肖建华:财政保障农村基本公共服务的机制与政策体系

选择字号:   本文共阅读 178 次 更新时间:2014-01-09 10:58:29

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肖建华  

    

   2012年7月颁布实施的《国家基本公共服务体系“十二五”规划》,进一步明确了将基本公共服务制度作为公共产品向全民提供的重大政策导向。“十二五”时期是我国加快构建基本公共服务体系的关键时期,财政将在其中发挥极其重要的作用。在农村基本公共服务各种机制中,财政保障机制居于核心地位,主要负责协调关系,动员各利益相关主体增强投入的积极性。建立财政保障农村基本公共服务的良性机制,对于农村基本公共服务的健全和完善,意义重大而迫切.

   1.收入保障机制。农村基本公共服务由财政保障,一个基本前提就是财政要相对比较充裕。近年来,我国政府对公共服务的财政投入显著增加,2009年—2011年,新医改3年投入逾1.2万亿元,并且是在原先基础上的增量投入;2001年—2010年,公共财政教育投入年均增长20.2%,高于同期财政收入年均增长幅度:“十一五”期间,各级财政对5项社保基金的补助达7219亿元,年均增长19%。其中,中央财政补助年均增长20%。

   2.投入决策机制。在有财政收入保障的前提下,提供什么样的及多少基本公共服务,则涉及的是农村基本公共服务投入决策机制。应根据我国经济发展的平均水平,建立健全表达机制,引导农民对所需要的基本公共服务自觉进行排序,逐步建立一个投入有效率、决策有秩序的农村基本公共服务投入决策机制。

   3.预算管理机制。从我国现有政策执行来看,由于1994年分税制改革的不彻底性,政府间财权、事权并非匹配合理,地方政府在基本公共服务供给方面在前些年承受了较大的财政压力。近年来,由于政府尤其是中央政府转移支付力度的进一步加大,又养成了地方政府的依赖心理,滋生了社会不良现象。因此,在有财政投入及需求表达两种机制的基础上,涉及政府间财权、事权的预算管理体制需要进一步明晰,通过最高权力机构将其固定下来,以减轻地方政府面临的“双向”逼迫压力。

   总之,财政保障机制是一个系统,收入保障、投入决策及预算管理是最基本的三种机制。三种机制是农村基本公共服务中最基础性也是必不可少的机制。

    

   财政保障基本公共服务的目标

   基本公共服务具有动态性特点,应该分步骤、分阶段、分目标依次进行。

   (一)基本目标:基本公共服务的普及性

   普及性是基本公共服务品的本质特征,是提供基本公共服务品必须遵循的基本原则与实现的基本目标,还是基本公共服务运行实践的合理路径。当前,尽管我国经济发展速度较快,但人均财力较低,财政保障基本公共服务受到财力限制的因素较为显著,在高水平状态下保障基本公共服务给财政带来较大的压力。但是,如果因为经济原因而延误基本公共服务建设也会受到来自各方的质疑。因此,根据我国改革渐进的现实路径,近期主要以基本公共服务普及作为目标,建立一个以普及性为主要目标的基本公共服务保障体系。这样,既考虑了百姓的感受,也兼顾了财力实现基本公共服务的可能性。

   (二)中期目标:基本公共服务的均等化

   在普及的基础上,随着我国经济的进一步发展及财力的进一步增强,在较大范围内提高基本公共服务的保障水平成为可能,因此,在渐进化改革原则指导下,统一全国基本公共服务的保障标准,消除区域间及城乡间的基本公共服务差距也就成了可能。在这一阶段,基本公共服务的均等化可以作为一个目标选择加以考虑,主要是包括基本公共服务标准、基本公共服务财政保障的人均财政支出内容为主的基本公共服务标准化及人均财力均等化。当然,均等化作为政府设置的目标,基本公共服务的水平比第一阶段要高,但考虑我国地域、经济发展差异等情况,基本公共服务标准化是否可行、人均财力均衡化所产生的具体基本公共服务效应是否相同等,都是在这一阶段需要考虑的问题。鉴于我国的实际情况,以数字为标准的基本公共服务均等化可能容易观察与考核政府的工作绩效,但对于公众而言,效应的大小感受完全是一种主观价值判断。因此,在实际目标制定过程中,需要从数字、效应两方面综合考虑确定。

   (三)远期目标:与基本公共服务相对应的权利均等化

   如果说中期目标是在普及性上的数字均等化,远期目标则是以尊重公民基本权利为前提的基本公共服务供给,保障人的生存与发展的基本权利的实现与均等化。这阶段财政保障基本公共服务的实现不是一个单纯的财政问题,在某种程度上是经济问题,是社会问题,又是政治问题。因此,现在很多国家都把基本公共服务均等化的供给作为治理国家的重要政策。现代政府的职责之一是维护整个社会公平和正义,而基本公共服务是体现这一职责的重要载体,通过政府的作用使基本公共服务对所有公民平等开放,使每一个符合法定条件的公民享有同等生存权利与发展权利。

   我国还是一个较为落后的发展中国家,经济建设和社会进步的进程任重道远,政府基本公共服务体制建立及完善也还有一个相当长的过程,从目前看,我国财政能力有限,要实现基本公共服务均等化的“一步到位”不太现实,这就要求我国政府在实现基本公共服务的过程中,掌握循序渐进的原则,从我国现阶段的国情出发,把人文关怀和经济可行结合起来,实事求是,尽力而为又要量力而行,3个目标依次递增实现。

    

   具体政策安排

   (一)财政收入机制

   1.提升农户税费遵从度。基本公共服务的进一步改善利于提升农户税费遵从,同时农户税费遵从将会更给基本公共服务筹资带来利好。实践经验表明,东部地区由于财力较好,农户更关注于基本公共服务成本分摊的公平感:而中西部地区基层政府的工作、基本公共服务供给的成本、政策宣传等则影响着农户的税费遵从决策。因此,东部地区应从基本公共服务成本分摊的公平感、对搭便车行为的惩罚等方面人手:中西部应从基本公共服务供给成本、基层政府的工作、政策宣传等方面人手,改善基本公共服务.从而提升农户的税费遵从度。

   2.进一步增强财政支出的主动性。财政保障机制的核心还需要通过财政支出的主动性来体现。近年来,中央提出加大农村基本公共服务的供给实际上是对被动作为的改进。在下一步财政保障政策出台过程中,应进一步在农村基本公共服务各个领域内主动加大财政支出,

   3.分类强化财政支出考核。在加强财政投入的同时,要强化财政支出绩效考核。首先,在财政投入空间布局上,在总量增加的同时要适度向中西部倾斜;其次,从投入结构上来看,部分省市f自治区)尤其是处于规模收益递减的地区,重点应优化资源的配置效率,增加基本公共服务的有效供给,对于处于规模收益递增地区,要增加其投入总量:第三,在投入时间选择上,要区分有效与无效进行激励与惩罚,有效的要增加投入,无效要积极改进。

   4.严格国家预算,改变财政资金投入方式,避免资金申报中的恶意行为。基本公共服务供给水平与质量的改善,财政资金是重要资金,但不是唯一资金,与资金相比,财政资金的投入机制相对更为重要,为避免资金申报中的恶意行为与争相进京“跑部”,必须在现行的财政制度指导下,地方政府、财政部门、申报者一起制定科学、严谨的财政预算,避免恶意行为发生。

   5.加大一般转移支付力度。转移支付制度需要进一步加入更微观、细致的考察指标,调整一般转移支付与专项转移支付的构成比例,加大一般转移支付力度,按照经济发展水平、人口密度、地域面积、历史遗留等因素考虑人均基本公共服务的财政投入量。在可能的情况下,可以考虑建立县级基本公共服务的基本财力保障机制。加大人大的审查力度,确保基本公共服务在地方总支出中占有一定比重。

   (二)财政投入决策保障机制

   1.充分考虑财政投入决策中的微观因素。农户基本公共服务自身投入还受到来自年龄、家庭收入、家庭规模、制度认识、家庭地位、生病情况、教育背景等因素的影响。因此,在具体改善农村基本公共服务财政投入决策中需要从微观人手,改善农户自身的合作意愿。在重视财政保障机制的同时,要充分利用国家战略,如在中西部地区可以结合国家西部大开发战略与中部崛起战略,通过结合东部地区的产业转移,加速推进城镇化或城市化进程,增加农户家庭收入。同时,提高人口密度降低基本公共服务的供给成本,从而提升基本公共服务供给水平与改善其供给质量。加强制度的正面宣传与农户的亲身体验机,减少农户合作过程中的情绪型抵制,在参与中平衡投入与收益间的关系。

   2.完善“村民自治”与“一事一议”,保障决策机制。“村民自治”与“一事一议”,尽管还存在诸多缺陷,但实践证明是符合我国农村地区事实的决策机制。改革的方向是:一是保障村委会组织选举的公正性:二是保障村委组织运行的正常性与健康性:三是保障“一事一议”所议之事是真正的社区之事:四是所有议事结果须得到有效执行与监督。

   3.重视农村社区精英作用,改善供给机制。在某些地区,社区精英比合法基层领导更为有影响力,在区域内发挥着极其重要的作用。因此,重视农村社区精英的作用,不仅可以改善“村民自治”与“一事一议”的决策机制,能够通过社区精英的影响,调动本区域、本村居民的积极性,更能够动用其社会资本,丰富政府主导供给外的基本公共服务供给机制。

   (三)财政体制保障机制

   1.改变单一的政府政绩考核模式。引入多维、多重经济、社会发展情况指标,将地方政府间的竞争逐步过渡到公共服务竞争的良性轨道上来。尽管GDP在国外也会作为考核政府绩效的指标之一,但其重点则在于通过自由迁徙来激励地方政府改善公共服务。我国缺乏这样的机制,但可以在政绩考核指标体系中加入服务性公共服务的内容,变经济发展绩效的单维评价为经济发展与公共服务改善的双目标驱动,鼓励地方政府在公共服务方面开展合作竞争。

   2.健全分权体制,建立一套协调政府间目标行为的机制。近年来,我国在财政体制上多次调整,强化了中央宏观调控的能力,对于如何进一步明确与地方政府间的财政划分,理论界存在多种争论,但如果单从财政分权与社会性公共服务的关系角度来看,应降低财政分权度,由中央政府在社会性公共服务方面发挥更大的协调与权威作用,保障全国社会性公共服务供给的均等化实现。同时,单纯降低财政分权度也不是唯一路径,更重要的是在发展经济的同时,建立一套协调上级政府与地方政府尤其是中央政府与地方政府行为的激励机制,促使地方决策更多地考虑农村居民的偏好。

   3.因地制宜推行与完善“省管县”体制。首先,协调各博弈行为主体的利益目标,控制地方政府的利益异化与转移,建立“公共服务利益相关”为基础的政府治理结构,使更多的利益相关者参与到公共服务供给中来,形成对地方政府的制衡。第二,加大对地方政府的监管力度,“省直管”财政体制改革确实增强了地方发展经济的能力,但缺乏监督的经济能力成长有可能酿成包括服务性公共服务供给不足在内的其他恶果,因此,有必要在现有改革的基础上,强化对地方政府尤其是县级政府的全面监管。第三,要因地制宜推动与完善“省管县”财政体制,实践证明,“一刀切”的制度模式对于农村基本公共服务的改善是有害的,因此,可根据经济发展水平、历史因素、财力保障能力情况、基本公共服务状况等因素决定如何推进“省管县”财政体制,在经济发展水平较高、财力保障水平较高地区,可灵活选择:而在经济欠发达地区,可考虑较为彻底的“省管县”财政体制,实现经济发展与基本公共服务改善的双向目标:在经济更为困难的县,可以保留现有体制。

  

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