李克军:县域治理的路径选择

选择字号:   本文共阅读 676 次 更新时间:2013-10-02 23:48:48

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李克军  

  

   人们常说,“郡县治则天下安”。提升县域治理水平,不但直接关系到基本民众的福祉、基层社会的稳定,而且对推动更高层面的政治体制改革和社会管理创新,实现国家的长治久安,具有基础性、战略性和标本性的意义。

   一、难题与隐忧

   改革开放以来,我国县域经济持续发展,城乡居民生活水平显著提高,基层社会基本稳定。可以说,提升县域治理水平,具备较好的基础条件。但另一方面,由于政治体制和社会管理体制改革相对滞后,多年积累的社会矛盾远未消解,有的渐趋复杂,甚至有所激化。县域治理面临着诸多难题和隐忧,形势不容乐观。最突出的有以下三个方面:

   1、公众的“相对剥夺感”潜滋暗长,由民怨引发的群体性事件频繁发生。近年来,党和国家在促进社会公平正义方面,采取了很多措施,但效果并不明显。城乡居民之间,各不同行业之间,特别是高收入阶层与低收入群体之间的收入差距不但没有缩小,反而在继续扩大。在县(市)一级,社交范围相对狭小,哪些人靠特权发财,哪些人在父辈的庇荫下发迹,哪些人靠特殊关系暴富,人们看得一清二楚,对分配不公、官场腐败、阶层固化等问题的怨气,极易集聚发酵,成为燃点极低的火药桶,一旦溅上偶发事件的火星,就会轰然爆炸,酿成群体性风波。贵州省的瓮安骚乱就是一个明显的例证。

   2、法制权威生成缓慢,非规范行为充斥官场和民间。中共建政以来,在较短的时间内建立了高度集中的经济、政治和社会管理体制,形成了虽然缺少活力但却极其稳定的社会秩序。改革开放以来,政治压力型和全面控制型的治理模式改变不大,但权威和效力却日渐式微。与此同时,自由、平等、个性、民主、法治等现代理念迅速传播,但是相应的制度化建设却明显滞后,致使道德约束力下降,法制权威孱弱。县(市)党政官员依法执政的理念和水平虽有所提升,但由于民主监督缺失,自上而下压力偏大,他们经常采用一些处于法律政策边缘甚至明显违规的办法开展工作。如:在招商引资过程中,违反国家规定变相免收土地出让金和减免税收;在争取国家资金过程中违规越线,向上级某些实权人物送钱送物;在维稳工作中,采用堵截、打压、收买等饮鸩止渴甚至违反法规的手段控制上访,等等。在人们的日常生活中,权力和关系的威力往往大于法律和制度。比如,办企业,要找个官员做靠山;孩子上学,要通过关系选个好班级;到医院做手术,要想办法给医生送红包;有冤屈或诉求,则绕开法院去政府上访,甚至通过“闹访”来讨价还价或寻求领导批示来解决问题。法制不彰、良俗缺失的现实,与社会治理的“黑灰化”互为因果,使“善治”目标难以充分实现。

   3、公共财政建设步履蹒跚,基层政府服务能力不强。近年来,中西部地区的县级财政状况逐年好转,但仍显得捉襟见肘。其主要原因是财政体制改革步伐太慢,收支结构离公共财政的目标太远。一是预算不完整,部分政府收入变相流入强势部门腰包。二是生产建设性支出居高不下。在发展是硬道理的口号下,上级下达的招商引资、GDP增长、城乡建设任务愈来愈重,县(市)政府不得不拿出巨额资金用于开发区、路桥、广场、新农村示范点等方面的建设,还要为投资商出钱购买土地,并按比例返还税收。生产建设性支出压不下来,教育卫生、社会保障等方面的支出当然难以实现大幅度增加。三是养人支出及“三公”消费难以缩减。早在2002年,全国县(市)级财政供养人员占人口比重就达到2.97%,黑龙江省达到3.10%,有的县高达8%。最近几年,上头实行大部制改革,县(市)也跟着拆庙并屋,改换名称和牌子,但人员减不下去。除了正式“吃皇粮”的在编人员,县(市)还要养一些靠收费或垄断经营开支的人员。由这些人员组成的站、所、队,经费和工资有的由财政补一部分,有的全靠自收自支,实际上都在花本该属于财政的钱。某市“农林水”事业发展支出(包括国家专项补助和转移支付资金)中,用于人员开支和部分行政费用的比重高达43.3%。“三公”(公车、公款招待、公费出国)支出是很难说清的糊涂账,但有增无减恐怕是不争的事实。四是县乡村三级负债严重。据审计署调查,2010年底,全国县级政府债务2.843万亿元,县均10亿元,举债县占总数的86.54%,很多县(市)的债务超过了常年收入一倍的警戒线,而且从2011年开始,陆续进入还债期。全国乡村两级负债约6000亿元。黑龙江哈尔滨市193个乡镇中,有181个乡镇负债,占总数94.2%,债务总额19.7亿元,乡均1021万元;1879个村,负债22亿元,村均116万元。沉重的债务负担,不但使这些地方提供公共产品与服务的能力极其薄弱,而且随时可能发生债务危机和治理危机。

   二、单向管控的弊端

   改革开放以来,从中央到地方的各级党委和政府,一直高度重视县域治理,从社会治安综合治理到构建和谐社会、创新社会管理,提出了诸多要求,采取了诸多措施,收到诸多成效。但笔者认为,这些措施,并没有摆脱自上而下单向管控的路径依赖,在实践中弊端多多,有的甚至与构建和谐社会和实现“善治”的目标南辕北辙。

   1、政绩考核制度的建立与扩展,强化了自上而下的激励机制,促进了某些工作的落实,但也助长了急功近利、形式主义等不良倾向,使基层政权距离“服务型”的目标越来越远。近几年,政绩考核从省到乡,内容越来越庞杂。很多地方的考核已经延伸到村党支部和村委会。县乡党委、政府和村民自治组织围绕上级领导机关的指挥棒疲于奔命,使本已十分残缺的服务功能更加脆弱。招商引资和项目建设,在中西部地区的考核体系中权重最高,由此形成了血拼优惠政策、争抢投资项目的热潮,带来了双重结果:一方面,拉动了县域GDP、税收的增长,促进了居民就业和增收;另方面,重复建设、资源浪费、环境污染、违法占地、暴力强拆、政府资金流失等问题愈演愈烈,县委县政府功能上的“公司化”和运行方式上的“运动化”倾向日趋严重。为应对新农村建设工作的检查和考核,政府将巨额普惠性资金集中到少数试点村或示范村,精心打造形象工程,人为拉大了村际差距。某省实施粮食产能提升工程,逐级强化对农民生产活动的督促检查。秋翻时,一些乡镇被迫出资代替农户翻路边的农田;某镇为加快秋翻进度,在夜间偷偷将农户地里的玉米秸秆烧掉,农户抱怨奶牛没了饲料,反映到省电视台,当记者采访时,书记和镇长却躲了起来,因为他们不敢把市县两级的强制行为公之于众;有一年插秧季节气温过低,省市两级却督促农民“抢早”,一些乡镇不得不花钱雇农民站在自己的稻田假装劳动。有个村支部书记抱怨说,镇里的工作指标考核很严,而且都和工资挂钩,如玉米秸秆进村500元,征兵500元,组织工作200元,计划生育200元。安全防火出现一次火警罚50元,信访到省市出现一次罚500元,到北京出现一次罚1000元。

   2、靠政治压力和一票否决“维稳”,在解决一些具体问题的同时,掩盖和激化了某些社会矛盾,延缓了法治进程。在基层社会矛盾和上级考核、问责的双重压力下,“维稳”,已经成为高悬在“县官”头上的达摩克利斯之剑。所以,在县乡两级干部中,流行着“摆平就是水平,没事就是本事,搞定就是稳定,妥协就是和谐”的顺口溜。为了避免在社会治安综合治理的考核中被扣分甚至被一票否决,县(市)党委、政府既要做一些实实在在的工作,又要花费大量精力做足“文头”和“墙头”的表面文章。特别是在信访工作中,虽然现行信访条例包括“涉法涉诉案件应该通过法定途径解决”的内容,但整个立法主旨和各项具体条款都在强化“县以上人民政府”的权力和责任,在实践中,党政主导、向上集权、向下施压的大格局没有改变。地方和基层官员在处理信访事宜时,既要遵循现行政策和法规,更要重视上级态度、领导批示和政治气候。为应对考核排名,减少计数“划道儿”,不得不经常采取妥协退让、法外变通的办法满足访民的要求,还要耗费大量人力财力对缠访户死看死守、围追堵截。在访民那里,“信访不信法”、“信闹不信理”、“找大部找小”的趋势自然难以扭转。

   3、带有政治运动色彩的各种教育活动,虽然在提高基层干部素质方面具有一定的积极作用,但也助长了假大空话泛滥的不良倾向,从而损毁了党和政府的公信力。近年来,读书学习、对照检查、专题宣讲、主题实践、典型报告、警示展演等各种名目的学习教育活动接连不断,而且声势越来越大,口号越来越响亮,概念越来越新颖,形式越来越繁琐。这些教育活动在弘扬正气、传道明理和提高基层干部素质等方面具有一定的积极作用。但几十年的实践告诉我们,如果政治生态不能得到很好改善,制度化建设不能及时跟进,一味追求宣传调门的提高和教育方式的出新,不但有限的收效难以获得,而且会助长说大话、说空话、说套话、说假话的不良倾向,造成民众的逆反心理,损毁着执政党的合法性基础。落马贪官在位时大多有惊人的“廉政”表现和“廉政”语录,东窗事发后被民间传为笑谈,足以说明这一点。

   4、某些“权力上收”的举措,虽然对基层干部的不良行为具有一定的遏制作用,但加剧了治理思路的混乱,压缩了基层民主和自治的发育空间。前些年,县(市)级税务、国土、质监等部门相继上收,实行了垂直管理。县委书记的任免权限,经历几放几收,现已上收到省委。与此同时,中西部地区的多数地方,都实行了“乡财县管”和“村财乡管”的制度。有的地方纪检委介入其中,搞起了村级“三资”代理。即由纪委代管村级集体的资金、资产和资源。这些措施,对于统一政令,遏制有令不行、有禁不止的不良倾向,强化中央、省委对市县的控制,可能会产生一定的积极作用。但权力向上集中,与民主法治的改革方向是背道而驰的。特别是上收乡、村两级的财权,更是加剧了乡镇政府的“空壳化”,阻碍了村民自治的进程。一位乡镇农经站长说,村财乡管,很难起到规范村级财务管理的作用。一般情况下,国家对村里的转移支付资金管起来容易些,而村里的机动收入,特别是高达几十万元的机动资源发包收入,乡镇很难制约。村里上交乡里一少部分,大部分坐收坐支,花完后再来报账。由于乡里花了村里的钱,乡镇领导和村干部个人关系又不错,很多事只能睁一眼闭一眼。纪检部门搞“三资代理”,增加了一点威慑力,但又多了个层次,多了些形式,实质性作用微乎其微。

   5、“扩权强县”和提高村支部书记待遇,有助于增强县级政权和基层组织的掌控能力,但如果不与横向分权相结合,必将带来权力更加集中的不良后果。近年来,很多地方在向上集权的同时,又采取一些下放权力和放活基层的措施。有的省将部分地市级行政审批权限下放给县(市)政府;有的省将部分县(市)委书记提升为副厅级;有的地方由县财政出钱,提高村支部书记待遇,并将资历较深的村支部书记破格录用为国家公务员(继续在村工作)。应该说,放权总比集权好一些。但是,仅仅在条块关系和上下级关系上打转转,不在横向分权上求突破,仍难以摆脱“一放就乱,一收就死”的治理怪圈。向上集权,实质上是向上级有关部门集权,部门权力刚性必然带来决策失误、权力寻租等问题;放权与县,提高县委书记职级,在法治不彰和民主监督不力的情况下,又很容易助长县委书记个人专权的弊端;村级“两委”关系,本来就存在法理和实际状态的冲突,支部书记提高待遇后,一手遮天的问题更难解决;县财政为支部书记开工资,必然加剧村级组织行政化,弱化村民参与管理的权力。

   总之,我国的地方治理,存在着一个“不断加强”的思维定式。发现哪方面工作有差距,就提出“加强”和“改进”的要求,但在具体措施上总是向“加强”倾斜。一“加强”,就出现了一堆新任务,提出了一片新口号,有时还要增加一批新队伍。这种权力扩张的偏好不改变,党政机构难以精简,文山会海和达标竞赛难以压缩,政府职能难以转变,治理模式难以转型,民主和法治难以获得长足发育。

   三、县政综合改革应尽快启动

县域治理需要改革,(点击此处阅读下一页)

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