罗志田:国进民退:清季兴起的一个持续倾向

选择字号:   本文共阅读 2313 次 更新时间:2013-04-14 12:17:54

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罗志田 (进入专栏)  

  

  【内容提要】近代中国一个持续的倾向,即国家(state)的责任和功能大幅度扩展,而民间则一再退缩。勾勒这一倾向在清季的兴起和推进。简述国家由小政府向大政府的转变,侧重“国进”冲击下社会的巨变,特别是以“道”为依据、以士绅为主导、以公产为基础,由各种公共会社构成的公领域,在国家步步进逼下被迫淡出。造成一个根本的转变,即很多过去民间承担的社会责任,现在逐渐转化为政府职能,落到国家头上了。在国家和社会各自及相互的转变中,国民也面临着从臣民到公民的转型,不能不重新定位其与国家、社会的相应关系。这一仍在进行中的变化进程,也明显受到“国进民退”的影响。

  【关 键 词】近代中国/国进民退/国家/社会/民间/公领域/国民

  

  “国进民退”是前段时间经济学界讨论得较多的话,本有其特指,非我所欲置喙。不过,在更广泛的意义上,此语恰表述出近代中国一个持续的倾向,即国家(state,下同)的责任和功能大幅度扩展,而民间则步步退缩,渐有隐去之忧。这一倾向在近代兴起的第一个高潮,大致就在辛亥革命前十年,进入民国后仍继续发展。本文谨以一些有代表性的具体材料,初步勾勒这一持续倾向在清季的兴起和推进;更详尽的论证和学理的反思,则当俟诸他文。

  

  一、引言:从小政府向大政府转变的国家

  

  现在不少人研究中国史,喜欢说国家如何向基层渗透,甚至研究古代史的也这样说。其实在治理层面,国家不在基层,且也无意进抵基层(即缺乏向基层扩张的意愿和动力),是很长时间里的常态。国家真正涉入基层的治理,应是20世纪北伐之后的事了。

  传统中国政治讲究社会秩序的和谐,其基本立意是统治一方应“无为而治”。古人也许很早就意识到了国家机器很可能会自主而且自动地扩张,所以必须从观念上和体制上对此“国家自主性”进行持续有效的约束。至少在理想型的层面,传统政治基本是一个不特别主张政府“作为”的“小政府”模式,接近于西方经典自由主义那种社会大于政府的概念。①

  与“小政府”对应的,是某种程度上的“大民间”或“大社会”。从京师到各地,历代朝廷大体都把权、责层层释放,越到下面越放松。且权、责不仅是分到州县一级的地方官,很多时候是直接分给了基层的地方社会。秦汉时的乡里已非常弱化,实不能像一些人想象的那样行使“国家”的功能或代表“国家”。至少从唐中叶以后,大体上官治只到州县一级,且直接管理的事项不多,地方上大量的事情是官绅合办甚或是由民间自办的,可以说是官绅“共治”。

  由于政府“作为”方面的要求不高,小政府模式的管理成本较低,资源需求不多,故产生与此配合的轻徭薄赋政策,可以不与民争利。按照孟子的说法,士可以无恒产,一般人则不可无恒产。中国这样具有“士治”风采的小政府模式,使“国家”似也带有士人的意味,即国可以无恒产,各级政府都不以府库充盈为目标(若以此著称,便可能被视为苛政),而藏富于民,民富则国安。②

  直到19世纪末年,清廷基本维持着上述小政府大民间的模式。不过,任何轻徭薄赋的“小政府”,都是资源匮乏的政府,很难应付较大的突发事件。这一政治模式的根本缺点,就是最怕“天下有事”。一个府库并不充盈的政府,就连应付天灾都感乏力,遑论对外作战;一旦遇到外患,便常显捉襟见肘之窘境。

  而近代的一个新形势,就是康有为强调的从大一统变成了万国林立的竞争局面。随着资本主义和科技的发展,今日所谓全球化那时已经开始。在很大程度上,不是一国是否进入“世界”的问题,而是“世界”不容你留在外面。本来儒家强调国家不与民争利,前提是对外不多欲,才能够内施仁义。但外无强敌威胁、内能安居乐业,也是“天下归仁”所必需的物质基础。晚清的困窘在于,外敌的实际入侵和继续入侵的威胁,使得“富国强兵”成为政府不可回避的责任。故近代中国的寻求富强,更多是一种被动的选择。清廷那时面临一个非常棘手的问题:中外的竞争既严峻又紧迫,外来的压力接踵而至,用传统的术语说,为了“退虏”,先要“送穷”,才可能实现“富强”。现实已不容许一个小政府的存在,迫使清廷不得不向一个有作为的大政府转变;为了不在对外竞争中落败,就只能向傅斯年所谓“近代国家”的模式靠拢。③

  清季的一个根本变化,就是朝野都开始疏离于小政府的传统思路。面临退虏送穷时务的“国家”,不得不从不作为向有作为转化,始或扮演提倡、督促和推动的角色,继而就必须是政府自己作为(而不能仅是引导),且当下就要有作为,甚至很快发展到处处需要政府作为。这样的“近代国家”政治观念,与“不扰民”的小政府政治哲学根本对立,几乎没有妥协的余地。

  而且,对各级政府而言,新政的开支基本是额外的支出。如梁启超所说,“各省所入,其支销皆已前定,而未有一省入能敷出者”。④各省如此,中央亦然。那时很多人说,中国财政紊乱,是没有外国那样的预算制。但中国此前的财政收支,大体还是在不作为的基础上以出量入,再量入为出。开始引入预算方式的一个附带效果,却是使督抚们更清楚地认识到“财政困难”的严重程度。江苏巡抚程德全就发现:“一经预算,不但按年出入所亏甚多,即按月所亏者亦不少。寅食卯粮,将何以济?”⑤

  这的确是个实际的问题,小政府的府库中不能有、实际也没有大量的积蓄。当年新政的举措,可以说样样需要钱,且每一项都要大量花钱。要举办各种新事业,就只能“筹款”。那时人人都知道钱不够,关键是不够的钱从哪里来。中国一直是个农业社会,政府的主要赋税来源也是农业税。除非长期积累,仅靠农业税入,很难应对大型的公共支出;若税收往非农业方向大幅度发展,意味着社会结构的大变,必然冲击以“耕读”为核心的整体文化。⑥

  以后见之明的眼光看,晚清政府增加财政收入的努力,还是颇见成效的。国家岁入(中央和各省政府收入)大致从鸦片战争后的四千万两,到甲午战争后的八千万两,再到辛亥年的约三万万两,其中大部分来自非农业税收。⑦按照盛宣怀的想象,中国只要参酌日本的“理财之法,尽力于农矿工商,不必过于苛刻,富强可立而待”。⑧实际上,除商业外,各类非农业的开发都颇需时日(尤其当时关税不能自主,在中外经济竞争中也难以保护本国实业)。被人寄予厚望的路矿等新事物,生财还遥遥无期,却先带来了很多新问题(详另文)。

  那时朝野的一个共识,即中国因为“专制”导致民信不足,故不能像外国一样征收大量赋税却无民怨。如果能实行立宪,推行公开的预算决算制,采用正确的理财之法,便可大获进项,一举扭转局面。这是从一般读书人到梁启超这样的精英共同分享的观念。梁氏就认为:“苟能遵财政学之公例,以理一国之财,则自有许多新税源,可以绝不厉民,而增国帑数倍之收入。”他还拟出一个《中国改革财政私案》,号称若能据此“将财政机关从根本以改革之”,则施行之后,“每年得十万万元之收入,殊非难事”。⑨唯梁氏虽号称“绝不厉民”,他所谓的“新税源”,仍更多指向民间现有之款。当年物质层面的社会能力到底有多大,还可以进一步考察。那时中国税收确实不算重,即使加上清季新增的各种临时捐税,与后来或与外国比较,绝对值也不一定很高。⑩但数字现实是一事,心理承受能力又是一事。不论当时民间是否有这么多钱,即使有,对从前不怎么出钱的人来说,新增部分数量如此大、种类如此多,已经特别“沉重”了。(11)若猛增以倍数计的税收,百姓尚可接受,还不致“铤而走险”,确实需要非常丰富的想象力。

  可以说,清季民间尚有余财不假,却也不是无尽的活水,可以源源不断。盖不论社会的物质潜能有多大,都是一个常数,不可能取之不尽、用之不竭。在上无拨款的大背景下,新政举措的主要开支,实际只能依靠民间。各级官员对动员社会力量的态度各不一样:趋新者可能勇于任事,守旧者便无意与民争利;有的人或因官场积习而出以敷衍,有的人可能看到民间反弹的危险而不敢过于积极。随着各项新政频繁而至,各级官员或被迫敷衍,或设法规避,同时也不得不进一步开掘既存的社会资源。

  

  二、国家向民间挺进:清查公款公产

  

  从后来各督抚的感受看,清末新政耗费最多的,就是学务和警务。按当年的规则,高层级的学校和较大城市的巡警,是政府办理的;但大量的基层办学和乡村巡警,则是典型的官绅合办,主要经费出自民间。可到底出在谁身上,是一个很直接的问题。新学堂是最先开办的新政,开始筹款还相对容易。地方上有各种各样的“会”、“社”、“馆”、“所”,都有多少不一的“公费”、“公款”(晚清的“公”在官与私之间,不是今天所说的“公款”),大致可以从中募到办新学的钱。但各种会、社、馆、所的积款总数是有限的,很快就用得差不多了。于是款的来源就逐渐转向相对富有的绅,并进而转向一般的民。

  当时小政府的政治伦理并未发生根本的转变,政府至少在理念上还坚持着“官不经手”的原则,即不直接干预民间经费的处理。(12)但随着那些能够即刻征用的表面公产逐渐枯竭,政府中人也开始以新思维考虑新手段,即“调查”民间的公产。还在1906年,中央政府有人上书,主张地方自治不能空谈,应落实在行动上,即“必办公益事业”。但这就牵涉到经费。此人的建议是在各州县“设立公产调查局,由各该州县选举公正绅商数人,充作局董,禀由地方官给予照会,调查本邑公产若干,作为兴办公益之用”。据说“政府诸公多然其说。惟某中堂深恐滋扰,遂未解决”而搁置。(13)

  从这位部员的观念中,很能看到政府需要“作为”的压力。尽管其拟议的仍是官绅合办的模式,经费的目标则是非常明确的,即民间的公产。类似的主张最后终于付诸行动,到1909年,新颁的《城镇乡地方自治章程》即明确规定,城镇乡的自治经费,首先以“本地方公款公产”充之。(14)度支部不久发出了关于清查公款公产的咨文,江苏省咨议局在年底通过了巡抚交议的《清查公款公产办法纲要》。(15)这一执行方案成为其他地方模仿的样板。(16)在此从观念到行为的进展中,原来拟议的“调查”已为“清查”所取代(但各地公文中仍时见“调查”字眼),更加直截了当。

  再到1910年,朝廷也感觉各地需办之事和其已有经费形成了较大差距,遂让各督抚讨论解决方案。督抚们感觉到朝廷“似欲言发于外,藉以折衷”,(17)纷纷强调财力不足。大部分人都说地方财政早已入不敷出,试图把新政区分为宪政和普通行政,以此方式来规避须按年实施的“筹备立宪”项目(详另文)。但浙江巡抚增韫则以为,“无政事,则财用不足。吾国非无财也,无理财者”也。能理财,问题就不难解决。如浙江的教育经费,就已确定“各属由赛会、演戏、儒田、贤租、宾兴、公款等项下自行筹措。现又清查公款公产,化无用为有用,无虞不敷”。(18)增韫所说的“化无用为有用”,也提示出时代观念的转变。看似“无用”的公产,本也是藏富于民的一种方式,正类养士的翰林院,有储存资源以待时需的功能。换言之,大量的社会资源,对于国家机器的运作,是一种直接的保障,尽管这一保障可能是以隐而不显的方式存在的。清季对这类资源或清查或裁撤,(19)固是被逼不得已,但也表明当时的急功近利已进抵各类资源的极限了。

  胡思敬1909年的奏折说,除中央政府加征的部分外,“各省私自筹款,款目繁多,不可缕数。极而业之至秽且贱者,灰粪有捐;物之至纤且微者,柴炭酱醋有捐;下至一鸡一鸭一鱼一虾,凡肩挑背负,日用寻常饮食之物,莫不有捐。居者有房捐,行者有车捐。其显然干犯名义者,有赌捐、有娼捐、有彩票捐。驯至百物踊贵,土货不流。佣人日获百钱,不抵昔时二三十钱之用。一农民也,漕粮地丁耗羡之外,有粮捐,有亩捐,有串票捐;田亩所出之物,谷米上市有捐,豆蔬瓜果入城有捐。一身任七八捐,力不能胜,则弃田而潜逃者,比比也。一商民也,有关税,有厘金,有统捐,有铺捐,有落地税,有销场税。一物经六七税,本息俱折,则闭门而倒骗者,累累也”。(20)其最后所说农民弃田、商铺倒闭的现象,或有些夸张。但各类捐税的存在,时见于其他奏折,(21)应非虚言。更有甚者,为了寻求富强,越来越多的人在不知不觉中改变了国无恒产的取向,逐渐倾向于政府直接理财的政策取向。然而,若政府挟行政资源而直接“理财”,便已不是平等的竞争。一些领域中出现了政府“买则抑压,卖则居奇”的现象。在胡思敬看来,这等于是“官家而行劫夺之政”,不啻“绝民粒食”。(22)尽管这仅是一些地区、一些领域不甚普遍的现象,但也是一个危险的开端。

  对本已面临着普遍不信任情绪的清季政府而言,(点击此处阅读下一页)

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文章来源:四川大学学报(哲社版)2012年5期

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