能有任何政党背景,香港政团只能在议会内活动而不能问鼎特区的行政权,因此常被称为“功能缺失型政党”。也正因为行政长官的无党派背景,使其在几乎完全政治化了的立法会内没有稳定的支持力量,泛民主派议员自不必说,他们“逢特必反”,就是建制派议员由于担心被指责为“保皇派”也经常对政府若即若离。有人将这种现象称之为“特区政府有权无票,立法会议员有票无权”。由于香港政团尤其是反对派力量只能在立法会内活动,不能问鼎行政权,这种结构性矛盾导致他们始终扮演了一个反对者和破坏者的角色。近些年,特区政府为了争取立法会稳定支持,巩固自身的执政基础,致力于建立“执政联盟”,通过扩大政治委任制,增设副局长、局长政治助理等职位,吸纳建制派政团人才进入管理层。香港的反对派大多只知反对,很少有建设性意见和建议。香港的泛民主派政团,近些年表现出越来越不理性、越来越激进的趋势。

相对于香港的政党性团体,澳门则属典型的社团政治。社团政治是澳门特有的一种现象。澳门的传统社团,最初成立的目的往往是在发生天灾人祸时,赈济灾民,组织自救,救死扶伤,具有浓厚的慈善性质,但同时他们在“华洋分治”的社会里,起到沟通和协调处理葡萄牙统治者与华人之间矛盾和冲突的作用。回归后,澳门的社团如雨后春笋般增多,现有5000多个,但在澳门政治生活中发挥重要作用的还是那些传统的爱国爱澳社团。不管是行政长官选举委员会委员、行政会议成员、主要官员还是立法会议员,绝大多数具有传统爱国爱澳社团背景,他们在推动建立“行政主导”政治体制方面发挥了关键作用。澳门社团在澳门回归后,继续担负着联系政府与民众,为政府施政拾遗补缺,补充提供公共产品和社会服务的功能,他们也成为立法会选举的动员机器,间选议席自不必说,直选议席也成为社团争夺的阵地。但澳门社团没有像香港政党性团体那样具有较为明晰的政治目标和政治纲领,其本身也不是为争夺统治权而成立的。澳门的社团在对待政府施政的问题上,虽然也有不同意见,但基本上是维护政府施政的,没有明确的阵营划分。

(三)选举政治的差异

香港社会在回归后似乎对“普选”、“民主”这些词汇有近乎疯狂的痴迷。全国人大常委会于2007年12月29日作出了《关于香港特别行政区2012年行政长官和立法会产生办法及有关普选问题的决定》,为香港特区确定了“双普选”的时间表,即最早在2017年可率先普选产生行政长官,之后也就是最早于2020年,可实现全部议员由普选产生的目标。现在,各方对实现“双普选”的路线图争论不休,存在很大的差异。争议的焦点在功能组别议席的存废问题上。建制派倾向于保留功能议席,以保证香港各界别、各方面的均衡参与,防止由于直选带来的民粹主义倾向;而泛民主派阵营则认为普选就是直选,因此他们坚决主张废除功能议席,完全实现“一人一票”的直选。

相对香港而言,澳门大部分民众和立法会议员对实现所谓的“双普选”并没有强烈的诉求。《澳门基本法》没有规定行政长官和立法会全体议员最终由普选产生的目标,但行政长官的普选并不为基本法所禁止,《澳门基本法》第47条规定:“澳门特别行政区行政长官在当地通过选举或协商产生,由中央人民政府任命。”此处的选举当然包括直接选举和间接选举,所以基本法的规定具有极大的包容性,并不排斥以后在澳门特区普选行政长官的可能性。但立法会议员的全部普选却为基本法所禁止。《澳门基本法》第68条第2款规定:“立法会的多数议员由选举产生”。而该法第50条规定行政长官有权委任部分立法会议员。也就是说,基本法已经明确了澳门立法会议员由选举和委任两种方式产生,若想实现议员的全部普选,必须修改基本法正文,而修改基本法正文从程序上来讲非常艰难。

(四)不同政治力量斗争行为方式、内容和目标的不同

香港特区,不同政治力量的斗争表现在议会内的斗争和街头抗争两个场合,两个场合的斗争都非常激烈,充斥和弥漫着不理性、不文明的气氛。立法会内反对派议员动辄采取掷蕉、撕毁会议材料、谩骂、满口污言秽语、冲击发言席、“拉布”的方式,其行为方式与英美等西方文明国家议员虽激烈辩论但彬彬有礼的绅士风度大相径庭。立法会外,他们发动群众街头抗议运动,游行示威,利用民众向政府和中央施压。反对派议员由于不问津执政权,故丝毫不用为自己的野蛮行为埋单,索性我行我素,“破罐子破摔”。街头政治导致香港特区激进和极端势力抬头。香港特区不同政治力量斗争的主要内容和领域集中在政制发展方面,两派立场鲜明对立,很难调和。

相比而言,澳门特区的政治斗争远没有那么激烈。在澳门立法会内,议员与政府官员坦诚沟通,没有香港立法会内的激烈对抗,更没有剑拔弩张。立法会内经常持反对立场的议员,只有三四个人,不足以对澳门政治构成较大影响,这跟香港立法会的泛民阵营议员人数超过议员总数三分之一,在重大议题上足以制约政府相比,力量相差较大。香港的泛民议员“成事不足,败事有余”,而澳门的反对派议员由于人数少,“成事不足,败事亦不足”。可以说,澳门特区只有反对力量,却没有反对阵营。澳门的反对议员是对政府政策进行监督制约的主要力量,但这些议员一般不持如香港泛民议员那种特别极端和激进的立场,不会“逢特必反”。他们向政府提出的一些意见和建议,往往有理有据,具有一定的社会现实性和建设性。相比香港社会,澳门居民不太热衷于街头政治。澳门特区的街头抗争也有,但目标大多集中在民生和经济领域,比如外劳问题、黑工问题、最低工资标准问题、超龄子女团聚问题等等,当然要求政治权利和政制发展的也有,但不是街头抗争的主旋律或者主要内容。这说明,澳门居民的主要要求还是在于民生和经济领域而不是在政治领域。换言之,对于普罗大众而言,澳门居民的政治参与意识并不高涨。这也充分反映了澳门与香港社会主要矛盾的不同。香港社会虽然也有严重的经济民生问题亟待解决,但香港泛民阵营与特区政府和中央政府之间的不信任和对抗,似乎更显得是这个社会的主要矛盾;而澳门特区的主要矛盾则更多体现在政府管治水平和服务意识亟待提高与民众的民生和经济要求不能满足之间的矛盾。

 

二、香港特区、澳门特区政治发展环境比较

香港特区、澳门特区在包括两地的历史因素、外部环境、思想意识氛围、中央与特区关系等政治发展环境方面亦存在明显差异。

(一)历史因素的不同

香港在进入过渡期之后,一改过去总督专制的政治体制,推行代议制改革,1985年引入间接选举,1991年又引入直接选举,香港作为一个商业城市的政治化与民主化气息日益浓重。港英政府推行的这些政策,刺激了香港政治性团体的产生和发展,争夺立法会议席成为许多政团的目标,这使得香港社会一步步被撕裂,难以达成共识政治。港英政府推行的代议制改革,就是企图造成一种“立法主导”的既成事实逼中国政府就范,以此为其“光荣撤退”后继续其影响埋下伏笔。另外,港英政府统治香港期间,非常重视教育和管治人才的培养。从基础教育到高等教育,他们一直推行“去中国化”,强化港人的本土意识,这成为香港回归后港人“人心回归”的重大障碍。他们重视对公务人员的培养,在港英政府撤退后,他们留下了一套完备的行政运作体制和一批深受西方意识形态教育的公务人员。所以有学者指出,香港回归初期,实际上是董建华一个人在接手一个政府,结果成了“孤家寡人”。

澳门的情况大相径庭。澳门回归之前,澳葡政府并没有刻意地推行所谓的“民主化”,也没有刻意地扶植亲葡势力,总之没有刻意为澳门回归设置障碍,与中国政府保持了良好的合作关系。澳葡政府一直以来不太重视教育,但也正是因为澳葡政府没有推行严格的殖民教育,澳门人始终对这个外来政权并不认同,反而保留了极强的对于中国的国家认同、对中华民族的群体认同、对于中华文明的文化认同和对于作为中国人的身份认同。澳门回归前,实行“华洋分治”,澳门公务员系统内中高级职位都为葡人所把持,回归后这些职位由没有受澳葡政府洗脑的澳门人执掌,他们与港英政府精心培养起来的那只管治队伍在意识形态上形成了鲜明的对比。

(二)外部环境的不同

香港回归后,英国人撤退,美国人登陆。美国在驻香港总领事馆派驻了大量的工作人员,与香港泛民主派人士有广泛和密切的接触,香港每次政制危机背后几乎都有美驻港领事馆介入和出谋划策的影子;美国政府通过一些所谓的民间机构间接向香港的泛民政团提供经济资助和业务培训;美国国会每年要听取政府就《香港关系法》落实情况的报告,美国政府高官还经常会见香港泛民政团负责人。美国之所以在香港问题上如此煞费苦心,是认为香港是展示西方政治制度和生活方式的“橱窗”,是“西化”中国的样板,会对中国内地起到“民主示范”作用,从而达到和平演变中国内地政权的目的。另外,英国从香港撤退后也不甘寂寞,英国外交部每半年向议会提交《香港半年报告》,评估香港形势;末代港督彭定康还利用2006年访港之际,大肆鼓吹“普选”,批评中国政府对港政策。

而澳门回归后,葡萄牙政府基本上“全身而退”,没有继续在澳门发挥其政治影响,亦没有证据表明其他国家在澳门开展了什么政治活动。值得警惕的是,近几年来,香港的泛民阵营不满足于自己在本港的斗争成果,意图“革命输出”,多次想在澳门宣传“民主”思想,帮助培训“民主斗士”,澳门的个别带有激进色彩的社团(如新澳门学社)也与其呼应,通过召开研讨会的方式邀请香港泛民人士参加。澳门特区政府敏锐地觉察到香港泛民人士的政治意图,依据《澳门特别行政区内部保安纲要法》的规定,采取果断措施禁止这些人士入境,此举得到澳门居民的普遍支持。实际上,香港泛民阵营的政治主张在澳门很难找到民意土壤,绝大多数澳门居民对他们的思想路线和行为方式极端反感。

(三)思想意识氛围的不同

由于历史的原因,香港特区相当一部分人有恐共、拒共、仇共和反共思想,且根深蒂固,香港居民的国家和民族认同感一直比较低,回归后虽然经过特区政府和中央政府的努力稍有改善,但总体依然不容乐观。2012年发生的国民教育入科在香港引起的强烈反弹就充分说明了这一点。

澳门方面不存在这个问题。由于澳葡政府历史上一直不太重视殖民教育和殖民文化,澳门居民对中国国家和民族的认同度非常高,甚至有种说法,中华人民共和国成立后,澳门回归祖国之前,实际上澳门已经成为“中国的半个解放区”了。而且由于澳门地方狭小,澳门居民与内地居民有更多的融合机会。所以,在香港特区存在的非常严重的“人心回归”问题,在澳门特区并不存在。

(四)中央与特区关系的不同

由于香港特区一些居民对中共和中央政府存在严重的不信任情绪,立法会中更是充斥着这种情绪和氛围,“逢中必反”成为许多反对派议员的唯一工作方式,尤其在关涉国家安全和香港政制发展的方面。关于基本法23条的立法,他们罔顾国家的安全利益,拒绝履行基本法明确规定的宪制义务,通过捆绑表决的方式,使国家安全法案胎死腹中。在政制发展方面,香港的泛民人士无视中央作为国家主权者在地方政制发展方面的主导权和最终决定权这个宪政国家的基本规则,一而再、再而三地急于立刻实现“双普选”,甚至在中央已经明定普选时间表的情况下,依然我行我素,要求立即实行“双普选”。2013年1月,泛民阵营又发动了旨在要求中央政府撤销行政长官选举提名委员会的“占领中环”运动。香港的泛民阵营一直在挑战中央的宽容和忍耐底线。

而澳门方面,一直保持着与中央的良好沟通与协调,政制发展平稳推进,并于2009年率先完成了基本法23条立法,让中央“吃了一颗定心丸”,也给临埠的香港树立了典范。澳门民众包括立法会中的反对力量,向来只对特区政府发难,不公开反对和批评中央,借用一句话说,就像宋朝宋江起义“只反贪官,不反皇帝”一样,这跟香港泛民阵营“反特”的同时必然“反中”的立场形成鲜明的对比。

 

三、香港特区、澳门特区政治发展趋势比较

由于港澳两地的历史传统、思想意识、政治文化及社会氛围的不同,两地政治发展呈现出不同的趋势。

(一)是否实行“双普选”?

香港分别在2017年及2020年先后普选产生行政长官和立法会议员将不可避免。但澳门要不要对香港亦步亦趋?有人以澳门地方小,民风质朴,国家和民族认同度高,民众受教育水平持续提高等理由,认为澳门完全具备实现“双普选”的条件,甚至可以先于香港举行普选。这是一种误解,甚至是一种误导,尤其是在普选的概念被偷换成“直选”的情况下更是如此。香港的普选是在社会极端政治化而基本法又有明确规定下不得不实施的。《澳门基本法》没有普选的规定,且社会尚没有高度政治化,在这种情况下,澳门没有必要自设罗网。普选不是包治社会百病的万能良药,不能过于迷信普选的社会功能,这个美丽的口号在许多情况下只是一些政客为自己赚取政治资本的手段。选举政治下,议员们首先想到的是获得足够的选票,为了争取选票,不惜抛出一些民粹主义的话题吸引选民们的眼球;这些政客很难从一个地方的宏观高度和长远角度考虑问题,考虑的往往是当下;他们可以毫无顾忌地批评政府的政策,说得振振有词,批得体无完肤,因为他们不需要为政策实施承担任何责任。而行政长官不同,他虽然也由选举产生,但他的“双首长”地位决定了他不仅要对整个特别行政区负责,而且要对中央政府负责。因此,他考虑问题必须要以特区的整体利益和长远发展为依归。

一些所谓的民主人士认为间接选举的存在破坏了民主选举的平等性。其实,在他们所顶礼膜拜的西方成熟的民主国家,例如英国,选举也不是绝对的平等。英国的议会上院(贵族院)完全不是由民众选举产生的,它由王室后裔、世袭贵族、新封贵族、离任首相、教会大主教和主教组成,议员们无任期限制。特别是新封贵族的出现,使得社会各界的精英成为上院的议员,使英国议会更加具有了社会专业性和广泛代表性。⑦英国宪政之所以这样安排,就是为了尽最大可能性排除选举政治的弊端,选举政治具有一定的短视性和偏狭性,而由非选举产生的议会上院,更可能从国家和社会的整体利益出发来考虑问题,以对下院的“激情”进行矫正。

基本法在作出港澳地区的政制设计时亦有此考虑。间选议席的存在就是为了实现社会各方面、各界别的均衡参与,以尽量照顾到社会的各方面利益。否则如果只有直选议员,立法会将变成一个群情激昂、为实现少数人的利益而争斗的场所。而且,立法会议员仅仅是民意代表,未必是社会各个方面的专业人才,间选议席的存在能够弥补直选可能带来的这个缺憾,使立法会在履行立法和监督职能时具备相应的专业人才,故而间选议席不可放弃。基本法的制定者们当年亦考虑过在香港立法会设置两院的形式,下院议员由选民直接选举产生,上院议员由功能组别选举产生,但考虑到香港毕竟只是一个城市,没有必要作此成本较高且复杂的设计,所以最终采用了一院制但分组点票的折中形式。在目前普选已成既定目标的情况下,香港特区立法会完全可以通过技术改造,使间选议席符合普选的目标。实际上2012年立法会选举时新增给功能组别的5个议席由在其他已存组别中没有投票权的选民普选产生的做法,已经向立法会议员全面普选的目标迈出了实质性步伐。

保留了委任议席是澳门政制的特色。委任议员不由选举产生,不必对某部分特定选民负责,更容易从特区整体利益出发考虑问题,实践也证明,委任议席是平衡立法会内各种政治力量,确保行政主导体制有效运作的重要力量,是“政府的铁票”,因此不可轻言修法废弃该等议席。如果放弃委任议席,不仅牵涉到基本法的修改,而且与《中葡关于澳门问题的联合声明》约定亦不相符。⑧

(二)是否实行政党政治?

香港的政党政治已不可逆转。这些政党性团体虽不依政党法而成立,但却行政党功能之实。故有学者建议,与其对政党采取回避的态度,不如接受这个既成事实,制订《政党法》,规范政党的组织和运作。由于有关法律规定,行政长官不能具有政党身份,这就决定了行政长官提出的政策在已经政党化和政治化了的立法会内得不到稳定的支持。所以,建立行政长官与立法会之间的支持基础是必要的。但若从法律上允许政党的存在并容许行政长官具有政党背景,便会进一步促进政党的发育和壮大,香港社会会进一步政治化,这对香港发展来说,绝非一件好事。故而香港特区政府2008年以来推行的扩大政治委任制,行政长官与亲政府的政团建立“执政联盟”,以此来巩固执政基础,可能是比较现实的做法。

澳门这厢至今没有一个组织以政党或政治社团的名义成立和活动。在选举中充当选举机器的大多是社团。社团与政党最大的区别在于,社团不以执政为目的,而政党却以争取执政权为目的。特区政府成立后,特区政府作为全民的政府,直接对社会实施管理,亦直接对社会提供公共产品和服务。传统社团成立的基础和社会环境已经发生了改变,这些社团必然面临转型的问题,其功能亦面临调整。除了继续代政府提供一些公共产品和服务之外,其功能恐怕主要就是社团内部的自治和参选了,社团通过自己在立法会内的代表维护本社团成员的利益。

据统计,澳门大部分居民参加社团活动很少,这与澳门弹丸之地却惊人的社团数量形成了鲜明的比照。⑨由于澳门实行的是单选区比例代表制,计数方法又是改良后的“汉狄法”,特别有利于小社团的参选。所以,原来的一些传统社团纷纷分立,新出现的社团也大多为着选举的考虑而成立,好多社团常年不组织活动,待选举年时才大张旗鼓地开展活动,被称为“幽灵社团”。毫无疑问,建立社团是公民结社权的直接体现,是公民的一项基本人权,成立社团本身并不需要经过政府同意。⑩但是澳门社团存在过多过滥的情况,且一人可以参加数个社团,在数个社团中任职,有的社团的成立是为了从澳门基金会领取资助,有些社团的成立纯粹是为着选举而进行的技术操作,其本身没有对社会作出任何贡献,社团财务不公开尤其是接受政治捐献财务不公开从而规避社会监管。对社团管理中出现的上述问题,应该进行检讨。改革的方向是既不影响公民的结社自由权,又能将社团的组织和运作纳入法制化轨道,特别是能够对社团参与选举的行为进行有效监管。

(三)“行政主导”还是“立法主导”?

香港立法会内弥漫的不健康的政治气氛,使得行政主导成了一个“美丽的谎言”。行政长官在立法会内动辄受到责难甚至谩骂,尊严丧失殆尽。立法会近些年滥用质询权,并借权力灰色地带越权使用辩论权,对官员进行不信任投票,借法条的灰色地带越权使用调查权等等,总之在不断地扩权,大有“立法主导”之势,行政长官施政变得日益艰难。基本法所确定的“行政主导”政治体制,主要以总统制为基础和框架,同时吸取议会内阁制的一些做法,有学者建议,香港的政治体制,要么向真正的总统制转变,要么干脆实行议会内阁制。在总统制下,行政长官以自己的民意基础来对抗立法会的民意,实现行政主导;在议会内阁制下,由在立法会中获得较多席位的党派组阁,也能保证政府在立法会内得到较多数且稳定的支持。在后一种情况下,行政长官将向产生他的立法会负责,受制于立法会而很难实现对中央政府负责的宪制安排,所以不可行。在前一种情况下,行政长官和立法会循不同的路径产生,各有其民众认受性,而最早于2017年实施的普选,将大大提高行政长官的民意支持度,行政长官可挟此以制立法会,而在此之前,行政长官将一直“忍气吞声”。但这只是一种推断,随着2017年行政长官普选的实现,是否能够真正改变香港政治生态,还复“行政主导”,还有待观察。

澳门的行政主导制一直实施得比较顺利。行政长官在特区政治生活中享有绝对的权威。之所以会有如此的局面,跟澳门立法会的独特结构组成特别是委任议席的存在有直接关系。故而澳门不能轻易地放弃这一政治安排。另外,正如前文所言,澳门的行政主导,也应该进行检讨,立法会应在维护“行政主导”政治体制、不影响政府施政效率的前提下,强化对政府的监督和制约;政府亦应增强自己主动接受监督的意识,加强对立法会工作的配合。唯有如此,才能真正地维护“行政主导”,避免行政专断,更有效杜绝行政权的滥用和可能带来的腐败问题。

(四)全面政治化还是保持理性化?

地方政府政治色彩较弱,管理和服务色彩较强。(11)因此,在地方管理中去政治化是许多国家的做法。地方政权的去政治化,可以采取限制政党参与地方选举的方式,比如韩国,在一般的城市议会选举中禁止政党参与,市议会的议员必须站在超党派的立场处理事务,不介入党派之争;在美国,地方政府选举中没有实质性的政党政治色彩,近四分之三的城市规定不允许政党推荐候选人。(12)

新加坡的“一党优势制”实质上也是地方政权的去政治化。新加坡虽然是一个国家,但毕竟只是一个城市国家,作为一个商业城市,一个以华人为主体、社会多元文化汇集并严格厉行法治的社会,与香港有许多同质性。新加坡没有照搬西方式的多党制,而实行人民行动党“一党优势制”,它表面上是、但实质上并非一个民主社会,存在在野党,但由于人民行动党的强大,其他党派很难找到生存和发展空间。人民行动党积极吸纳包括中产阶级在内的各阶层的新生力量和精英入党,不断加强执政能力建设,重视对执政人才的培养和严格选拔,加强对社区的联系和服务,从而在民众中树立起较高的威望,从1959年新加坡独立以来人民行动党一直牢固掌握着执政权力。通过“议政合一”、“党政合一”的方式,人民行动党同时控制了内阁和议会,政府的提案在议会中很容易就能得到通过,保证了施政的顺畅。而且由于一党的长期执政,新加坡社会维系着长久的团结和谐,没有因为多种族、多元文化的存在导致民族的分裂和社会的混乱,政府不断强化国民“一个国家,一个民族,一种命运”的整体意识,维持着包容、传统的社会价值观,也维持着这个城市国家不衰的竞争力。

香港特区、澳门特区终究只是个地方区域,不是国家。新加坡资政李光耀多次警告香港不要泛政治化,否则有百害而无一利。香港要想重现其昨日的魅力,新加坡治理中“去政治化”、“去政党化”的经验值得借鉴。

庆幸的是,澳门目前尚没有浓厚的政治化氛围。澳门特区时至今日也没有多少普通民众对政治特别感兴趣,所谓政治也只是少数政治精英和在政治上有野心的人故意炒作、为自己赚取政治资本的手段而已。但是,值得关注的是,近几年来,随着澳门经济的持续增长,社会问题逐渐凸显,比如澳门社会的贫富差距日渐拉大、高房价、“问题赌博”、年轻人缺少向上流动的机会、社会产业结构畸形、中小企业发展举步维艰等等。一些政客利用这些问题大肆炒作渲染,煽动民众对政府的不满情绪。各个社团为维护自身的利益,将更多的精力放在争选上,社团有向政治社团发展的趋势,澳门社会也有向政治化方向发展的倾向。不管是香港还是澳门,都应该通过制度设计,尽量将社会的政治化控制在一个较为理性的范围内,以保证社会的健康良性发展。

 

四、结语

由于港澳两地思想意识、历史传统、外部干预、内部政治化程度不同,以及基本法设计的政制模式和发展目标的些许差异,香港、澳门的政治生态呈现出不同的发展样式和趋势。香港在回归后,其无论经济发展还是民生改善,都已不见昨日辉煌。这当然与国际经济形势总体不景气、内地深化对外开放使香港丧失了传统发展优势、香港产业结构需要转型等有关,同时不可否认的是与香港政府的管治效率和水平也有一定关系,而后者不可能不与香港的政治生态有直接关联。很难预见,这种政治生态会随着“双普选”的实现而有所改善。澳门特区应该珍惜来之不易的安定团结局面,对于政制设计中对体现和巩固“行政主导”原则行之有效的安排要敢于坚持并不断完善,避免蹈香港之覆辙,政制的改革和发展,一定要从澳门自身实际情况出发,不能“东施效颦”,人云亦云,而应该大胆走出一条具有澳门特色的政制发展之路。惟如此,才是澳门之幸也!

 

注释:

①《现代汉语大辞典》,上海辞书出版社2009年12月版,第2318页。

②《现代汉语大辞典》,第2709页。

③肖蔚云著:《论香港基本法》,北京大学出版社2003年版,第829页。

④“拉布”或者“拉布战术”是西方议会政治的专业术语,英文是“Filibuster”,指在议会故意发表冗长演说,以拖延表决。香港人把用冗长发言和大量修正案来拖延立法程序的做法叫做“拉布”。2012年5月针对议员出缺补选的限制立法,2013年5月财政预算案的审议过程中,香港立法会都发生了长时间的“拉布战”。

⑤香港特别行政区终审法院在审理一起与刚果民主共和国有关的案件时,涉及香港特别行政区是否应适用中央人民政府决定采取的国家豁免规则或政策的问题。为此,2011年6月30日,香港特别行政区终审法院依据《中华人民共和国香港特别行政区基本法》第158条第3款的规定,提请全国人民代表大会常务委员会进行解释,全国人大常委会于2011年8月26日作出解释。

⑥参见曹其珍:《立法会主席十年工作情况的总结报告》,澳门特区立法会网站,http://www.al.gov.mo/download/Balanco-c.pdf。

⑦1958年英国保守党执政后制定了《终身贵族法》,其中规定首相可以把公共事务、文艺、科学、企业家、军人、工会官僚等各阶层中取得优异成绩的人提请英王封为终身贵族,使他们取得男爵的封号,进入上院,是为“新封贵族”。

⑧《中葡关于澳门问题的联合声明》附件一《中华人民共和国政府对澳门的基本政策的具体说明》第3条中明确阐明“澳门特别行政区立法机关由当地人组成,多数成员通过选举产生”。

⑨根据澳门可持续发展策略研究中心于2009年2月发布的数据显示,61%的受访者表示基本上在过去一年没有参与过任何社团或宗教团体的活动,有21.8%的受访者表示很少参与,而只有6.1%的受访者表示经常参与。参见《澳门居民综合生活质素第四期研究——社会与公共事务参与》,见可持续发展策略研究中心网站:www.ceeds.gov.mo/cn/index.html。

⑩第2/99/M号法律《结社权规范》第2条规定:“任何人有权自由地毋需取得任何许可而结社,但其社团不得以推行暴力为宗旨或违反刑法又或抵触公共秩序”。

(11)徐勇、高秉雄主编:《地方政府学》,高等教育出版社2009年版,第192页。

(12)杜钢建:《政府职能转变攻坚》,中国水利水电出版社2005年版,第173页。

 

郝建臻(1976—),男,山东青岛人,法学博士,中国政法大学法治与廉政研究中心副主任,研究员。主要研究方向为宪法、行政法、港澳基本法、廉政理论与实践。

来源:《中国政法大学学报》2013年5期


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