唐学亮:结构性视野下的村官腐败及其治理问题研究

选择字号:   本文共阅读 1001 次 更新时间:2013-05-16 21:02:01

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唐学亮  

  

  

  内容摘要:作为中国最基层的“干部”,村官的腐败问题,在高官显爵腐朽堕落的震撼中,反而被遮蔽甚至保护起来,在宏观腐败学的研究中受到冷落。但在和谐社会构建和新农村建设的背景下,正因为最基层,其严重性才日益凸显。村官腐败是由各种因素促成的,是一种“综合症”,但最重要的还是由整体社会转型的结构性空间转换造成的。当然其治理也应是一种所谓的综合治理,通过权力与权利,制度与人心的多向互动达致乡村的善治。

  

  关键词: 结构 村官 腐败 治理

  

  On the Village Official Corruption and Its Solutions from A Structural Perspective

  

  Abstract: The problem of village officials’ corruption, as the fundamental officials in china, is veiled and even protected contrasting to the corruption of high officials. Therefore, the problem of village officials’ corruption is ignored in the research of macro-corruption. However in the context of harmonious society and New Rural Construction, the seriousness is more apparent due to its fundamental role. The problem of village officials’ corruption is a kind of “syndrome” contributed by a variety of factors; What’s more, the structural transformation of the whole society facilitates this “syndrome”. Absolutely, the solution to this problem should be a sort of comprehensive treatment to achieve good governance in village via the interaction between power and right, system and people.

  

  Key Words: Structure Village Official Corruption Solution

  

  中国波澜壮阔的改革历程,是率先在农村起步并取得突破,从安徽起航驶向全国的。30年来,中国农村社会生产力得到极大解放和发展,农村经济社会面貌也实现了历史性巨变。农村的改革发展在促进自身进步的同时也带动了整个国家经济社会的全面进步与发展,据相关学者研究,中国经济增长奇迹在很大程度上得益于“三农”的贡献。在新的形势下,我党召开了具有深远意义的十七届三中全会,依然决然地把“三农”问题放在突出的位置,发布了《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》,系统总结了农村改革发展的成就和宝贵经验,全面评价了农村改革发展对党和国家事业全局的历史贡献,丰富和发展了改革开放的理论成果,也标志着我们党对“三农”地位和作用的认识达到了新的高度。实现全面建设小康社会的宏伟目标,最艰巨最繁重的任务在农村,最广泛最深厚的基础也在农村。

  

  但我们也应当看到,当前也出现了一些与国家新农村建设及构建社会主义和谐社会不兼容甚至对其构成极大破坏的社会现象,其中一个很重要的方面就是村干部,也就是所谓村官的犯罪问题。我国有村级行政建制84万之多,以每村6至8名村干部估算的话,全国也有村干部约524万至672万名左右。俗话说县官不如现管,村干部是最贴近基层的管理力量,也是国家行政治理的神经末梢,党和政府在农村的一系列方针政策都要通过他们来予以实施,其形象也要他们来观照和维护,因此其腐败问题不容小觑。

  

  基于村官的地方性知识和社会环境与资源的差异,其腐败形式既有官场腐败“通病”的一面,也有一些不同于城市官员腐败的乡村或者说乡土特色。这主要集中在贪污土地补偿款,河南郑州市高新技术开发区检察院侦破的大里村村委会主任金明池一案中, 金明池自1998年至2003年的5年间, 将村里的征地款、土地补偿款等上千万元的公款简直当成了他个人的钱, 任意支取、开销, 也从未有相关的账务凭证, 更未记入村里账目。贪污、挪用国家救灾、救济、扶贫物资,这甚至在全国全世界都高度关注的汶川地震中也未能幸免。收受包括因非法生育和土葬的贿赂,以笔者的农村社会经验来看,这种现象应该说是极其普遍的。利用家族、宗族势力横行乡里,鱼肉乡民,生活作风腐化,甚至强买强卖妇女等等[*]。

  

  可是,村官腐败问题并没有引起有关方面的足够重视,相关的研究也主要集中在城市的,上层的官员腐败上。不可否认,村官腐败在标的额及社会影响上都不可同少则几百万多则成千万上亿的高官腐败同日而语,但是我们不能以相同的标准进行衡量。就好比同是100元对于一个百万富翁和一个乞丐具有天壤之别的意义一样,不同的资源占有及社区具体的情况,使得我们必须以不同的标准来对待城市与乡村,基层和上层的腐败问题,所以从这个意义上说,腐败的危害性及腐败学的研究也注定是地方性的。

  

  本文中,笔者尝试性对村官腐败问题作出一些新的认识和解释,并提出一定的富有针对性的对策,期望能引起有关方面的重视,则本文的目的也就达到了。

  

  一、村官腐败原因探析

  

  任何腐败都是各种矛盾积聚的结果,都有一个腐败生态学的基础,村官腐败自然也不例外。这里既有主观的因素,也有农村社区的各种社会实在原因,下面笔者结合已有的研究成果,希望做一个并非面面俱到但必定包含自己理解的一些特定的分析。

  

  (一)社会治理结构失调。我们知道古老的中华帝国的社会控制一种所谓“皇权”与“绅权” 的共治局面,国家行政权力大致停止于县一级,广大的乡村社区基本上都是处于山高皇帝远的“法律不入之地”[?],这时只要他没有田地,不应科举考试,不犯政府法令,甚至他终身可以与国家不发生丝毫直接直接关系【1】。当然这样的社会治理模式造成了帝国末期一直都是处于一盘散沙的局面,这也很不利于现代社会的构建。近代中国社会面临的最重要的任务恐怕就是构造现代民族国家。共产党取得政权后通过群众运动,“三反”,“五反”,人民公社化运动甚至“文化大革命”等各项权力治理策略与技术加强了国家的一体化建设,在一定意义上也实现了“送权力下乡”。但这种社会控制模式在促成我华夏民族进入世界民族之林,集中力量推进国家现代化建设上取得了巨大的成功的同时,其也有一定的弊病,特别在面临新时期,它在一定的意义上会扼杀地方的和基层的积极性,不利于经济的进一步发展和民主政治的进步。所以我党在改革开放之初的1982年宪就规定了村民自治,1987年六届全国人大常委会通过《中华人民共和国村民委员会组织法(试行)》,并于1998年予以修订(以下简称《村委会组织法》)。2002年,中共中央办公厅、国务院办公厅发布了《关于进一步做好村民委员会换届选举工作的通知》(以下简称《通知》),进一步规范了选举的程序。这些法律文件都为我国村民自治提供了规范性基础。但由此我们也不难看出,这种结构性转换的过程中必然出现的不但是“国家伦理的亏空”(刘小枫语),而且更直接也可能更有影响的是国家权力的亏空。一方面,国家权力很大一部分退出乡村空间,宣告了共产党乡村治理的一种新的权力模式,但另一方面村民自治权利却没有得到相应的落实和展开,这样必然给处于国家权力与乡民权利连接与缓冲处的村官以很大的活动空间,使得他们得有很多的机会上下起手,欺下瞒上,违法乱纪,这也可以说是整个转型中国这么一个的大的背景下必然出现的现象,所以笔者认为这种治理模式的结构性转换是村官腐败的最大的社会实在因素。

  

  (二) 乡村强势身份。地域划分代替血缘聚合被认为是国家形成的一个重要的标志,但在中国地域区分并没有拆散血缘的组合,中国社会最基本的组成单位是家庭及其扩大了的形式——家族。一方面我们可以说在中国乡土社会中,不论政治、经济、宗教等功能都可以利用家族来担负,另一方面也可以说,为了要经营这许多事业,家的结构不能限于亲子的小组合,必须加以扩大【2】,也就是说家族不仅仅承担血缘种姓的延续,还有更多的管理和教化的角色,是中国乡村治理中一种很重要的功能单位。中国家庭是自成一体的系统,是个微型的邦国,社会单元是家庭而不是个人,家庭,家族才是社群政治生活中负责的单位,如果说在希腊城邦中,“人是天生的政治动物”(亚里士多德语),那么在中国特别是乡村社区中人就天生是家族动物,角色及资源的分配都以在家族中的身份为转移。随着共产党的建国和一系列政策措施特别是农业合作化和人民公社化运动的推行,农村家族势力和观念都受到很大的冲击[?]。但是近年来,随着乡镇经济的发展,家族企业的兴盛,这种离土不离乡的经济发展和企业管理模式,在降低成本,促成经济快速发展的同时,再加之原有家族观念,使得家族观念又死灰复燃重新兴盛起来,特别在土地比较平坦肥沃,交通比较便利的地区,家族的势力也越发的大。【3】当然,笔者并不一贯地就如同大多数学者所认为的那样,家族观念就一定落后的,相反,在一定的情况下,它可能还有一些甚至更多的是种积极作用,比如提高管理效率,降低经济及企业的运作成本,因为经济和企业运作都是需要资源的,而家族恰恰提供的就是低廉的人脉甚至直接的经济资源。但我们也得清醒地认识,乡村社区中的家族、宗族确实也有一些弊端,比如家族势力的膨胀直接影响到农村基层政权的建设。有的宗族势力操纵农村民主选举,乃至把持村委员会组织,以族代党,以族代政【4】。通过这种方式产生出来的村干部显然不具备法律的、民意的合法性,他们只能是族长、族中重要人物或其代言人。那么在这种乡村强势人物主政后,因为有族权力作为后台,那么其贪污受贿,腐败弄权当是题中之义了。

  

  (三)心理落差。据湖北省竹山县的一项调查显示,在职村主职干部平均年工资收入3500元,其中,年工资收入超过3000元的村210个,年工资收入低于3000元的村44个。平均月收入290元;其中,月工资收入在100元--200元的村8个;月工资收入在200元--300元的村68个;月工资收入在300元以上的村178个。村主职干部退职后最高月工资50元,最低月工资20元,无工资的有128人,占12%。一般村干部退职后最高月工资30元,最低月工资10元,无工资的有17人,占4.5%。【5】与之形成对照的是,据有关部门统计,2004年,我国农民工的年均收入是8000元左右,但从上面的数字中我们可以看到,2007年湖北竹山县的在职主职干部才3500元,还不到农民工年均的一半,虽然只是湖北一个地方的统计,但从湖北省情考量的话,全国平均肯定不会超过这个水平。[§]在同一个社区,大家低头不见抬头见的,收入的巨大落差本身就会造成心理的巨大落差,特别是在乡村社会里,大家的生活方式趋于一致,可比较的实在不多,大概收入是最直接、最重要的参数。而且农村社会信息获取上又比较灵便,大家很少有什么秘密(在城市,你可能很少知道你的邻居收入多少),这也就加大了心里的不平衡。这还只是一般的分析,如果考虑到村干部一般在农村都是一些有头有脸的甚至是前面分析的一些族长或重要人物,这种不平衡感又会得到更大的加强,所以,他们在位子上的时候就想多捞一些,生怕权力过期作废,违法乱纪,腐败专权也就成了其提高收入和自尊的一种也可能是唯一的途径了。

  

  (四)监督及社会规制的缺失。“权力导致腐败,绝对的权力导致绝对的腐败”(阿克顿语)。一切有权力的人都容易滥用权力,这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才休止【6】。(点击此处阅读下一页)

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