胡锦涛18大政治报告的一大特色，就是以“五位一体”的总布局，也就是同时促进经济、政治、文化、社会与生态等五项建设，计划在2020年中共建党100周年时，全面“建成”小康社会。此外，报告并以“实现社会主义现代化和中华民族伟大复兴”作为总任务，有意在“新中国成立100年时（2049）建成富强民主文明和谐的社会主义现代化国家。”这是中共未来一段时间发展的全面性手段与阶段性目标，至于在两岸关系方面，报告主张在“中华民族伟大复兴进程中完成祖国统一大业”，这也是第一次在正式的报告中，北京将两岸统一与民族复兴相连结。由此可见，中共将会以五管齐下的方式，在自身发展的进程中来完成两岸的统一，此乃北京对台统一政策的大蓝图。

如何看待十八大报告涉台政策论述

在此蓝图的设计下，实际对台政策方面最为核心的论述为：“希望双方共同努力，探讨国家尚未统一特殊情况下的两岸政治关系，作出合情合理安排；商谈建立两岸军事安全互信机制，稳定台海局势；协商达成两岸和平协议，开创两岸关系和平发展新前景。”兹分析如下：

首先，此次胡锦涛的报告内容，与2008年12月31日的讲话是有一些差别。四年前的论述仅涉及到“在统一之前国家特殊情况下的政治关系展开务实的讨论”，这次则已经变成在统一之前，双方之间的“一个合情合理的安排”。但都是在“统一之前国家特殊情况下”，此乃与胡锦涛2008年的声明相同，这是否接近马英九所倡导的“接受现实”？

其次，在两岸统一前作出“合情合理”的“安排”，这是否是一种“过渡性的安排”？依照国台办主任王毅的解释（2012.11.），“合情就是照顾彼此关切，不搞强加于人，合理就是恪守法理基础，不搞两个中国、一中一台”。而“安排”则令人想起美国学者李侃如（K. Lieberthal）在1998年曾提出的“中程协议”（interim agreement）的建议，其内涵就包括：台湾表明一中立场且放弃独立，中共则放弃武力；统一之前，两岸互不隶属（意指开放台湾的外交空间）；两岸高层定期对话，台湾的军购与中共的军事部署相连结；更改两岸的国名来降低紧张。

再者，此次报告再度强调“军事互信”与“和平协定”，这是否意味着，即使签订了和平协议，也只是“开创两岸关系和平发展新前景”，而统一则是下一步？易言之，报告再度确认当前两岸虽然尚未统一，但仍是一个中国。因此，若是两岸统一之前在特殊情况下的政治关系，这与自2000年以来的新三句“大陆与台湾均属于中国”的屋顶式结构相类似，这两者都是中国的一部分。况且，在“统一之前国家特殊情况下”，若再与贾庆林2012年7月对于“一中框架”的界定（不是国与国关系）相连结，这是否与马英九2008年9月对墨西哥太阳报访谈时所提的“特殊非国与国关系”相类似？而在“统一之前国家特殊情况下”的说法早在胡锦涛2008年底的讲话中出现，这是否显示双方早已有默契？而此次只是再度予以强调？

综合上述的分析可知，胡锦涛报告的思想核心，应该是关注统一之前的一种政治安排。换句话说，无论是签署了和平协议或CBM，这也只是一种“中程协议”，还不是直接统一，而是要建立统一前的“一个中国”屋顶结构。在此意义上，再加上“合情合理”，那又是否意味着容忍或默认“中华民国”的存在，因为这是台湾人民所坚持。

此外，国台办副主任孙亚夫最近在台湾（2012.12.）还给18大报告作出更近一步的解释，并表示要“从各自现行的规定出发”，并寻求两岸的“连结点”，更是可被视为是确认对于“中华民国”的容忍与默认，以及两岸之间的暂时性安排。而孙亚夫所提及的“求同存异”，就是求一中原则之同而存一中政治内涵之异，这也与台方所提“一中各表”相似，同时也与吴伯雄的“一国两区”以及贾庆林的“两岸一国”相去不远。可以理解的是，北京强化“求同”而台湾强化“存异”。

还有，在18大的报告中并未提及“结束敌对状态”，这是否意味着与此紧密相关的内战结束与否已不重要？可以避开内战问题而开创新局？北京是否认为，反正马政府不会台独，就算2016年民进党上台，台湾也无法台独，因为台湾的公投门槛太高而不会通过。同时，报告中也未提及“国际空间”问题，这是否意味着北京对于此问题也有实质的掌控？若民进党单边突破台湾的外交困境，其结果必定得不偿失，因为北京将会拉拢台湾的邦交国，早已有几国表态要与中共建交但遭北京婉拒，如此必定可以牵制民进党。

此次报告还把“两岸关系和平发展”上升到“重要思想”的境界，这是否意味着和平发展已经确实成为一个长期的过程？还有，除了“坚持一个中国原则”之外，报告还提及要“增进维护一个中国框架的共同认知”，因此只要不是如上述“国与国关系”的“认知”即可，这是否是“一中原则”的负面表列？以及再度的降低两岸对话与协商的门槛？

报告还提及要“增强民族认同”，甚至在这一节的报告中还四次提到“中华民族”（根本利益、血脉相连、共同家园、伟大复兴），这是否也意味着在经过中程协议建立起的两岸屋顶结构正是中华民族？易言之，这是否可称为是“一族两区”的设计？也就是“中华民族”辖下的“大陆地区”与“台湾地区”？这是否是吴伯雄及马英九所提“一国两区”的改版？只是不论“一族两区”还是“一国两区”，还是要由这两个地区来建立军事互信与签订和平协议。

报告对于台独的观点也有所放宽，因为台湾的政党只要“不主张台独，认同一个中国”，即可与其“交往、对话、合作”，前后再加上（坚决）反对台独（立场、图谋）。这与17大报告的“共同反对和遏制”台独，以及2008年讲话的两岸同胞共同反独，以及港澳与海外侨胞的反独促统，还是有些差异。

综上所述，再加上报告中坦承内政的错误的雅量（比如贪腐与贫富不均等）与改正错误的决心（政改与经改），可见中共对于内政甚具信心，因而导致北京对于两岸的发展也极有把握，在对台政策上也自信立于不败之地，因此好事多磨也无妨！？

和平协议的内容

在这种情况下，若依照北京的期待，和平协议的内容，可以包括前言与条文两大部分。

前言

大陆与台湾一水之隔，同文同种。如今，两岸内战已逾一甲子，基于历史与现实的原因，缔约双方都认为应该总结过去与展望未来。近年来，由于国内外情势的变迁，以及两岸绵密的交流与交往，已建立了相当的互信与互利的基础。因而双方同意，在“九二共识”的基础上签订此协议，以便共创和平发展的新纪元。

条文

Ⅰ.双方同意放弃武力解决争端，并反对分裂国土。

Ⅱ.在国家统一前，缔约双方政府互不隶属，并相互尊重其自主地位。

Ⅲ.双方将各自以及共同组织“两岸和平发展委员会”，持续发展睦邻友好的政治、经贸与文化等各种关系。

Ⅳ.双方将于对方政府所在地设立代表处并互派代表。

Ⅴ.本协议并不影响缔约双方与其他国家所签订条约之效力。

Ⅵ.本协议必须经由缔约双方立法机关之认可后生效。

大陆地区领导人○○○

台湾地区领导人◎◎◎

解释与说明

在协议的前言部分，所谓“大陆与台湾一水之隔，同文同种”以及“两岸内战”，都是影射“一中原则”，而“九二共识”更是“一中原则”的替代，以符合北京的需求。同时，这也呼应胡锦涛2008年底的讲话，其中两岸关系被界定为“中国内战所遗留的政治对立”，以及“反分裂国家法”第三条有关内战的内容。至于“国内外情势的变迁”，不但具有“一中”的意涵，同时也可以影射台湾的主体性。

由于“一中原则”事涉敏感，最好还是由间接影射的方式为之，以增加台湾人民的接受程度。而“九二共识”，乃以北京的“一中不表”与台北的“一中各表”为内容，是两岸关系发展的基本前提，其中“一中”是交集，这也是双方“一中原则”的一个修正形式。

自2002年以来，北京就以“大陆与台湾同属一个中国”的论述方式，创造了一个“一中屋顶”，然而并未言明其内涵，目前仍旧保持高度的模糊状态。依照学理的判断，这可能是一个民族或一个虚构的邦联，或也可能是未来统一的国家。

在马英九2008年的就职演说中，他多次提及“中华民族”与“大陆同胞”。之后的政府正式公文中，“中国”的用法已经改为“大陆”、“中共”或“北京当局”等，以便影射“一个民族”的义涵，同时，这也与民进党将大陆视为外国相区隔。

放弃武力

此乃对于马英九“不武”政策的呼应，同时降低来自对岸的武力威胁，对于台湾民众将会产生极大的正面影响。而“反对分裂国土”，乃采行民国85年2月5日修正后之“国家安全法”中第2条的规定，同时亦可扩大解释。

早在1998年二月，台独、藏独、蒙独与疆独等代表还在台南签定“台湾、西藏、内蒙、东土耳其斯坦独立运动共同宣言”，正式建立了四独同盟的统一战线，当时代表台湾的是前台南市长张灿鍙以及前台南县长陈唐山。

近来，由于疆独与藏独的活动猖獗，所谓“反对分裂国土”则可包含反对所有分裂的活动，因而未来将可防止各种独立势力相互串联，以彰显台北反独的立场，而北京亦可将“反独”视为“弃武”的先决条件，双方各尽所能，各取所需，互助合作，互利互补。

根据“反分裂国家法”的规定，如果台湾寻求法理独立成功，北京将会采取非和平手段予以因应。在这种情况下，这是台湾先改变两岸的现状，届时，在“为谁而战？为何而战？”的问题上，台湾内部可能会产生高度的分歧。同时，美国基于遵守“一中原则”，介入台海战事的正当性将会比较低。反之，若台湾不追求独立而北京执意攻台，那就是中共先改变现状。此时，台湾人民反抗的力道必会增强，而美国基于维持“一中现状”的政策，介入的正当性将会比较高。

以目前两岸的情况观之，在可预见的未来，上述两种冲突发生的可能性都不高。况且，胡锦涛在上述的声明中，还特别正面地回应了台北有关建立“军事互信机制”的诉求，其实，这亦可解释为对于马英九“不独、不武”政策的呼应。

“在国家统一前”

这也是采用民国89年4月25日“总统令”修正公布“宪法增修条文”第一句的用法，以及胡锦涛在18大报告中的用语，以便符合北京统一的需求，但双方可以各自解释。比如这或可正面解释为在一中原则下两岸趋于统一，亦可反面说是台方依“宪法一中”原则，并未放弃终统的目标，但是目前并不积极追求，只因时机并不成熟。

而“互不隶属”，则可解释为对于现状的进一步确认，“相互尊重其自主地位”，可谓对于台湾外交空间的适度开放，而确认与承认还有距离，尊重也并非承认。由于两岸在实际上原本就互不隶属，各自为政，而此乃予以形式确认。在外交方面，中共对于马政府“外交休兵”的政策也有善意的回应，但其前提是可放可收，以预防台独势力的再起。因而，在国际组织方面，如何创造如WHA一般可放可收的机制，情况比较复杂。但是，台方与无邦交国家改善实质关系，其发展的空间相对比较大。目前共有129个国家对台实施免签证，此乃给予台湾民众很大的实惠，而北京也并未抗议，就是最佳实例。

试想，目前北京不愿“中华民国”获得完整的国际人格，这是可以理解的。但是，假以时日，若两岸水乳交融，并在这方面达成某种协议但尚未统一，届时像美国与日本甚至越南或菲律宾是否同意与台湾建交？或让台湾进入联合国？这可能都会有问题，因为世界上没有一个国家愿意见到一个日益崛起的大陆，若两岸统合，中华民族如虎添翼！此次胡锦涛特别强调这种情况，显示北京对台政策已有十足的把握。

“睦邻友好关系”

此乃“特殊关系”的替代名词，这亦可影射台湾的主体性。在2008年9月，马英九提出以“特殊关系”来界定两岸关系，同时，两者也同属所谓的“内部关系”(inter se relations)。马英九的定义源自“中华民国宪法”，其中规范大陆和台湾都是地区。在大陆方面，则是由其宪法的前言以及“反分裂国家法”（第2&5条），来规范中共对于台湾的关系。前者视“台湾是中华人民共和国神圣领土的一部分”，此乃台湾属于大陆的法理基础，而后者则有意将中共的管辖权（jurisdiction）扩展到台湾。

在法理上，两岸政府所主张的大部分的领土主权相重迭，只是治权分离。早在2002年，北京就已将两岸的航空路线定位为“两岸航线”，此乃一种与国内和国际航线刻意区隔的特殊安排，完全符合马英九“特殊关系”的模式。特别是在李登辉的“特殊国与国关系”和陈水扁的“一边一国论”模式失败之后，这似乎是比较可行的妥协方案。而“政治、经贸与文化”等内涵，则与一般国家的双边关系无异，也是一种强化台湾主体性的说法，同时也呼应胡锦涛的主张。

“政府所在地”

此乃避免“首都”的用法，而“设立代表处并互派代表”，北京可以解释成一般的“驻京办”，而台北则可解释为具有类似国家之间的性质，但仍与一般国际的情况有所区隔，以便满足双方的需求。

不影响其他条约

此乃一般国际条约中的常规，因而亦可藉此来彰显双方的主体性。而“本协议必须经由缔约双方立法机关之认可后生效”，乃强调其法理的基础。未来，若民进党获得“立法院”多数，仍旧可以修法或予以废止，届时北京也还是可以启动“反分裂国家法”来因应。

至于本协议是否要经由公投来决议，可能会引发台湾内部的争议。但以欧盟的经验观之，2005年法国与荷兰对于“欧盟宪法”的公投失败之后，各国均放弃此决议的方式，而只有爱尔兰仍坚持，最后公投通过才让“里斯本条约”生效，这就让欧盟整合的进程停摆了一年，让26国枯等一国，实非公允，故公投的适用性确实值得商榷。

签署称谓

“大陆地区领导人”与“台湾地区领导人”的设计，则是为了避开双方敏感的头衔，而又符合北京的“一中框架”以及马英九所提出的“一国两区”的说法。同时，两个地区的地位对等，后者是大陆经常使用的称谓，台方接受当无问题，只是北京是否能接受前者，仍有待观察。

结语：未来关系的定位

若循着这个发展的脉络，中共将更加向默认与事实承认“中华民国”的方向迈进，只是目前北京仍不便使用此名称，此乃对台湾方面有利的解释。在外交方面，其中还包括体育赛事以及其他文化与商业性的国际活动等，若双方可循“官式场合不挂旗，其他场合不限制”的原则进行，进而，“两岸场合不挂旗，国际场合不限制”，也就是将“一中原则”的绝对化日益转为相对化，台湾民众的支持度必会提升。

易言之，这是否意味着两岸将由“一中地区式特殊关系”向“一中准国家式特殊关系”发展？质言之，自“动员戡乱时期”结束以来，台北接受“中华人民共和国”的难度较低，而北京接受“中华民国”的难度甚高。日后，若双方逐渐接近与趋同，先分再合已至相互融合，并非不可。依照胡锦涛18大的讲话，要做出“合情合理”的安排，这势必要双方同意，而且这还是一项统一前的过渡性安排，这将可以给予两岸一些时间，待两情相悦与水到渠成，再来规划统一不迟。（《中国评论》月刊2月号）