丁元竹:从国际经验看基本公共服务制度改革创新

选择字号:   本文共阅读 248 次 更新时间:2013-01-25 15:52:28

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丁元竹  

  

  基本公共服务体制在发达国家已经实施多年,至今遇到的问题颇多,诸如不平等、财政紧缩、失业率上升、福利急剧削减、需求不断扩大等。伴随着这些问题,人们经常讨论的议题包括能有多少财力可以提供,最应该提供什么,等等。20世纪下半叶以来,一些国家的政府纷纷成立相关机构,对本国持续几十年的福利体制的可持续性进行评估。2011年,苏格兰公共服务供给委员会向政府提出了改进基本公共服务供给的四点建议:一是建立预防为主的基本公共服务体系,二是建立提高绩效的领导体制,三是通过使用数字技术创新基本公共服务,四是提高基本公共服务的透明度。这四点建议的核心是通过改革创新来建立可持续的公共服务供给制度。

  

  当前国际上改革创新基本公共服务供给方式的探索

  

  加速公共领域的创新。社会创新正在改变公共部门的边界。社会创新包含两层意思:其一,鼓励社会组织以商业模式来提供社会服务,同时实现自身的可持续发展,这被人们称为“社会企业学派”;其二,指通过发挥人们的创造性,以新的方式解决社会问题,解决的方式可以是商业模式,也可以是非商业模式,但必须是有效的、可复制的、创新性的。有人将其称为“社会创新学派”。“社会企业学派”把公共部门延伸到了市场领域,或者说把市场手段引入公共领域,两者互相渗透,使传统的慈善事业等非营利活动走向制度化和可持续性。在英国,2008年社会组织总收入的 80%是通过社会企业方式获得的。“社会创新学派”则通过市场运作模式或其他新的手段拓展公共领域,提升公共服务的效率。根据我的理解,社会创新就是指实现社会目标的新主意、新想法。这些新主意和新想法通过开发新的产品、新的服务、新的应对政策以及建立新的机构来满足居民和政府不断提出的新需求,从国际经验来看,社会创新已经覆盖了就业、扶贫、社区服务、医疗卫生、教育等部门。未来它还将覆盖因互联网发展而导致的社会关系的变革和社会结构的变迁。

  努力提高公共服务绩效。20世纪70年代,英国率先改革传统的官僚体制带来的机构臃肿、人浮于事、效率低下等弊病,将企业的超市模式引入政府管理,于是出现了“一站式”服务模式。2007年,香港特别行政区推出了“一站通”服务模式,通过政府门户网站向市民发布电子政务信息,使市民轻松方便地就可以获得所需要的公共资讯和服务。眼下,香港政府进一步扩展电子政府的内容,提供个性化用户账户,加强社区联系,努力使市民通过一个账号就可以登陆不同的网站,获得自己需要的信息和服务。

  全球正处于一个把绩效管理摆在重要位置的时代。1997年的英国公共服务改革把重点放在绩效管理和服务供给上,随之,一系列的多元测量工具也应运而生。美国也经历了这样一个过程,从联邦到地方政府都以立法的方式推动绩效管理。加拿大1997年引入绩效账户,世界其他国家也纷纷效仿。除政府外,个人和私人部门也引入绩效评价。例如,Compstat被引入改革纽约市的警察系统。Citistat作为美国巴尔迪摩的一个衍生模式用来管理人力资源。这两个系统都是用计算机提供即时绩效信息,以实现预定的绩效目标。绩效合同成为这个广泛运动的一部分,过去几年中,合同绩效得到进一步强化,并日趋复杂化。各国政府对于使用合同来改善绩效的兴趣与日俱增。

  发挥非资本资源的作用。随着居民对公共服务质量的要求越来越高,范围越来越大,资金越来越短缺,包括志愿者在内的非营利组织的作用就凸显出来。

  非营利部门在政府承担起重任之前就在社会福利和公共服务领域中发挥重要作用,甚至是决定性作用,如慈善事业。非营利部门的兴起,尤其是非营利部门承担起公共服务供给的责任,公共部门就变得复杂起来,奥斯特罗姆看到了这一点,于是她提出了多中心理论来解释和说明这些现象。进入信息社会后,人类的公共服务供给方式发生了更加明显的变化,国际非政府组织、跨国社会组织的出现,使公共服务供给的方式出现了新的特点。准确地说政府的角色和作用到底发生了多大变化现在还不是非常明晰,因为,它取决于诸多条件和因素。一个值得关注的新趋势是由美国著名社会批评家杰里米?里夫金在其新著《第三次工业革命》中提出来的。该书指出,一种建立在互联网和新能源相结合基础上的新经济即将到来。第三次工业革命的模式在社会结构和市场结构都会呈现扁平化特征,是实现可持续发展的最佳选择。在这种经济模式中,法人意识和合作精神会密切合作,社会企业家人才辈出,创造出把营利部门和非营利部门有机结合起来的体制机制,目前这种兼具企业和非营利组织特征的组织已经在世界各地萌发出来。

  提升市民、家庭和朋友在基本公共服务体系建设中的地位。欧洲经验表明,市民家庭和朋友在公共服务供给中发挥的作用超过了一些专业机构。在实践中,它们遇到的关键问题是,政府如何利用和发挥这些已经形成的巨大社会力量。

  

  改革和创新我国的基本公共服务体制

  

  用国际视野去看20世纪的公共服务体制的改革极其重要。换句话说,新自由主义大大改变了发达国家的收入分配格局,第二次世界大战之后形成的比较合理的利益格局被打破,财富向少数人手中急剧集中,改变了利润和工资各自在总收入中的比例,收入分配状况恶化。这些,都要求我们在完善基本公共服务体系、推广政府购买服务的探索中从深层次考虑和研究。

  党的十八大报告把基本公共服务体系建设摆在重要位置,要求加快形成政府主导、覆盖城乡、可持续的基本公共服务体系。加快完善基本公共服务体系是保障改善民生、推动社会体制改革、完善社会管理体制的重要支撑。

  党的十六大以来,各级政府以完善社会保障制度为基础,推动基本公共服务体系建设,取得了巨大成就。2007年,我国的城镇居民基本医疗保险试点启动,从此,“一老一小”的医疗保障有了着落。2009年,国家启动新农保的试点工作,我国农民首次在60岁后可以享受国家普惠式的养老保障。也就在这一年,职工养老保险省级统筹制度在各地区普遍建立起来。2010年,在《社会保险法》颁布实施的同时,国家实施了职工养老保险转移接续办法,从而使社会保险关系可以跨省区转续,迈出了建立统一社会保障体系的重要一步。2011年,国家启动城镇居民养老保险试点,填补了我国养老保险制度最后的空白。2012年,国家提出了新农保、城镇居民养老保险到本年底实现制度全覆盖的目标。10年来,我国的社会保障体系覆盖范围从国有企业逐步扩大到各类企业,从城镇职工逐步扩大到灵活就业人员和城镇居民,从城镇扩大到农村,基本建成了以社会保险为主体,以社会救助、社会福利、优抚安置、住房保障和社会慈善事业为补充的社会保障制度框架。截止到 2011年底,城镇职工基本养老、城镇基本医疗、失业、工伤、生育保险参保人数分别达到28391万人、47343万人、14317万人、17696万人、13892万人。截止到2011年末,列入国家新型农村社会养老保险试点地区的参保人数已经达到3.3亿人。所有这些,都为社会现代化,乃至整个国家的现代化奠定了坚实的基础,标志着覆盖城乡居民社会保障体系的制度框架基本建立起来,迈出了基本公共服务体系建设的关键一步。

  在总结各地各部门实践经验的基础上,2012年7月,国家公布了我国第一部国家基本公共服务方面的“总体性”规划——《国家基本公共服务体系“十二五”规划》,该规划涵盖教育、就业、社会保障、医疗卫生、计划生育、住房保障、文化体育等领域。通过立法确定基本公共服务是公民的基本权利,为居民在国内自由流动,包括跨省流动,甚至跨省分享财富创造了条件。

  基本公共服务体系包括保障和供给两个组成部分。保障涉及了财政来源、给付方式、给付水平、支出对象和政府的角色。供给则主要涉及设施、设备和人员的配置。过去10年,我国在基本公共服务保障制度建设方面做了大量工作,尤其是在社会保障体系建设方面成就非凡。今后一个时期,如何在推进基本公共服务制度完善的同时,建立和完善符合中国国情、与世界接轨、可持续的基本公共服务供给模式是中国基本公共服务体系建设的重要任务。而可持续性和公平性是首先必须考虑的问题,它们是当前改革和创新我国基本公共服务制度的出发点和落脚点。

  来源:《学习时报》

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