史啸虎:建设美好乡村必须进行制度改革

选择字号:   本文共阅读 1527 次 更新时间:2013-07-11 23:32

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史啸虎 (进入专栏)  

按语:该文是广州市社会科学院经济学研究员、安徽大学兼职教授史啸虎先生应邀于2012年10月下旬在安徽省肥西县召开的安徽省城乡劳动力资源研究会、安徽省农业经济研究会、安徽省社会科学院和安徽省政府参事室联合召开的一次题为“建设美好乡村”专题学术会议上的演讲稿。这个演讲稿内容丰富,见解深刻,几乎涉及农村改革的所有方面,充满改革精神,很值得一读。特编发这里,以飨读者。

安徽省委、省政府近日出台《关于全面推进美好乡村建设的决定》的文件。文件规定,全省每个行政村原则上规划建设一个重点中心村,并以每年至少建成1500个中心村的速度推进。中心村建设须尊重自然美、注重个性美、构建整体美,文化建设为中心村建设的一项不可或缺的内容。为此,安徽省政府还印发了《安徽省美好乡村建设规划(2012—2020年)》。 《规划》提出了总体目标。到那一年有多少个村庄达到生态宜居村庄美、兴业富民生活美、文明和谐乡风美的美好乡村标准。到2020年,力争全省80%以上的中心村达到美好乡村建设要求;到2030年,全省中心村全面达到美好乡村建设要求。

对此决定和规划我不持异议,而是乐观其成,更举双手赞成。因为政府重视并加大对乡村的投入是对的。这几十年来,我们无论工业化还是城市化都是靠剥夺农村的人力、土地和资金资源来进行的。每年仅土地出让金就有几万亿,但反哺给农村的呢?每年只有几千亿,而且还是近些年的事儿。这就像从农村抽血,却只给农村回输葡萄糖水。

我曾在5年前发表了一个系列文章,题目是《中国农村的未来》,一共五篇,此文第一篇开宗明义就说到了,

“未来中国的农民所居住的农村社区的道路交通、给排水、垃圾处理、文教卫生、体育和医疗等基础设施规划与建设也会像城市社区那样由国家财政或国家投资为主设立的发展基金来承担吗?”

现在我高兴地看到,安徽省的这个推进美好乡村建设的规划就提到了中心村的“主要建设任务是,完善基本乡村公共服务及支农服务功能,配置小学、幼儿园、卫生所、文化站、图书室、乡村金融服务网点、公共服务中心等11项基本公共服务和公交站、垃圾收集点、污水处理设施、公厕等4项基础设施,吸引人口向中心村集聚。”虽然没说,这些投资农村的钱从哪里来,但至少让人看到了希望,也看到了政府愿意回馈农民的心意和愿景。

在五年前的这篇系列文章中,我对中国农村的未来,也就是未来的新农村和美好乡村,提出过6个尖锐的问题。这一个问题是得到答复了。虽然不是在中央或国务院那里得到答复,但安徽省政府却给出了明确的与我的问题几乎几乎一模一样的答复。对此,我当然感到高兴了。但是我还得说一下,在那篇文章中,我对中国农村的未来所提出的问题还不止这一个,还有至少四五项。这些问题是:

1,未来的中国农民作为农业经营者,他们会像工商业经营者拥有自己名下所经营的资产那样拥有自己名下的土地资产和土地上所有附着物的资产吗?

2,还有,未来中国的农民作为乡村居民,他们会像城市居民那样可以自由买卖或出租所居住的具有商品房资格的房屋吗?

3,还有,未来中国的农民所居住的农村社区的道路交通、给排水、垃圾处理、文教卫生、体育和医疗等基础设施规划与建设也会像城市社区那样由国家财政或国家投资为主设立的发展基金来承担吗?

4,还有,现在正在逐步扩大的城乡居民收入差距在将来每一个所谓的五年计划结束时将会被缩减到一个什么样的比例上呢?

5,还有,什么时候我们的政府不再垄断土地的一级市场,即便在真正需要以所谓“公共利益”而不是为了开发商的名义征用农民的土地时能够将土地改变用途后的溢价全部返还给将这块土地出售给国家的农民以维护社会的公平和正义呢?

6,还有,什么时候我们的农业生产效益突出的农户能够通过收购或租赁等市场方式逐步扩大自己的农业经营规模以更多地提高其经营效益呢?

我这里一共提了6个问题。除了安徽省政府很好地回答了第三个问题之外,其他问题迄今还没有一个获得答案。第一个问题是地权还民。即土地所有权何时归还国民的问题。1954年宪法说要保护农民的土地所有权。后来我们搞人民公社背弃诺言和违背宪法将土地所有权划归所谓集体了。1975年的文革宪法却将这一已经违宪二十年的土地制度法律化。现在坚持这个制度其实是没有法律逻辑的。今后我们废除土地集体所有制的法律依据就在这里。30年前人民公社垮掉了,但由于改革不彻底,构成人民公社基础的土地集体所有制却被保留了下来。由此可见,中国“三农”问题几十年得不到改观的根子其实就在这个土地制度上。

第二个问题虽然也与土地制度有关,但只是说农民的住房和宅基地能否商品化的问题。这与土地所有权一样,是农民的一个财产权问题。城市居民住房是商品房,可以买卖和抵押,也可以增值。但农民的为什么就不行?这不是一种权利歧视又是什么?土地、住房和宅基地都是一种资产,你政府单方面强制性地不让农民的土地、山林、池塘、住房和宅基地进入市场,就等于剥夺了农民的资产权利和财产权利。这些都是第一产业的最基本资产啊!中国农民为什么总是很穷?根子就在这里。

我那篇《中国农村的未来》开篇第三个问题终于由安徽省政府带头回答了,而且回答得很好。虽然才刚开始做,而且由于一些基本制度改革跟不上,以后做起来可能困难重重,但我觉得能正视并提出要解决这个问题这一条就很了不起了。问题是今后怎么做才能达到目的?也就是说,我们必须进行哪些制度改革才能建设成功美好乡村呢?对此,我后面再详细说。

第四个问题是关于城乡差距将来,如2016年或2020年或2030年等,是扩大还是缩小,如缩小又将被缩小到怎样的一个程度?安徽省这个规划虽然说到了2020年建设多少个中心村,每个中心村达到什么样的硬件设施,包括厕所和垃圾站等,但却回避了这一个如此重要的问题,就是不说2020年城乡居民收入和基本生活设施的差距将被缩小到何种程度?这个问题很重要啊。你不提缩小城乡差距的指标,如果到时候住在那些中心村的农民与城市居民相比,收入差距不仅没被缩小反而更大了,那你这个建设美好乡村还有何意义呢?当然,这不是安徽省政府的错,因为中央政府迄今的任何一个五年规划,包括最近的这个十二五规划,都有意或无意回避了这个问题。但是安徽省为何不能带个好头,主动为中央政府分忧呢?

比如,去年安徽城镇居民人均可支配收入1.87万元,农民人均纯收入0.62万元,城乡居民收入比为3.0∶1。相比之下,2011年全国城乡居民收入比为3.23∶1。安徽省差距看来还小些。但这没有将教育、医疗卫生、文化娱乐以及社会福利等方面包括进去,如算进去,城乡差距至少是6:1!

我们就不说这个,只提一个问题:建设美好乡村到2020年安徽省的城乡差距能否降低到1984年的1.8:1比例上去呢?也就是说,如果届时安徽省城镇居民人均可支配收入翻上大致一番,达到3.6万元,生活在安徽美好乡村的农村人均能否达到2万元呢?(按照目前购买力计算)这就是说,安徽省农民收入到2020年要增加两倍。另外,政府财政对农村教育、医疗卫生以及社会保障等投入如何保持比对城镇居民更高的比例以缩小城乡差距?安徽省政府敢不敢在这个规划中这么承诺呢?换句话说,如果回避这一最实际问题,那还能保证以后的所谓美好乡村是真的美好吗?如果连这一点都保证不了,那显然是不行的。

我的第五个问题是,政府不再垄断土地一级市场,或者说,到时候即便不搞地权归民,还暂时是土地集体所有制,那么我想问:届时集体土地能否进入市场交易呢?即便是集体土地入市,这也意味着现有的征地制度要改革,政府要退出土地市场。关于这个观点,贵会的陆子修会长曾写过一篇文章,今年6月底《中国经济时报》全文刊登过。全国很多主流非主流媒体都转载过。这篇大作在学界产生了很大影响,我也看过。在这篇文章中陆老先生就提出过“政府退出土地市场”这个观点。对此,我非常赞成。我的观点是,只有实行土地民有化,中国才能成为一个完全市场经济国家。因为倘连价值几百万亿人民币的土地不能成为全体国民的资产或财产,你搞什么市场经济啊!最多是一个半市场半官方经济。但如果现在暂时还不能一下子实行土地民有化,那么你就得尽快允许集体土地进入市场。否则,现在这个社会就无法和谐,官民之间愈益严重的矛盾和冲突也就无法消除。据我以前的统计,中国至少有65%或以上的官场贪腐和每年数以十万计的群体性抗争事件都是与现有土地制度有关。因此,改革现有土地制度,包括征地制度,势在必行。显然,集体土地入市也是不远将来的事情了。我们搞建设美好乡村规划,就应该将这个改革前景预先考虑进去,否则,届时如果征地制度发生变化,比如说,政府退出了征地市场,那么安徽省的这个由政府出面推进的建设中心村的规划也就顿时没有生命力了。为何?缺乏远见嘛。

关于这个问题,我的意见是,在集体土地入市问题上,安徽省政府应该向中央争取专门的制度改革试错权。当年汪洋搞的重庆统筹城乡改革,就曾申请过土地使用权可以转让和交易的改革试错权。在这方面,我曾一再写过文章鼓吹过。因为我对那次改革的法律风险以及如何避免做过多次分析。后面会说到。

我那篇文章开头提出的最后一个问题是,生产效益好的农户如何能够通过耕地市场租赁和购买的方式扩大自己的种植面积,扩大农业经营规模。

由此可见,建设多少个中心村,完善基本乡村公共服务及支农服务功能,配置小学、幼儿园、卫生所、文化站、图书室、乡村金融服务网点、公共服务中心等11项基本公共服务和公交站、垃圾收集点、污水处理设施、公厕等4项基础设施等,说到底,都不过是建设美好乡村的一个组成部分而已,并非全部。切切注意,基础设施建设只是一部分,甚至是一小部分,并非全部。更重要的是制度改革和制度建设。如果我们只把注意力和重点放到这些硬件设施的建设上而忽略或故意回避以上所提的那些带有根本性制度改革的问题,那么,根据经验,我确实怀疑安徽省政府的这个建设美好乡村的决定和规划是否能够实现?

我这么说不是空口无凭的,而是有历史依据的。安徽省政府的建设美好乡村决定和规划显然是根据中央建设新农村决议精神提出的。建设美好乡村其实就是安徽省建设新农村的一种新提法。2005年中央十六届五中全会提出。要按照“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的要求,扎实推进社会主义新农村建设。安徽省的建设美好乡村决定和规划只是把这十六个字的新农村描述给具体化了。但这都是一种美好的愿景,并不表示你提出来就能做到。因为自7年前中央提出建设新农村以来,中国农村与城市以及农村居民与城市居民之间的差距不仅没有缩小反而无情地扩大了。(2004年城乡差距的官方数据是:3.12:1,而2011年这个数据则为3.23:1)这是什么原因呢?

不仅如此,上世纪50年代中共中央就曾用过建设新农村这一提法。改革开放以来,至少在1984年中央1号文件、1987年中央5号文件和1991年中央21号文件即十三届八中全会《决定》中出现过这一提法。但遗憾的是,历史已经证明,虽然我们许多次地提出了要建设社会主义新农村。但由于我们始终不敢或不愿大胆改革那些带有根本性的“三农”制度,我们上述这么多次宣称要建设新农村的努力均先后归于失败或不了了之了。与自己良好愿望相反的是,在这几十年时间里,城乡差距和贫富差距却一再扩大。现在都已经到了无法容忍的地步了。基尼系数6年前为0.47时就不敢公布了。现在,从各地农村群体性抗争事件的数量剧增看,再不重视那些基本的涉农制度的改革,赶快放权让利于农于民,别说建设新农村或美好乡村了,能维持社会稳定不乱就不错了。结果堪虞啊!

话说回来,在这种情况下,安徽省如何才能较好地建设美好乡村呢?这里牵涉到很多涉农制度改革。作为一级地方政府,安徽省政府对一些根本性制度改革没有决定权,这是难处所在。但总归有发言权和建议权吧?也就是说,安徽省政府应在有限的但却是可能的范围内,向中央政府切实地不断地反映建设美好乡村中存在问题的症结所在,以争取更多政策和资金支持。

07年,那时汪洋到重庆去搞统筹城乡改革,不知怎么办才好?于是就广开言路,在媒体上公开征集对重庆城乡统筹改革的建议。(其实,他还是应该多听听农民阶层的意见。搞个比较公正的能够真实反映农民意愿的农村民调什么的)那时,我也应邀撰写了一些文章专门谈重庆统筹城乡改革中的一些问题。这些文章包括:(还有一些文章没有冠之以统筹城乡改革的字样就不列了)

1,统筹城乡改革中的金融与投资问题(主要谈投融资及其平台搭建问题,光明观察 刊发后一个多月,就有多达5万以上的点击,许多媒体和网络都转载了)

2,统筹城乡改革中的事业单位改革问题

3,统筹城乡改革中的法律风险问题

4,统筹城乡改革中的城乡互徙问题

5,统筹城乡改革的关键所在,等

其中有两篇也是发言稿,有的还获了奖,奖了我五千块钱。后来汪洋离开重庆,薄熙来先生去了,于是我也就不再写了。因为当时我不认同他的唱红打黑、上楼失地等文革式和强迫性的治理做法,认为他那是破坏法治。践踏人权,损害农民利益。其实,你就是写了也没有用。他不会听你的,搞不好还会找你麻烦。他有野心,想在政治上搏上位,因此他主要是依靠玩弄权术,在涉及一些重大制度改革上根本没有诚意和动力。但是,重庆后来改革中的许多技术性做法也是按照汪洋当时的这个思路去做的。

至于安徽省建设美好乡村应该注意哪些事情呢?对安徽省情况,我没有专门研究,而在投资与融资问题上,现在经过这几年实战,各省市政府在投融资平台的打造和利用上早已锻炼和运用得很纯熟了,各位省长市长都是练家子和专家。我只是理论家,书生,嘴巴上说说而已。而且,安徽省既然搞出了这么一个建设美好乡村规划,肯定胸有成竹,总有办法解决资金问题吧?所以,关于金融与投资问题,无须我再置喙。我这里只想从另一个不同角度谈一谈对某些制度性改革问题的看法:

一,建设美好乡村,政府应将自己定位于做一个向村民提供良好的公共服务的政府,而不是大包大揽

我从安徽省的规划中只看到建设多少个中心村(2020年建成1.3万个中心村),每个村

新建多少房子,再建设多少基本设施,而且分林业、养殖、种植、旅游等各种类型。其他不说,就说这几万个平均千把户2-3千人人家的中心村建设吧。规划中所列出来的其他所有辅助性配套设施也不算,每户光盖房总要10万元吧?这么一来,每个中心村至少需要投入1亿元,1.3万个中心村,仅盖房子就要1.3万亿资金投入。这还没把不是中心村的其余12万个自然村的建设费用算进去。如果每个自然村硬件设施按投入1000万元计,也要至少1.2万亿元。这样算下来,建设美好乡村仅硬件设施投入就至少需要2.5万亿元。而安徽省财政收入有多少钱呢?据了解,2011年全年也才有2600亿元。按照财政对农业投资一般占其收入的15%计,安徽省每年对“三农”最多只能投入400亿元。其中即便拿出一半干这事,也不过区区200亿元。八年下来也就一千多亿。离2.5万亿投入需求还差的太远。显然,这笔帐根本算不下去。既然政府提供不了这么多资金,那你政府为何还要推出如此宏大而细致的规划要求呢?钱如果都是你出,你当然可以说了算。可现在看来,你肯定出不了这么多钱,那你还能大包大揽吗?因此,仅从资金上来看,政府给自己确定的这种唯一出资者的定位也肯定有问题。

可见,建设美好乡村中,政府并非是唯一出资者,而只是一个小出资者。美好乡村的主要出资者应该是广大农民本身以及所有看中了这一市场机会的中外投资者。所以,政府应该清醒地认识到自己在建设美好乡村中的作用,只是一种引领和监督的作用,或者说,一种向农民提供优质而有效的公共服务的作用。如果自以为万能,不自量力,大包大揽,充当救世主,结果肯定要适得其反的。政府现在需要做的是告诉村民们,你们想建设美好乡村,改善自己的生活环境,过上接近于城市人的生活吗?农民们肯定会说:想!政府就可以说:那好。那你需要什么样的公共服务就告诉我吧。我政府在哪几年里可以向你们提供哪些服务。比如头几年,我政府可以帮你们搞基础设施建设,你村子里需要修路架桥或者铺设自来水或建设垃圾转运站等,我可以向你们提供项目设计、熟练工培训等软件服务以及提供水泥、钢筋等原材料等硬件服务。这样你就得在一些大问题上听我的。我政府还要对你村委会进行检查。检查你村落发展规划制订和实施得如何?是否科学以及符合民意和实际?你这个村民自治组织是否受村民欢迎和信任?项目招投标是否合乎规定?那些负责承担有关项目施工的组织或机构是否符合我政府规定的条件和资质?以及你们在项目实施和自筹资金或配套资金上是否充分和到位?你们村的社会组织和经济合作组织组建与发展情况如何?等等。你们没有准备或者准备不达标,那就不要怪我,我政府的前述的那些软硬件服务就暂缓提供或不提供。

政府应该清楚地知道自己的作用是引领,是监督,是服务。对急需改善自身居住的条件,如自然环境、经济环境和社会环境的村民们来说,政府提供公共服务的作用既可以是雪中送炭,也可以是锦上添花。但前提是,首先你村民们有这个建设美好乡村的积极性。就是说,村民们才是建设美好家乡村的主人,政府是支持他们建设自己的美好家园而不是大包大揽甚至是强迫命令。如果我们的政府能这么定位并做到这一点,不仅建设美好乡村的资金问题好解决,也不会像这些年来的那样将自己放到炉子上去烤了。

二,应通过大力发展农村各类社会组织和经济合作组织来建设美好乡村而不是越俎代庖

1,需要大力发展社会组织

我们这些年来一直在反思如何发展大社会小政府,大报告小报告,嘴巴上也是经常说,但就是遇事就忘记了。这三十年来,政府不仅没有变小,反而越来越大。相反,各类自治组织、社会组织以及经济合作组织一直受到压制,缺乏发展的空间。结果,不管什么事,干得好自不必说,因为你是政府嘛。但如果干不好,都骂你政府,甚至上街抗议,再不好就搞群体性抗争,甚至暴力打砸抢。火气大得很。其实,这都是由于很多地方政府管了很多原本不应该由它们管的事情。自己花了钱,做了事,还遭国民骂,自己成了冤大头。所以,最近中央政策开始出现变化:要大力发展社会组织。

比如,上个月财政部和民政部就发了一个文件《中央财政支持社会组织参与社会服务项目资金使用管理办法》,要求财政支持社会组织参与社会服务项目。提倡政府外包一些社会公益项目给社会组织而不是所谓事业单位去做。帮政府干事嘛,财政要给钱。再如,最近汪洋先生在广东也在提如何加快建设小政府大社会。市场经济发展需要“大社会、小政府”,通过实行“政社分开”,即政府和社会要分开,厘清政府与社会、政府与社会组织的关系,激活社会的自治功能,建立与社会主义市场经济体制相适应的社会体系。要坚持培育发展社会组织,形成政府与社会组织互相协同的发展格局。广东省委省政府7月份发布了《关于进一步培育发展和规范管理社会组织的方案》。根据这个方案,广东省各类社会组织,只要人财物及业务范围符合有关规定的,都可以到民政部门申请成立,无需挂靠单位。方案还提出到2015年全省社会组织发展到5万个以上。

新社会组织要发展,老社会组织也要“去行政化”改革。也就是社会组织无论新老,都要实现由民间自愿发起、自选会长、自筹经费、自聘人员、自主会务和无行政级别、无行政事业编制、无行政业务主管部门,也无现职国家机关工作人员兼职。

这些社会组织包罗万象,类型繁多,几乎覆盖了社会的各个方面:科技、教育、文化、卫生、劳动、民政、体育、环保、法律、慈善等公益领域及中介、工商服务等,涉及的行业就数不胜数。我们不说其他行业,就说社会服务一个行业,如将其涉及的公益事业罗列一下就有诸如医疗卫生、教育培训、科研普及、文化娱乐、劳工服务、扶贫济困、社会救助、养老育幼、妇儿保护、犯罪矫治、司法援助、扶残救弱以及慈善捐助等众多事项。而村庄作为一个社会的缩影,其村民的社会和经济生活必然会涉及上述这么多公益事业的各个方面。但是,村庄并非是、也不应该是一个封闭的社会系统,美好乡村应该向整个社会全面开放。

要推行政策以鼓励和支持村民自治组织自筹资金自办或优惠招商引入社会上各种行业性和专业性企业、非政府民间组织,包括各种非营利组织、支援服务组织、慈善组织和私人组织等,特别是让村民们自由组建或联合组建各种社区型合作社,投资兴办各种公益事业。

发展各类社会组织以建设美好乡村,就要放开和鼓励民间申办社会组织。这也是落实宪法第三十五条结社自由条款。这一条款几十年来一直成为摆设,现在应该落实之。其次,推出发展社会组织政策既可让村民组织起来从事各类公益事业,也能促进各类志愿者组织、非营利组织和公益事业型组织等到农村去从事扶贫济困、福利保障与救济、慈善与发展援助、计划生育与健康、保护妇女和儿童、环境保护、民主促进、法律援助、宗教事务、地方文化、志愿者行动、旅游迁徙咨询等社区服务以及涉及农村政治、经济、社会和文化发展的所有其它领域。这些社会组织其实是构成农村社区的重要组成部分,缺少社会组织蓬勃发展的农村绝不是美好乡村。为此,安徽省委省政府应将如何大力发展社会组织特别是农村社会组织纳入美好乡村建设规划。

2,需要大力发展合作经济组织

建设美好乡村,除了要大力发展社会组织外,我们还应该大力发展合作经济组织,即合作社。合作社是一种合作经济组织,也是一种特殊企业。与公司不同,它主要为自己的社员而不是面向社会提供服务,它的内部管理实行一人一票,民主制,而不是按照股权比例大小,由资本多者说了算。我们目前的合作社法只允许组建农民专业合作社,还没有从法律上放开社区型合作社的组建。后者包括各类住房合作社、消费合作社、信贷合作社、保险合作社、教育合作社、医疗卫生合作社、养老合作社以及公用合作社等。

我们可不能小看这类被法律故意剔除和忘怀掉的社区型合作社,因为社区型合作社的种类实在太多,而每一种都与广大农民的社会和经济权益以及生产生活息息相关。就拿所谓公用合作社来说吧。公用合作社是指那些以合作方式置办生活上需要的公用设备或设施以供社员使用的合作社。这些公用的生活设备或设施包括,兴办食堂、理发店、浴池、洗衣房、图书馆、小吃店和剧场或剧院等。安徽省的美好乡村规划就提到了要建设这些配套的设施,但却没有提怎么建设,谁来建设?县乡政府?省市政府?还是企业或村民委员会?可能自己也不知道谁最合适。规划上先写上再说。但在国际上,乡村里的这些公用设施大多是由当地居民组建公用合作社来建设和经营的。为什么在乡村办这些公益性事情以合作社方式要比办公司方式好呢?这很清楚,因为这些乡村居民生活设施建好后服务对象都是村民,所以一般赚不了什么钱,只能是微利经营,想赚大钱不可能,因此投资回报率普遍较低。公司一般不愿做。但作为公益性投资,小政府又没多少钱。所以合作社方式最好。根据国际惯例,所有国家对合作社这种特殊企业不仅要从贷款上予以低息或免息支持,经营上也大多是免税的。这为合作社的生存与发展提供了保障条件。

由此可见,建设美好乡村,你离开了大力发展合作经济组织几乎是不可能的。你看看国外,美国、欧洲、日本、韩国,以及加拿大和澳大利亚等发达国家,那里农村很美好,农民收入还普遍高于城市居民,但是,这些国家乡村之所以这么美好,哪一个不是建立在社区型合作社蓬勃发展的基础上呢?

发展社区型合作社还可以促进就业。思想上的僵化和政治上的保守致使我们中的一些人失去了起码的判断能力,完全忽视和低估了合作社对一国国民经济和社会发展的所具有的那种无可替代的巨大的影响。他们不知道这个世界上至少有20亿人受惠于合作社经济,在一些国家和地区,合作社的社员已占到其总人口的一个非常大的比重。不仅如此,合作社还在许多国家处于最大或第二大的雇主行列,提供了不比多如牛毛的公司少多少的工作岗位。据国际合作社联盟数据,国际合作社社员与雇员比例平均为7.6:1,即世界各国合作社社员总数如为15亿人,而雇员就多达2亿人。

大力发展合作社还可以迅速增加社员农民的资产。如政府提供免税和融资便利待遇,合作社还会办企业,办金融(国际上所有信贷和金融合作社的存贷款利率一般都高于其他金融机构),竞争力更强,迅速吸引农村甚至城市里优秀的技术和管理人才以及资金到农村来,从而起到极大的人气和财气聚集效应,有效地促进农村地区众多小城镇发展,促进农村人口居民就地城镇化。这时,你只要因地因时制宜科学规划一些小城镇和中心村,各方面环境都搞好了,还怕农民和城里人不会主动要求迁来定居?

因此,我建设安徽省政府应该在这个规划中增加发展农村社区型合作社的内容。中央虽然还没有出台相关法律,但一些地方,包括北京都在试点了。安徽省应该主动向中央申请组建社区型合作社试行政策。如果安徽省这类合作社在三五年内能够发展到10万个,入社社员达到1500万或更多,不仅可以更好建设美好乡村,还至少能增加200万人就业。如此好事,何乐而不为呢?当然,这就是改革,而且还是一个很重要的制度改革啊!

三,应尽快推行村民自治制度改革,扩大村民自治组织的自治范围和自治程度,减少政府的干预

前两条说了建设美好乡村需要大力发展各类社会组织以及大力发展各类社区型合作社。其实要想做到这两条,还有一个更重要的前提是首先需要搞好村民自治并扩大村民自治的范围。我们现在的村民自治组织很大程度上是一种行政村性质。对此,我曾一再撰文呼吁村民自治制度要进行去行政化改革。遗憾的是,2年前新修改后《村民委员会组织法》第五条还是规定,“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助,但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作。”令人高兴的是,我的呼吁似乎起到了作用。与老版相比,这一条款在几乎照抄原版之外,在两句话中间增加了“但是不得干预村民自治范围内的事项”一句。但这句话夹在中间,不上不下,很难得以落实。为何这么说呢?因为新法依然要求村民自治组织去“办理本村的公共事务和公益事业”。 从办理公共事务并要协助乡镇政府开展工作角度看,村民委员会这个村民自治组织的性质显然是一个行政组织。因为所谓公共事务原本是政府的事情,而与村民自治组织无关,但我们却将其推给了村民自治组织。要知道,迄今这个村民自治组织却连一个法人都不是。它怎么干得了公共事务?

所谓公共事务是指那些涉及社会公众共同利益并需向公众提供公共服务的事务,主要是指政治性事务和社会性事务,也包括部分经济性事务,如办理民政、教育、科学、文化、卫生、体育、人口、资源与环境保护等方面的公共事务,以及办理通讯、邮电、铁路和公共交通、供水、供电、供煤气等方面的公用事业。众所周知,办理公共事务是政府的职责,也只有政府才是办理公共事务的主体。可是我们却把所有这些原本应该由一级政府办理的公共事务以法律形式全部交由一个村民的自治组织来“办理”了。再加上新法中依旧规定“村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作。”这样,虽然嘴巴上说政府不得干预,但由于村民自治组织本身应有的自治性质弱化了,而其职能也就更加行政化了,于是你即便不干预,村委会也必然会成为乡(镇)政府的一个驻村派出机构了。我们的立法和修法总想尽量做到面面俱到,但互相矛盾也就难免了。

其实,村民自治组织的行政化是三十年前崩溃的包揽党政军民学“政社合一”的人民公社给我们留下的政治遗产。早晚应改掉。这方面我写过很多文章,具体我们不说了,还是说一下政府和村民自治组织各自的职能吧。

前面我们说了政府应承担起向村民们提供公共服务的职能,而不是将这些原本应由政府干的事推给村民自治组织。我觉得,政府的职能主要有:一是投资和兴建区域内大型的农村和农业基础设施,包括道路、电力、饮用水、通讯线路、电视网、村庄之间的公路、大型的跨区域的水利工程以及中低产田改造等一系列涉及国家粮食战略和辖区公共利益的具体的建设工程项目。二是向辖区内各项社会事业进行有计划的投资和财政支持,包括设计、建造和兴办基础教育学校、农村社区医院以及鼓励建立必要的能够覆盖辖区农民的合作性社会保障和医疗保障体系。三是向辖区内农民及其合作社和其它经济组织提供必要的农业公共服务,包括农业科研和技术推广、动植物重大疫病防治、农产品质量安全体系建设、农产品市场信息提供等。对此,我感到,安徽省建设美好乡村规划就搞得很好,因为它将这些大多包括进去了。但问题也就在于规划中并没有说清楚这些公共服务是否都是由政府抑或是由村民自治组织承担?这需要明确。

如果通过村民自治组织去行政化改革,在行政性职能被剥离,由政府收回并承担起来之后,村民委员会作为一个基层自治组织,它的主要职能的脉络也就可以清楚和合理了。我认为,它的职能主要有:

1,根据政府发布的区域性美好乡村发展规划和计划,按照《村民委员会组织法》规定的“四个民主”方式在充分征求村民意见基础上,调查、研究和确定自治范围内的发展规划、计划和具体的发展项目及其先后次序并向政府申报。

2,根据自身的发展需要和相关法律,在其自治范围内营造一个较好的适合经济和社会公益事业发展的投资和自然环境,或自筹资金自办或优惠招商引入社会上各种行业性和专业性企业、非政府民间组织,包括各种非营利组织、支援服务组织、慈善组织和私人组织等,特别是组建或联合组建各种社区型合作社,如住房合作社、消费合作社、信贷合作社、教育合作社、医疗卫生合作社以及养老合作社等,在自治区域内投资兴办各种公益事业。

3,村民自治组织向区域内村民,特别是向各类具有特殊需要的村民,如老年人、残疾人、妇女、学龄前儿童、低收入家庭、单亲家庭、移民和失业人员等,提供各式各样的社会服务。这些社会服务包括就业指导和培训服务、社会保障和救助服务、卫生防疫服务、文化和体育服务以及社区安全服务。村民自治组织也需要采取市场化方式发展自治区域内的经营性文化产业,以丰富村民的文化生活。

其中第二条很重要。因为村民自治是社会自治的一个组成部分,必须开放而不是封闭。这里不仅需要资金、资源、商品和知识的流动,更需要人的流动。这就需要进行必要的制度改革,包括改革户籍制度和村民自治制度等。比如,城里人能否迁徙到他喜欢的也认为很适应他需要的农村定居?如果能,那么他能否拥有新迁居住地的户籍,参与当地社会组和社区型合作社活动和经营,并参与居住地村民自治?就像农村人进城定居参与城市建设一样,城里人去农村了,他将资金和知识以及好的市场经济机会也带了去,也参加到建设美好乡村的过程中,这不是很好吗?当然,这也就引出了最后一个问题,即建设美好乡村的规划也需要能体现并满足即将出现的大规模城-乡迁徙的客观需要。

四,建设美好乡村需要进行综合性制度改革,推行乡村宜居化

根据国际惯例,一般国家城市化达到或超过50%之际,城乡互徙浪潮也就开始了。美国以及很多欧洲国家都是这样。从人居环境学角度看,现代都市和快速交通设施的发展必然会导致城市里那些岁数偏大(40岁或以上)的数以百万计的中产和富裕阶层人群开始向城市远郊或农村区域寻觅适宜他们居住的环境居住。因为那里远离城市的烦嚣,且植被茂盛、空气清新、田园怡人。当然,同时也会导致更多的数以百万计的原乡村居民脱离农业前往城市寻觅其一直渴望的那种全新的、充满竞争和机会,当然也有不少风险的都市生活。这就叫城乡互徙。但不管如何,建设美好乡村的目的最终还是实现乡村宜居化。

乡村易居化除了对自然环境提出更高要求之外,至少还需要解决如下几个问题。一是城市与迁徙乡村的居住点之间的交通设施必须发达而便捷,以便于迁徙人群在城乡之间往返。二是这些乡村地区的房地产应该是完全产权的,以便于城-乡迁徙人群购买、交易或租赁。三是迁徙居住的乡村地区公益事业发展水平较高,能满足迁徙定居人群的教育、医疗、文化和体育方面的需求。四是迁徙点的现代商业网络比较齐备而完善,便于迁徙人群的生活。如果这些乡村地区还能引入一些没有污染的高科技开发项目落地生根,向迁徙人群提供适量的写字楼或其他白领工作机会则更好。

由此可见,所谓乡村易居化与原来人们所说的乡村城市化或城镇化是不同的。这是因为这些迁徙点所在乡村还是以农业生产而不是工业制造为主,即使其可能拥有较为齐备的服务业。这样,这些迁徙点才能保持乡村的自然风光和韵味,不至于形成另一种城市化的翻版。当然,只有这样也才能对城市里的那些中产和富裕人群产生足够的吸引力。但是,我们现有的体制和政策对这一将引起乡村巨大变化的发展模式准备好了吗?安徽省的美好乡村规划反映了这一点了吗?显然也都是没有的。所以,安徽的美好乡村地区要想真正能够吸引城市人前来置业定居,它们还需要解决许多制度问题。比如土地集体所有制下的农民宅基地制度就不适应这一变化。现在,农民对自己住房的宅基地就只有使用权而没有所有权,对盖在其上的房屋也只有居住权而没有产权,只能居住,不能买卖,甚至连出租权也受到若干严格限制。这种情况将严重制约所谓城-乡迁徙。换句话说,如果安徽乡村连城里人都不能或不愿意去定居生活的话,即便规划中的中心村建得再多,那它也算得上是美好乡村吗?

像这样的不利已建设美好乡村的限制性制度国内眼下还真有不少。如以农村户籍为限的村民自治制度、城乡分割的社会保障制度(含医疗和养老保险)以及有限合作社制度(指法律只允许组建生产或购销型专业合作社而尚无社区型合作社法律许可)等。这些制度不改革,乡村是很难对城里人有吸引力的。当然,也就说不上是美好乡村了!

城市中产和富裕阶层远离喧嚣到乡村居住是个趋势,这种趋势一经出现将会在最短的时间里给这些相对落后地区不仅带去发展服务业的市场机会,还会带去资本、财富、知识、文化以及发展小康社会最需要的现代观念并从根本上打破我国乡村社会相对封闭的状态,为乡村经济得以更快的发展和更快地融入现代社会提供一个契机。当然,这一很快就会开始启动并渐成规模的城-乡迁徙也必将给安徽省现有的建设美好乡村的规划愿景提出了新的重大课题。我们必须清醒地意识到这一点并在规划中留有余地。

安徽省城市化率据说去年已达48%?2016年要达到53%,2020年为58%。根据国际经验,这就是说,不要多少年安徽省的城-乡迁徙也就要开始了。因此,对于安徽省建设美好乡村规划的设计者和推动者而言,他们在考虑乡-城迁徙,即城市化过程中,还应该将安徽省即将到来的城-乡迁徙浪潮考虑进去。这是一个巨大的挑战。因为这里面涉及到的问题相当之多,不仅有交通、通讯、商业、物流和房地产等行业的发展问题,而且涉及许多相关的制度与政策问题。简而言之,也就是如何通过制度改革实现所谓乡村易居化问题。希望安徽省建设美好乡村规划能将这些也包括进去。

五,结论

总之,建设美好乡村是一项宏大的包括政治和经济在内的社会系统工程。它不仅需要我们对其未来的乡风村貌等硬件设施建设进行规划,更重要的是要对这几十年来造成如此巨大城乡差距的那些旧制度进行改革。我觉得安徽省能否建设成功美好乡村,并非取决于我们向农村、农业和农民提供多少财政和资金支持,而是取决于我们今后如何改革所有那些与“三农”有关的制度以及这些改革能否启动以及启动后的进展程度如何。

如果我们期望在2020年或2030年前建成美好乡村,那就意味着,最多在最近的三、五年里,我们就必须敢于突破意识形态的束缚,下决心改革现有的一些不合理的涉农制度,如土地制度、村民自治制度、合作社制度和户籍制度等。如果我们这样做了,我国的农村就有可能在十多年后实现或部分实现人们所期望的以及规划中所描述的那些美好的前景。但是,如果我们画地为牢,过于拘泥于意识形态,不敢改革或者干脆不改革,或是期望在现有的旧制度保持不变的条件下只是调整某些政策,如财政政策等,说句坦诚的话,我们不仅不能在未来实现规划中的上述目标,而且还可能会再一次错失建设美好乡村之良机。不要多久,愈益加大的城乡差距和贫富差距必将使中国的现代化建设功败垂成。

当然,我也知道,所有这些制度性改革不是安徽省一家可以做的。这需要中央的决心。但是安徽省既然想在全国率先一步趟建设美好乡村这条路子,那么就得去敢于带头改革那些旧制度。当年,深圳改革还主动求的了一个尚方宝剑。而这对深圳改革的最终成功起到了关键性的爆炸前那个作用。

比如,1980年,为了更好地推行改革开放政策,广东省拟订了《广东省经济特区条例》(广东省有深圳和珠海两个特区,所以没有专门就某个特区制订和颁行一个条例),在经广东省人民代表大会通过后上报国务院。当时的中央领导人对推行改革的法治意识均比较强。所以国务院对上报来的这一个地方性法律条例也不敢马虎,没有自说自话自己下文审批,而是立即向全国人大常委会提出审议意见。为了让深圳等经济特区的改革具有必要的合法的地位,并解消特区改革者们所可能面临的法律风险,全国人大常委会于当年8月26日还专门开会(第五届全国人大常委会第十五次会议)审议此文件并最后颁行了《关于批准“广东省经济特区条例”的决议》。剩下的大家都知道了:全国人大常委会决议作出后,深圳等经济特区的改革便开始走上了一条法治先行的正确道路。这是深圳等特区改革取得成功的一个法律上的重要保证。

为此,我建议安徽省政府与省人大应该借鉴广东省的经验,照葫芦画瓢,立即研究、起草和审批一份安徽省的《建设美好乡村综合改革条例》,将所有前面所说的那些需要进行全面或局部制度改革的内容都包括进去,再上报国务院,并由后者提请全国人大常委会予以批准实施。倘若有这么一个经国务院或全国人大批准的条例,我想,安徽省的美好乡村规划必定会得以实现。而且就像33年前的小岗村分田到户大包干的制度改革经验一样,安徽还将给全国带个好头。

最后,我想再次强调,建设美好乡村必须进行制度改革。制度改革是成功建设美好乡村的一个最基本保证。

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