许耀桐:关于我国大部制改革的探讨

选择字号:   本文共阅读 2490 次 更新时间:2014-01-23 15:22

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许耀桐 (进入专栏)  

 

中国自2008年开始尝试进行大部制改革以来,至今已有五年之久。随着党的十八届二中全会和2013年全国"两会"的召开,又大大地将大部制改革向前推进了。在2013年上半年国务院完成政府职能转变和机构改革之后,接着在下半年也展开了地方政府的职能转变和机构改革。本文围绕着我国的大部制改革,就基本的理论和实践问题做一些探讨。

 

一、大部制改革的缘由

大部制改革是20世纪政治和公共行政领域发生的影响深远的大变动。大部制改革起步于上世纪二战后的50年代,是上层建筑顺应经济基础发展需要的表现,已成为世界性的潮流,中国也不能例外。

1. 为何进行大部制改革

世界各国进行大部制改革,归根到底是为了做强做大政府的竞争力。现代社会还离不开政府主导,政府如何发挥正能量,与自身机构的设立配置和职权的合理行使密切相关。政府要发挥正能量,必须通过机构和职能的不断的改革,以促进政府能力和效率的提升。大部制改革恰恰能使政府得到这样的结果。概言之,大部制改革使政府收获了三大成效:一是通过机构和职能的整合而更加合理;二是决策能力更加提升,并推动执行力;三是降低政府成本,更好为公民和社会服务。

在三大成效中,第三点尤为重要。众所周知,政府主要由纳税人供养的,那么纳税人交给政府的钱用在了哪里呢?一是政府机构本身的运转上,如修建办公楼、添置办公设备、发放公务员工资以及各项行政运作的花费,这一部分的开支叫做行政管理费用。二是用来建设公共事业,举办公共工程,如搞好基础设施建设、办公立学校、公费医疗等等。很显然,行政管理费过高时,建设公共事业的资金自然就减少了;只有当用于政府自身的花费减少时,才能有更多的钱去办民生工程。

马克思指出,无产阶级国家要实现"廉价政府"。目前,由于我国政府机构比较庞大,人员较多,而且行政开支也不合理,政府行政管理的花费还比较高。1978年,我国政府的行政管理费为52.9亿元,占政府财政支出的4.7%,而到了2006年,行政管理费为7571.05亿元,占了政府财政支出的18.73%,快接近于20%了。反观其他国家,行政管理费占整个公共财政开支,最高的是13%,而美国这样的大国也还不到10%。这是我们进行大部制改革的重要原因。

2. 当代需要怎样的政府

探讨大部制改革,首先必须厘清一个核心概念--什么是政府? 古往今来,对政府这一概念主要有两种解释:第一,广义政府。原始社会末期产生了国家,那个时候的国家即政府,因此,广义的政府是古代的政府,政府即国家,包括国家的所有机构。第二,狭义政府,产生于近现代资产阶级革命以后。资产阶级革命后,确立了国家的立法、行政、司法的三权分立,这时,政府只是指这三权中的一个部分--行政,只掌握行政权。现在看来,这样的两种解释已经不够,需要另外的第三种解释。这第三种的解释就是,当代需要的既不是广义政府,也不是狭义政府,而是大部制政府或曰小政府。

大部制政府或曰小政府,这是对政府的一种最新的理解。大部制政府,是指狭义政府中的最核心的机构,即进行政策决策的机构,也就是西方国家由内阁各部组成的政府。在我国,是指国务院的各组成部门,而不包括政府的直属机构(直属特设机构)、办事机构、隶属政府的事业单位和议事协调机构等。从时序上说,大部制政府是继近现代狭义政府之后的当代政府,从规模上来说它是一个小政府,但也应该是一个强政府。

 

二、大部制改革的基本认识

大部制是一个简称,全称是"大部门体制"或"大部门制度",英文为giant department。现在,大部制是世界上经济社会发达国家普遍采用的一种政府组织结构模式,相对于过去的政府组织结构模式而言,它具有较大的优势。

1. 大部制和小部制的区别

大部制是和小部制(全称是"小部门体制"或"小部门制度")相对应的。近现代政府随着工业社会的到来而兴起,按照行业、产业的划分进行机构设置,有什么行业、产业,就设立一个部门管理。这样的政府谓之小部制政府。小部制的特征是"窄职能、多机构",部门管辖范围小、机构数量大、专业分工细、职能交叉多。而大部制不一样,大部制打破了专业、行业甚至是产业领域的局限,是跨专业、跨行业、跨领域的管理,其特点是大职能、宽领域、少机构。因此,大部制是一种政府实行政务综合管理的组织体制,政府部门的管理范围广,职能综合性强,部门之间扯皮少。

大部制与小部制相比,优点自然较多。但应该看到,政府管理的发展有一个过程,小部制也是政府管理发展史上的必然选择,曾经发挥过不可替代的作用。在工业化初始阶段,小部制具有优势,每个部门分管相应的行业、产业,管理方便,能够直接到位;行业、产业发展过程中存在的问题也能迅速得到反映并快速地解决,由此推动行业、产业的进步。可见,小部制在工业化初始阶段是一种非常合理、适合现实需要的政府组织结构。新中国在成立时至1956年再到1966年,掀起了社会主义建设的高潮,当时集中力量发展工业,为此先后成立了地质部、冶金部、煤炭部、石油部等部门,同时,还成立了八个机械工业部,这是典型的小部制。然而,在当时特殊的历史阶段,对于社会主义工业建设起到了相当大的作用。

但是,现在随着社会的发展,小部制越来越不适应社会的实际状况,缺陷愈加明显地表现出来。小部制的缺陷主要有两个:首先,权力配置不科学,过于集中,把决策权、执行权和监督权集于一身; 第二,职能交叉,权责脱节。在小部制时代每个部的职能都差不多,区别只在于所管行业、产业的不同,因此出现了大量的职能交叉。例如,我国管农业的现在至少还有三个部门:农业部管生长在地上的植物,如大米、小麦之类;林业局管森林、果树等;水利部则管水资源、水利设施、水域及其岸线的管理与保护等。这样一来,如果一个家庭农户既种粮食,又种果树,还在池塘里养一些鱼、种一些莲藕的话,就要和三个部门的管理人员打交道了。 这就是通常说的,三四个大盖帽的管着一个戴草帽的。

2. 大部制改革和政府转型的关系

大部制改革与政府的转型密切相关,大部制是政府发展的必然阶段。近代以来,政府经过了三个发展阶段。

第一阶段是管制型政府,时间大约从1850年代至20世纪40年代。1854年,英国制定了公务员考试录用制度,是管制型政府的开端,无论是公务员录用还是行政管理部门为公众服务,都按法律和规章制度办事。管制型政府往往是"门难进、脸难看、话难听、事难办",政府不讲成本效益,办事效率也不高。

第二阶段是管理型政府,从1950年代到1990年代。这一时期西方国家发起新公共管理改革运动,政府也要按照市场规律,讲成本,强调管理的成效。管理型政府以市场化和企业化管理作为其核心理念,形成一个高效率、低成本、重绩效的行政管理机构。它"掌舵而不划桨",注重市场导向和顾客导向,增加了和"顾客"之间的互动,开放了民众的参与渠道,可以说管理是卓有成效的,但它的服务确实还不到位。

第三阶段是服务型政府,从上世纪末开始直至现今。新公共服务所倡导的是,服务型政府建设。服务型政府要维护公共利益,提出"公益至上";尊重公民利益,提出了"公民至上"(people-first)的理念,这和我们提倡的"以人为本"(putting people first)一样;重新定位政府的角色,提出重在服务。由此可见,与新公共管理建立在个人利益最大化的经济观念之上截然不同的是,新公共服务所倡导的服务型政府,是建立在公共利益的观念之上的,建立在公共行政人员努力为公民服务之上的。政府提供的公共服务,大致可分成三大类:(1)政务性公共服务;(2)经济性公共服务;(3)社会性公共服务。其中社会性公共服务,包括教育、卫生、文化、福利、环境等等,占了公共服务的大部分内容。在当代,政府的角色是服务者,主要进行公共服务,建设服务型政府是大势所趋。

3. 大部制改革的实质

大部制改革是为了克服小部制的缺陷,在机构设置上加大横向覆盖的范围,尽量将类似的职能统一起来,同时将决策权、执行权、监督权相应地分开,以达到政府转变职能,理顺关系、优化结构、提高效率的目的。具体而言,大部制改革的实质有以下三个方面:

一是进行跨专业、行业,跨产业,甚至是跨领域的管理机构整合,达到减少机构的目的,所谓大部制,可以说就是大量减部。国外进行了大部制改革的国家,其政府机构的组成部门均不多于20个。

二是实行分权,把决策权、执行权、监督权分离,实行有效的权力制约。以美国为例,美国的国务院只掌握决策权,没有执行权和监督权,执行权属于71个独立的政府机构和公司,监督权则属于总统和总统办公室以及国会。而未完成大部制改革的国家,这三权则没有实现真正的分离。

三是大部制改革的实质就是服务型政府建设。在当代建设服务型政府的大趋势下,必须实行大部制改革,没有大部制改革,就没有服务型政府建设。因为如果不进行大部制改革,政府根本无法有效克服管制型政府和管理型政府所存在的形式主义、官僚主义;不可能坚持民主监督、法律监督、舆论监督,健全权力运行制约和监督体系,让人民监督权力,让权力在阳光下运行。现在,我国已经清楚地认识到这一点,2013年《政府工作报告》对服务型政府提出了四条标准,这就是"建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府。""职能科学、结构优化"这两条,是在实行大部制改革的要求下提出的。"职能科学",就是转变政府职能,将政府职能科学地定位于行使公共权力,制定公共政策,管理公共事务,提供公共物品和公共服务,满足社会公共需求;"结构优化",就是按照精简、统一、效能的原则,解决机构臃肿、管理分散、权力交叉、职责不清的问题,科学设置和规定政府机构及职责权限。"职能科学、结构优化",只有通过大部制改革才能实现。至于后两条,"廉洁高效,人民满意"是对服务型政府自身的政治要求,但没有前两条的实现,也难以落实。

 

三、国外大部制改革借鉴

中国的大部制改革既然置身于世界潮流之中,就要面向世界,汲取有益经验。世界各国所进行的大部制改革,比较典型的有四种模式,这就是英国、法国、美国、澳大利亚和日本,值得我们思考和借鉴。

1. 英国--切香肠式

把英国的大部制改革谓之切香肠,只是一个比喻。英国政府在大部制改革前,是典型的小部制政府,机构部门相当多,二战结束后的初期1951年时,内阁部门共达27个。此后,开始进行机构调整,一直延续到2007年。这期间,英国的大部制改革像切香肠一样,一段一段地切,一个一个地减少。经过渐进性的大部制改革过程,英国政府部门现在已经减少至18个。这18个部门中,属于政务类的管理部门8个,经济类4个,社会类6个。

前已论及,进行大部制改革的关键是将政府的决策权、执行权和监督权分离。英国的分权模式是"政策局 + 执行局"。英国政府从20世纪80年代开始,在内阁各部中分别设核心政策局与执行局。决策部门负责决策,执行部门则只负责执行。执行局在部内相对独立,有独立的人事权、管理权和财政支配权,承担行政管理、提供服务、研究咨询、市场监管等执行职能。

2. 法国--零敲碎打式

法国不有像英国那样,逐渐地、有节奏地减少政府部门,显得有点杂乱无章。二战后的法国政府机构多达29个,此后每一届新政府上台,都会对原有的部门设置进行磨合调整,也会重新编制出一些新部门来。与此相应的是,部长级代表和国务秘书也随时出现扩编或缩减的可能。但是,最终总理内阁的部门数量基本上按照大部制的要求,保持在15至20个之间。例如,2005年德维尔潘任总理时,其领导的内阁曾多达30多个部长,2007年菲永任总理后就急忙进行"瘦身"。法国大部制改革的渐进过程,可以称之为零敲碎打式。法国政府现有15个大部制部门,其中政务类部门5个,经济类5个,社会类5个。

在内部分权方面,法国的分权模式和英国不一样,是"政策局 + 独立执行机构"模式。法国内阁各部只有决策机构,负责制定决策。而在内阁各部之下,另设独立行政机构,专门负责政策执行,如法国经济财政和工业部之下,设有国家食品监督局、商业竞争局、消费者协会、保险监督委员会等20多个独立行政机构,负责管理相关事务。

3. 美国--渐变整合式

美国1774年建国至今,其二百多年的历史不算长。当初,美国建国时联邦政府只有三个部门。后来随着经济社会的不断发展和管理事务的增加,政府的职能范围也随之日渐扩张。到20世纪末,联邦政府共设有14个组成部门。按照大部制机构数量的要求,美国联邦政府的机构总数虽然一直没有"超标",但它并没有放弃对大部制的摸索,不断地按照大部制来构建自己的政府机构。美国曾先后将陆军部、海军部和空军部合并为国防部,也设立了卫生、教育和福利部,住房和城市发展部、运输部、能源部等部门,以同领域的整合为主。2003年,美国新组建的国土安全部,进行了更大的跨领域整合,将22个联邦机构合并进来,组成一个超级大部门,使联邦政府的部门总数达到15个。美国大部制改革的渐进过程,可以称之为渐变整合式。美国通过渐变整合,到目前为止联邦政府共有15个部门,其中政务类部门6个,经济类部门5个,社会类4个。

美国政府的分权模式是"政策局 + 外派执行机构"。联邦政府各部大多都在地方设有派出执行机构或分支机构,有些按行政区划设置,有些则跨行政区域设置,机构、编制和经费预算都列入联邦政府部门序列,属于联邦政府体系部分,但在工作业务上是独立的,其职能是在地方执行或督促地方执行联邦政府决策,形成联邦政府组成部门负责决策、派出机构在地方负责执行的关系。

4. 澳大利亚、日本--整体推进式

无论是英国的切香肠式改革,法国的零敲碎打式改革,还是美国的渐变整合式改革,其实都是一点一滴慢慢地进行的,但是,澳大利亚和日本不同,它们是整体推进的。澳大利亚政府在1983年开始前期性的研究,在研究的基础上提出一个一揽子的改革方案,经过四年的讨论,到1987年提交国会审批,国会通过了这个方案,按照这个方案执行,政府部门从原来的28个一下减到了18个。日本也是这样,1998年日本政府提出大部制改革方案,经过3年的研究调整,后得到国会审批,在2001年正式实施,把原有的22个部门一下子压缩到了11个部门。其中政务类部门5个,经济类部门4个,社会类2个。

日本的分权模式是"政策局 + 外派执行局 + 独立行政法人"。在内阁各部内设立负责决策的职能司局,同时设有外派执行局或者独立行政法人机构。这些机构是独立的。例如,独立行政法人机构是具有独立法人地位的公共机构,主要承担研究、咨询、技术、服务等执行类职能工作。

 

四、中国大部制改革的实践

改革开放以来,我国先后进行了7次机构改革。改革是比较频繁的,这么频繁的改革,说明了两种情况:一方面是政府能够不断改革,以适应社会的发展需要,这是好的;另一方面是每五年就改革一次,说明不够慎重,不够稳妥,不够成熟,所以来回地折腾,这则是不好的。总的说,7次机构改革取得了不俗的成绩,同时也还存在着不少问题。

1. 第一次改革:单纯减少机构

1982年改革的背景是机构改革已是刻不容缓,不改不行,因为当时我国的政府机构已经膨胀至100个,简直难以想象。为什么会有100个之多?当时"文化大革命"刚结束,许多沉冤昭雪的老干部被请回来工作,在文革中受到迫害的干部的亲属也需要安排工作,这样一来工作部门和职位都增加了。当时,第三机械工业部的正副部长达到18个之多。因此1982年进行的机构改革,主要是单纯地解决机构臃肿,人员冗多的状况。由于这次改革没有摸清规律,结果精简后很快遭遇了反弹。虽然机构数量从100个减到了61个,但是马上开始增加,国务院组成部门45个,直属机构22个,办事机构7个,机构反弹到了74个。

2. 第二至第五次改革:逐渐深化探索

1988年进行第二次机构改革。当时提出了改革的主轴是抓住政府的职能转变。这个重要的原则虽然提出来了,但并没有落实,只是把机构减至64个,国务院组成部门有41个,直属机构有19个,办事机构4个。

1993年进行第三次机构改革。这次改革是为了适应社会主义市场经济的需要,要求形成中国特色社会主义行政管理体制。在这样的要求下,把机构减至59个,国务院组成部门有41个,直属机构有13个,办事机构5个。

1998年进行第四次机构改革。这一次改革是在对国有企业进行改革、实行政企分开的背景下展开的,政府机构改革真正破除了政企不分的组织基础。这一次改革把机构减至49个,国务院组成部门有29个,直属机构有16个,办事机构4个。

2003年进行第五次机构改革。此时,我国已加入世贸组织,机构改革要求适应与国际接轨的需要,建立行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的政府体制。这一次改革把国务院组成部门减至28个,其他不变。

2. 第六次改革:找寻正确方向

第六次机构改革在2008年进行,我们真正找到了大部制改革的主线。这一次改革把国务院组成部门减至27个,其他则不变。第六次改革既有成功,也有不足。成功在于,一是提出和确立了机构改革的大部制方向;二是进行了初步的探索,试水了一把,也就是整合了两个大部门,即"大工业"和"大交通"。但这次改革存在明显不足,主要有三点:一是整合不够彻底,新组建了交通运输部,但没有同时把铁道部合并进来,这就使得"大交通"的整合打了很大的折扣。二是内部关系没有理顺,出现"貌合神离",有些部门合并到一起了,但是关系没有理顺,职能也没有转变和整合。三是权力划分配置和相互制约没有到位,如工信部作为"大工业"管理的部门,还要听从于发改委。

3.第七次改革:取得明显进展

2013年党的十八届二中全会《公报》指出,要"贯彻党的十八大关于建立中国特色社会主义行政体制目标的要求,以职能转变为核心,继续简政放权、推进机构改革、完善制度机制、提高行政效能,稳步推进大部门制改革",由此拉开了第七次机构改革。这次进行的大部制改革,一是更加强调了以职能转变为核心,强调简政放权;二是要求形成权界清晰、分工合理、权责一致、运转高效、法治保障的国务院机构职能体系;三是更加强调制度的权威和尊严,提出加强基础性制度建设和加强依法行政作出重大部署的有效性。第七次改革的主要亮点有四方面:

第一,精简机构,稳中求进。如果说2008年的那次大部制改革是试水,迈了一小步,那么这一次就是迈了一中步。上一次减了一个部,而这一次减了两个部,撤销了铁道部,将卫生部和计生委合并为卫生和计划生育委员会。

第二,转变职能,四个分开。转变职能是政府机构改革更重要的内涵,这一次改革将铁道部合到交通运输部成立一个国家铁路局,同时要让其政企分开,把属于企业的那部分职能分离出来,留给专门成立的中国铁路总公司。在以后的改革中,都要实行"政企分开,政资分开、政事分开、政社分开"。

第三,简政放权,自我革命。这是机构改革和职能转变的实质。简政放权要坚决彻底,就要做到向市场放权,向社会放权,向地方放权。

第四,统一效能,突出服务。今后,需要政府管理的还要加强,如食品药品管理、海洋管理等,但不搞"五龙治水"。要理顺关系,更多地转向了公共服务,打造服务型政府。

以上四个方面的大部制改革,层层递进,缺一不可。要把中国的大部制改革做好,一定要在这四个层次上下功夫。当然,第七次改革也并非完美,也还存在不足:首先是整合仍然没有到位。例如这次改革把新闻、出版、广播、电影、电视合起来,成立了新闻出版广电总局。这些本来都是属于文化管理的,应该都并到文化部里。这一点,中央要比地方落后,例如,上海成立了文化广播影视管理局,深圳成立了文体旅游局,形成了"大文化"管理体制。其次是,改革仍然是零敲碎打,缺乏顶层设计,通盘规划。

 

五、推进中国大部制改革新进展

迄今为止,我国的大部制改革虽然经历了两轮,但远没有到结束的时候。"行百里者半九十",更何况现在连走"九十里"都还没到。应该看到,今后的大部制改革,还要解决不少的问题,改革也存在更大的空间。

1. 大部制改革亟待解决的问题

首先,大部制改革不等于政府部门"越少越好"。当然,该合并的部门,要坚决合并;该新成立的部门,也一定要成立。在第七次机构改革中,我国就新成立了海洋局,加大了其管理职权。按照建设现代服务型政府的要求,机构改革要通过调整政府机构设置和职能配置,形成规模适度、结构合理、分工明确、权责一致、运转高效的组织体系。不能把国务院机构改革片面地等同于只减不增。衡量政府组织机构设置是否合理的标准,不是政府部门的一味减少,而是能否适应经济社会发展需要高效地履行职能。

其次,大部制改革不等于政府"小而不强"。大部制改革总体上使政府规模变小,成为"小政府",因此有人担心,会削弱政府的能力。其实,政府变小了,做大的是社会,我们要朝着"小政府、大社会"的方向发展。大部制改革,实行职能转变就是要缩小政府规模,这从表面看是在调整政府职能,在精简机构,实际是放大了社会。但"小政府"不会成为"弱政府",而要成为"强政府"。

再次,大部制改革也不等于"裁员赶人"。根据中国公务员的数量,在实行大部制过程中,现在还不需要裁员,而是要按照决策、执行、监督相互协调而又适度分离的要求,将公共服务、行政执法等方面的执行职能分离出来,设立专门的执行机构,公务员队伍也要按决策、执行、监督三权分离的机构配置而实行分工。

2. 大部制改革要更好地发力

大部制改革与一个国家的经济成熟度相关,有一个客观的经济社会指标,就是人均GDP一般要达到7000美元。我国2012年人均GDP为6100美元左右,2013年就可以达到7000美元以上。因此,进行大部制改革的时机已经完全成熟,可以一步到位。

首先,要下决心继续整合机构。目前我国政府的机构整合还没有到位,其实应该有十个大部制整合--大工业、大交通、大能源、大金融、大环保、大农业、大卫生、大文化、大教育科技和大社会管理,因此大部制改革还远远没有结束。

其次,要通盘规划,整体到位。我国现在的大部制改革,还是像当年英法国家那样是切香肠式、零敲碎打式的。其实,现在应该从顶层设计开始进行通盘考虑,不要这五年减去一两个部门,过五年再减去两三个部门,这样一来改革将延续很长时间。我们应该在最近五年中研究出一个大方案来,从整体上通盘考虑,实行整体改革。如果不推进整体改革,将会产生许多弊端:一是只是关注于机构改革的某些局部和细节之处,而没有整个大部制改革的明确目标和通盘规划;二是给人们释放出了不良信号,大部制改革用不着做过多的考虑,眼前好改的就先改,想怎么改就怎么改,似乎大部制改革可以成为随心所欲的率性之作。因此,与其说大部制改革搞谨小慎微、零敲碎打,还不如通盘规划、整体推进。

第三,今后的大部制改革,要抓住重点,在权力划分和人员配置上下功夫。一定要按照决策权、执行权、监督权相互协调又适度分离的要求来进行人员配置。还要在地方政府大部制改革上下功夫。过去历次改革主要是在中央层面上进行,地方没什么跟进。这一次,国务院机构改革已为接下来的地方机构改革留下余地,而且地方机构改革不要求与中央完全上下对口,这说明地方在改革中扮演的角色更为重要。

3. 大部制改革与之相关的工程

第一个工程是事业单位体制改革。目前我国有事业单位126万个,3100多万正式职工,1000多万离退休人员,总共4000多万人。这些事业单位的经费来源有一些区别,有的是全部财政拨款,有的是财政补贴,有的是自收自支,有些还干些政府事务,叫做参公机构。事业单位事务都由政府来承包,这是计划经济的产物,需要改革。我国准备在2020年改革到位,那么从现在到2015年,就要尽快设定改革的标准,而改革的标准就是要划分分类。要把这126万个事业单位分为承担行政职能、从事公益服务、经营活动三类。承担行政职能的事业单位回归行政部门,进行经营活动的事业单位则实行企业化,留下的从事公益服务的是真正的事业单位。同时,根据职能任务、服务对象和资源配置方式,公益服务单位进一步分为公益一类和公益类,公益一类纯粹做公益,不做任何收费;而公益二类的经济来源可以活一些,在确保公益属性和生机活力的情况下适当收费,让大家都满意。

第二大工程是行政层级和行政区划改革。我国的行政层级有省、市、县、乡(镇)四级,目前是全世界行政层级最多的国家,而其他国家一般只有三级。"十八大"提出要"优化行政层级和行政区划"。现在,省管着地级市,市又管着底下的县,今后应该省直接管县,地级市和县是一样的,归省来管,这样中间就少了一个层面。我国的改革要从县和省这两个层面着手,但现在很难,一般来说一个省管四五十个县是比较科学的,但我国有的省太大,一个省管一百四五十个县,怎么管得过来?这就要进行行政区划改革,对省管辖的区域范围进行重新的划分。

第三个工程是党和其他系统的大部制改革。按照财政标准,凡是接受财政拨款的都是行政部门。所以,我国除政府这样的行政机关外,共产党机关、人大机关、政协机关、审判机关、检察机关、民主党派机关的人员也都是公务员,因此这些部门也与大部制改革有关。曾经在20世纪80年代时,我国酝酿过对党的机构进行改革,后来则不了了之。但是,党的系统是需要改革的,而且是更深层次的改革。我们现在有能力在党的机构方面做出改革的努力,比如中直机关可以精简整合,下属的单位也可以精简整合。

只有以上相关的三大工程完成了,大部制改革才大功告成、真正到位了。

 

(作者为国家行政学院教授、博导)

载《中共福建省委党校学报》2013年12期


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