陶立业 刘桂芝 郑芳:大部制改革与防范消极角色行为

选择字号:   本文共阅读 758 次 更新时间:2013-07-09 09:32

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陶立业   刘桂芝   郑芳  

〔摘要〕大部制改革与防范消极角色行为有内在联系:与防范公共管理中消极角色行为在宗旨上内在一致,解决公共物品供需矛盾是大部制改革与防范公共管理中消极角色行为的共同现实背景,与防范公共管理中消极角色外行为都集中指向政府职能边界科学划分这一主旨;大部制改革对防范消极角色行为的价值体现在:厘清了政府内部的职能席位进而有益于堵住滋生消极角色行为的体制缺口,链结了政府内部的对接流程进而有益于扫除诱发消极角色行为的协调障碍,整合了政府内部的资源配置进而有益于防范催生消极角色行为的权力漩涡;通过大部制改革防范消极角色行为的具体途径包括:化解公共权力的自我矛盾有赖于权力制衡机制的持续完善,克服科层制有限理性有赖于公共组织对政治生态环境适应性的提高,制度建设需要在动态发展中持续完善。

〔关键词〕 大部制改革,消极角色行为,内在关联,价值彰显,具体途径

由于管理责任不清和公共服务效率损失,一些具有消极属性的公共组织行为在公众价值体系中受到批判。在一定的公共管理和服务情境中,政府组织及其成员表现出的不符合职责要求、偏离组织目标并对公共组织运行过程和结果产生消极影响的行为都可视为公共管理中的消极角色外行为。公共管理中出现消极角色外行为,职能边界不清是体制诱因。把探讨如何防范公共管理中消极角色外行为这一问题纳入大部制改革的背景下审视,既有利于探索规避公共管理中消极角色外行为的体制路径,又可以从规范公共管理行为的角度加深对大部制本身的理解。

一、大部制改革与防范消极角色外行为的内在联系

大部制改革立足于组织架构调整,预期实现政府行为的规范和有序,其改革的宗旨、背景、目标、主旨等与规避公共管理中消极角色外行为存在内在联系。

(一)大部制改革与防范消极角色外行为在宗旨上内在一致。大部制改革的目的是简政放权,优化政府职能结构,规范政府运作,建设人民满意的服务型政府。规避公共管理中的消极角色外行为是从执行层面上纠正公共管理失范行为,提供社会合意的公共物品,保证公共服务的效率供给,实现公共利益最大化。二者的组织使命和行为动机均是为了适应变化了的和正在变化中的政府外部生态环境,聚焦公共需求的方向和结构,通过厘清政府机构内部权责关系,调节公共物品供给机制,提高公共组织运行效率,以切实履行公共服务职能。整合政府机构和塑造政府公共管理行为的宗旨内在统一,这是二者之间的本质联系。

(二)解决公共物品供需矛盾是大部制改革与防范消极角色外行为的共同现实背景。现代社会的高速发展改变了公众对公共物品的需求结构和需求层次,对公共物品的原有产出机制提出更多更高的要求,然而政府组织所具有的典型科层制特点使得其在回应社会公共需求方面客观地存在滞后性,政府提供公共物品的能力与公众对公共物品的多元需求之间经常出现结构性矛盾,政府内部在应对公众需求偏好改变或满足新生公共需求的责任主体划分上出现机制性冲突。在这种体制环境中具象的公共管理和服务行为难免会偏离公众期待,没有最大化满足公共需求,这是历次行政管理体制改革的根本前提。

(三)大部制改革与防范消极角色行为都集中指向政府职能边界科学划分这一主旨。从形式上看,大部制改革关注的是政府内部结构的整合问题,而防范政府公共管理中消极角色行为关注的是公共管理行为的塑造问题。从本质上看,二者关注的其实是一个问题的两个维度或者两个层次。大部制改革的理论论证和现实构架都是基于政府职能运行机理理性不足这一现实,政府机构在社会管理和公共服务的责任划分上出现偏差,极有可能导致部门间的职能重叠和交叉,出现“块块重合”,形成相关部门齐抓共管或推诿扯皮局面。在行动方面,政府组织在公共管理过程中受制于具体制度、体制、权限、部门文化及工作人员素质等因素也会表现出行为有限理性特点。仅就政府组织中消极角色行为的体制成因而言,部门间职能界定模糊无疑是怠政、滥政等行为的主要诱因。无论是具体的公共管理行为或是人格化的组织行为都可能出现“不作为”、“少作为”、“乱作为”等行为失范。

同时,大部制改革与防范消极公共管理行为在政治发展过程中相互融合、彼此促进。明晰政府职责是规范政府行为的逻辑起点。化解公共物品供需的结构性矛盾必须首先划定政府部门之间的职能边界,明确公共物品的提供主体,解决“由谁提供”的问题,在此基础上探讨和思索提供“哪些公共物品”的问题以“如何有效提供物品”的问题才有意义。大部制同奉行管理专业化和组织分工的传统组织管理理论并不存在冲突,相反它是传统组织管理理论的提升和优化,它强调从宏观上对政府职能进行区划与分工,部门之间明确边界,部门内部同样强调结构规范和角色规范,实现行政职能的分工与协作的有机统一。换言之,大部制将公共服务的职能进行“归堆”之后确定特定职能范围内的角色分工、角色规范及运行机制,明晰了具体行为的权责关系,进而减少了公共管理中职权缺位、越位的可能。大部制改革有利于规范公共管理行为,而规范的、有效的公共管理举措则会进一步巩固大部制改革的成效。

二、大部制改革对防范消极角色行为的价值彰显

“如何切实有效履行公共管理的职能”是大部制改革和公共管理行为规制共同面临与亟需解决的问题。大部制改革进一步理顺了政府内部的职责关系,有益于从体制上、机制上、流程上界定政府职能部门之间的权力限度,从而减少因为边界不清责任交叉诱发的消极公共管理行为。

(一)大部制改革厘清了政府内部的职能席位进而有益于堵住滋生消极角色行为的体制缺口。组织行为和个体行为都统一体现为政府职能。在研究中笔者发现,政府组织及其组成人员均会做出公共资源争夺、责任推卸等消极行为。需要说明的是,公共管理中消极角色行为并非只有公共资源争夺、责任推卸这两种类型,只是其他类型的消极角色行为在成因上与历史传统影响、社会环境干扰、组织管理有限理性和个体行为动机偏好等关联较大,在此略述。通过研究不难发现,职能边界不清是消极角色行为在公共管理过程中出现的体制性原因,矫正公共组织中的消极角色行为必须从调整职能结构入手。机构改革必须紧紧抓住明确政府职能和转变政府职能这个关键才能达到改革的目的,这是我国政府机构改革取得成功的关键。〔1〕大部制改革的基本思路是将职能雷同、相似、相近的部门,整合成“职能有机统一的大部门体制”,实现职能集中和收缩,明确权责主体,减少职能越位、错位、缺位等行为失范现象。职能定位是政府部门进行公共管理和服务的制度依据和行为规范,划定职权也即明确了公共管理发挥作用的范围,“把权力装进笼子”,“把错装在政府身上的手换成市场的手”,把多只手换成一只手,防止“乱伸手”,堵住消极角色行为产生的体制缺口。

(二)大部制改革链结了政府内部的对接流程进而有益于扫除诱发消极角色行为的协调障碍。系统论将研究和分析对象视为一个有机的整体或系统,该理论认为,结构合理、运转协调的系统整体功能将大于各部分功能的代数和,也即1+1>2的状态。任何层次的政府组织都是一个系统,其具体职能部门分布在系统中都发挥着各自的作用。现实情况是,现代社会问题的复杂性造成了这样一个局面:既然依靠某一政府部门很难妥善解决社会问题,那么就派生出一个如何在政府内有效架设“法约尔桥”(组织的跨部门沟通)的问题,也即行政协调的问题。由于同级职能部门之间虽然在解决公共问题上共担责任,但是它们不存在直线式的管理与被管理的关系,部门间的协调问题往往会产生向上移动的倾向,由更高的职权部门再进行协调。同时,在协调的过程中受制于权责划分、部门利益分割等因素的影响,很难避免公共管理的效率损失。协调的结果还有可能偏离“如何有效解决公共问题”这个初衷,反而演化成“如何使部门承担责任最小化”的现实,部门间的协调异化成了责任推诿的博弈游戏,这种协调及经协调后的行动都具有怠政的特点。由此可见,相同或相似的职能应该划归同一部门,将之前部门间的协调转变成部门内部协调并在部门内部建立有效的协调机制,以减少职能分割碎片化对行政协调的干扰和阻碍。大部制改革的目标之一就是整合职能,进一步理顺管理链和协调流程,有效解决在职能边界不清晰的情况下部门各自为政、各行其是的问题,客观上有利于沟通效果的提高。

(三)大部制改革整合了政府内部的资源配置进而有益于防范催生消极角色行为的权力漩涡。作为国家权力的一种,公共行政权同样具备国家权力的自我矛盾〔2〕:公共权力的公益性要求其必须摆脱个人意志和私人利益的羁绊实现公共利益,但是权力难以屏蔽其主体的意志和利益在权力行使过程中发挥作用。一旦公共权力背离公共利益异化成培育和维护部门利益、个人利益的工具,那么政府内部就会涌出争夺公共资源的暗流,出现催生消极角色行为的权力漩涡。公共权力是公共资源的主体形式,客观上具有稀缺性,在政府管理职责边界不甚明了的情况下,相关职能部门及其行为主体便有假借行使职权为由索要管理权限的可能和行动,出现资源争夺型消极角色行为。大部门改革通过收缩职权、减少公共权力主体,将同种使命的公共权力划归到同一职能部门进行统一配置,提升职能部门对资源的掌控力和调节力,从而强化对公共资源的整合、配置能力。当然,大部制改革极有可能把职能交叉部门之间资源争夺内部化,变成了部门内部对资源的争夺。这就转化成了职能二次划分的问题,完全可以通过健全内部分工机制、完善工作对接流程、强化内部协调加以解决。这样就把在政府范围内如何切割职能这一宏观问题分解成了如何优化组织具体管理方法的操作性问题,大大提高了对权力控制的可及性。

(四)大部制改革平衡了政府内部的制衡机制进而有益于构筑制约消极角色行为的职权体系。长期以来,学界都在讨论“大政府、小社会”或是“小政府、大社会”的问题,这种讨论语境中的“大小”本质上指的是权力和权利在社会治理中发挥作用的广度和深度。转变政府职能是深化行政体制改革的核心,必须确定政府内部权力分配的标尺,给权力限定边界。铁路运营实现政企分开之前,决策权、执行权、监督权统一表现为“权力”,在制衡关系上,往往是“权力”监管铁路具体运营的“权利”,行政干预了本该由市场主导的铁路运营,导致市场的手错装在了政府身上,致使“乱伸手”等消极角色行为的出现。2013年推行的新一轮政府机构改革对铁道部的职能进行了整体调整,体现了政事分开、政企分开的基本思路,从而厘清了交通运输部门内部的关系,实现归口管理,既保证了“权力”对“权利”的监督,也保障了“权利”的自主性。大部制改革将部门职权分为决策权、执行权、监督权从而构筑部门内的职权运行体系,建立决策权、执行权、监督权“三权制衡”机制,“给权力涂上防腐剂”,势必提高“权力”行为的规范性和“权利”行为的有效性。

三、通过大部制改革防范消极角色行为的具体途径

公共部门的存在是源于社会客观上需要一个超乎个体利益的组织来满足公众对公共产品、公共服务和公共秩序的要求,而不是源于人们主观上对被管理者处境的渴望。笔者多次提到,由于受到政治、经济、科技、文化等力量的推动,现代社会始终处于一个动态发展的过程中。这就在一般意义上规定了公共管理体制必须紧随社会发展进行自我完善。大部制改革对防范公共管理中消极角色行为固然有其促进作用,但是,仅仅依靠大部制改革或者说行政体制改革就希望在短期内对公共管理行为塑造取得成效并不现实。藉由大部制改革达到防范公共管理中消极角色行为的目的则需要持续通过化解公共权力的自我矛盾、健全政府组织内部的运行机制、加强公共管理制度建设以及重塑行政管理体制改革的力场结构等途径得以解决。

(一)化解公共权力的自我矛盾有赖于权力制衡机制的持续完善。前文已述,行政权力的自我矛盾体现为权力的公益属性与权力主体赋予权力的自利性工具属性之间的内在冲突。公共组织中出现权力席位争夺的实质是期望获得职位对应资源支配权所衍生的利益,因而政府职能模糊的区域便成为消极角色行为频发的地带。大部制根据事权统一的原则将同种性质的公共管理职能进行重构和整合从而减少了职权空位、重叠和交叉,有效彰显了公共权力的公益性。同时,在制衡体系不甚完善的情形下,权力主体完全有可能对公共权力进行个性化理解和利益置换。因此,化解公共权力的自我矛盾需要从两个方向入手:一是加强权力的他律力度,依赖法律制度的不断完善、社会力量的不断壮大以及民主化进程的有力推进,以保证权力的公益属性。二是提高权力行使者的责任认同和责任自觉,主观上摒弃以权谋私假公济私等错误观念,形成积极的权力观、责任观、利益观,自觉承担并积极履行职责。化解公共权力的自我矛盾有赖于权力制衡机制的持续完善,而由自律和他律共同构成的权力制衡机制的完善则需要长期的政治实践和管理优化方能实现。

(二)克服科层制有限理性有赖于公共组织对政治生态环境适应性的提高。各国现行政府组织基本上具备强调职能专业化、明确职能等级、保持规章制度的稳定性、以职位选人、组织成员非人格化等科层制组织特点。但是,随着理论的发展和实践的深入,韦伯所倡导的科层制即理性官僚制渐渐显现出有限理性的缺陷。现代政府机构庞大、程序严密、分工过细的特点造成了其对社会问题的反应能力相对缓慢的后果,政府部门进行职能划分和分工管理往往滞后于社会需要。社会环境的迅速变化使科层制赖以生存的稳定性消散殆尽,僵化的组织结构和运作模式成为组织发展的障碍。因此,克服科层制有限理性必须提高政府组织对政治生态环境的适应性,不断自我调适以适应动态的外部环境才能保持足够的活力和张力。现代治理理念和组织理论为提高政府组织对政治生态环境适应性提供了思路和启示。首先要缩短管理链,实现组织结构扁平化,减少因为纵向流程过长导致的公共管理效率损失。其次要强化分工协作化,实现治理主体网络化。现代社会问题往往仅依靠政府某一职能部门难以得到妥善解决,实施大部制的政府职能机构必须在分工基础上突出协作。另外,政府要与政府系统之外的力量共同参与社会协作治理,建立网络化、多元化的社会治理主体系统。公共管理环境一直处在变化之中,这就意味着公共组织必须一直跟随政治生态环境的变化进行调整,这是一个长期持续的过程。

(三)制度建设需要在动态发展中持续完善。诸多针对大部制改革的研究都提到内部协调的重要性,不可否认,大部制部门内部协调也面临着一些困境,如大部门组织内聚力不足制约内部协调、大部门内部要素增多加大协调难度、大部门内部整合度低增加协调压力、大部门内部综合管理部门协调能力弱降低协调效果等。大部制改革将原来在职能上有交叉的部门之间的协调变成了部门内部的调整,部门整合带来的一体化加大了部门内部协调的难度〔3〕。大部制内的协调本质上调整的是利益,形式上优化的是职能,方式上塑造的是行为,无论协调的对象是利益或是职能还是行为,协调的基本手段还是靠制度建设。因之,大部制改革需要协调,改革和运行都必须加强部门内部制度建设。首先,需要通过制度构建与管理创新优化公共组织部门职责权限,借助制度确定内部决策权、执行权、监督权的运行机制和行为原则,强化综合管理部门的协调职责和权力。其次,要通过培育与优化部门文化,形成统一的组织行为引导和约束机制,把制度精神融合在部门文化中,突出组合文化的整合作用,通过组织文化提高部门的内聚力。再次,要发挥职位分析在组织管理中的工具价值,明细职位责任,建立系统化的绩效管理体系,保证权、责、利真正统一。最后,要从微观上加强对部门成员的常规培训,使之认清其承担的客观责任(也就是职位责任),提高其主观上对客观责任的认同和内化,进而增强其对部门的认同感和工作承诺,自觉履行职责,防范消极角色行为。然而界定规范的内部职能秩序、塑造积极的部门文化、建立科学的部门运行机制、形成统一的行为规范必须在大部制改革和运行中逐渐实现而非一日之功。

(四)克服现实阻力需要改变原有的力场博弈关系。改革意味着改变系统原有的力场结构,其一般逻辑是增强动力,挖掘潜力,减少阻力,进而达到另外一个均衡状态。阻力的大小往往影响着改革的进程和效果。与历次改革一样,大部制改革也面临着无法回避的阻力。概括起来,大部制改革需要克服体制性、利益性及观念性阻力。

1.建立上下联动职责统一的行政职能机构以破除体制性阻力。时至 2008年以整合组建工业信息部、人力资源和社会保障部、住房与城乡建设部、交通运输部、环境保护部为标志,拉开了我国大部制改革的序幕。〔4〕在此背景下,各级地方政府在大部制改革方面也在进行着探索,形成上下联动的良好局面。“地方政府需要设立什么样的部门,部门内部需要设立哪些机构,地方政府之间并非需要统一”〔5〕。在这个原则指导下的、上下联动进行的大部制改革就会出现中央与地方在职能机构设置上不统一的可能,产生纵向管理权限和职能对接上的偏差,化解原有职能交叉的同时出现新的交叉区域。同时,地方的大部制改革虽然具有地域适应性,但是极有可能导致其在纵向行政管理体制中的合法性降低,地方大部制改革的成果和成效将难以保证。建立上下联动职责统一的行政职能机构,破除体制性阻力必须坚持两点:一是职能统一。中央与地方的部门整合必须围绕着职能展开,相近、相同的职能应归口到同一部门,直线管理上也必须以职能为依据,做到归口管理。二是上下联动。大部制改革过程中,中央与地方应该建立一种积极呼应互动的关系,大部制改革自上而下推行的同时,允许并认可地方在遵循职能统一的原则下进行大部制改革探索。

2.合理调整利益格局以降解利益性阻力。客观而言,政府部门存在着部门利益,在逻辑上,政府部门利益在微观上表现为部门成员个体利益,在中观上表现为部门之间的管理权限和职务责任,在宏观上表现为资源分配和社会影响。大部制改革需要着重处理好这样几个利益关系:首先是政府部门利益与公共利益的关系。公共部门的存在是源于社会客观上需要一个超乎个体利益的组织来满足公众对公共产品、公共服务和公共秩序的要求,而不是源于人们主观上对被管理者处境的渴望。公共利益是政府部门利益成为可能的基础,政府职能部门利益与公共利益相冲突时,必须以公共利益为依据对政府职能部门利益进行整合、调整甚至是放弃职能部门利益。其次是整合前部门内部利益关系。改革是利益的重组与优化,拆分现有利益格局势必要面对原有利益主体的阻碍。利益既得群体是改革的直接阻力,当改革成果通过制度体制形式固化以后,曾经的改革推动者又转化成为未来改革的阻挠者,动力与阻力的共同标的则是利益。大部制改革无论是个体现实待遇、生涯发展机会还是对部门公共资源占有和分配能力都会不同程度地产生影响。因而大部制改革也必须立足现实,平衡公共利益和政府职能部门利益的关系,有步骤、分阶段的实施改革,尽量减少由于利益调整而出现的对抗和冲突。再次是整合后部门内部利益关系。以2013年交通运输部改革为例,机构职能的整合直接影响机构编制的设置,曾经作为部级机构的铁道部不复存在取而代之的是国家铁路局,职能收缩后的国家铁路局内部编制也会发生很大变化,必然有一部分人员被分流或面临身份转换的问题,原有部门利益必然受到影响,整合后的交通运输部内部同样面临着内部利益和整合的问题,这个问题很难在短期内得到有效解决。

3.实施系统而持续的政治社会化以减少观念性阻力的影响。观念性阻力一般表现在对权力、利益、宗旨、身份等问题上的误读,是观念认同上的障碍和偏差。首先是对权力的误读,将权力视为私物;其次是对利益的误读,把公共利益和个人利益对立起来;再次是对宗旨的误读,混淆了“谁为谁服务、谁让谁满意”的逻辑关系;最后是对身份的误读,错将权力执行者等同于权力的所有者。当公共权力主体无法在观念上保持对权力、利益、宗旨、身份的正确认识,一旦对公共部门进行改革和调整,那么就很难保证公共权力主体能正确理解改革的价值和意义。观念性阻力与传统文化因素、政治社会化程度、公共部门内部文化及公共部门工作人员的素质等密切相关。减少大部制改革中的观念性阻力需要对政府职能机构相关人员持续政治社会化,以提高公共组织及其成员责任认同的主动性。

总之,职能配置不尽合理是大部制改革和政府中出现消极角色行为共同的体制性诱因。把大部制改革、防范公共管理中的消极角色行为置于同一讨论情境,既是因为二者在成因、宗旨、目标上具有相关性,也是因为二者在行政体制改革中相得益彰彼此促进。当然,受制于公共权力的自我矛盾、科层制组织的有限理性、制度建设的长期性及利益性观念性阻力,大部制改革对防范公共管理中消极角色行为的效果可能会经过长期积淀才能彰显,但是这在根本上并不妨碍通过政府机构设置和运行机制合理化进而实现公共管理行为规范化的进程。

参考文献:

〔1〕胡 海,殷焕举.改革开放以来政府机构改革的主要成就及经验〔J〕.毛泽东思想研究,2009(3).

〔2〕程竹汝.论权力的工具性问题〔J〕.政治学研究,1996(3).

〔3〕竺乾威“.大部制”刍议〔J〕.中国行政管理,2008(3).

〔4〕石亚军,于 江.大部制改革:期待、沉思与展望〔J〕.中国行政管理,2012(7).

〔5〕杨兴坤.大部制改革中的十大问题与误区〔J〕.甘肃理论学刊,2009(4).

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文章来源:本文转自《理论探索》2013年3期,转载请注明原始出处,并遵守该处的版权规定。

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