陈有西:废除劳动教养制度是中国人权进步的必然要求

选择字号:   本文共阅读 666 次 更新时间:2013-01-21 16:20:14

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陈有西  

  

  年初召开的全国政法工作会议上,中央政法委书记孟建柱宣布,中共中央已经研究,将由有关部门报请全国人大常委会批准后,今年停止使用劳教制度。在全国人大批准之前,严格控制适用劳教措施,对缠访、闹访等三类对象,不采取劳教措施。

  作为原公安部长、现分管政法的政治局委员,他在正式的政法工作会议上这样表态,意味着中国法学界、司法界呼吁了几十年的废除劳动教养问题,已经引起中央高度重视,到了下决心彻底解决的时候。这是中共十八大后,贯彻依法治国、改进中国人权状况的一个重大举措。孟建柱说:贯彻党的十八大精神要动真格,要知难而进、攻克难关。

  同时,对用违反人权的方法限制群众上访问题,中央也做了明确的纠正要求。中央政法委已制订征求意见稿,建议将涉法涉诉信访,从普通信访中分离出来,纳入法治轨道,以改变信访不信法、信上不信下现象,树立法治权威。这两个措施同时推出,说明中共中央倾听民声,敏感地抓住了当前社会呼声强烈的问题在逐步解决,对短期内促进社会稳定,长期中促进中国人权状况进行,都将产生深远影响。

  

  劳教制度为什么要废除

  

  保留还是废除劳教制度,中国法律界、司法界有各种不同的观点,主要分成两大阵营。一派是以学术界、律师界为主,从公民基本人身权利保护出发,反对未经司法审查的行政强权背景的劳动教养制度,数十年来一直呼吁废止;一派是以公安机关为主的治安管理机构,认为劳教制度填补了刑法和行政法之间的空白地带,对尚未构成犯罪的违法行为用教养方式治理,简便易行,有利于社会治安控制,因此应当保留。尽管劳教制度一直饱受诟病,但由于中国立法的官方性色彩,这项制度历经60多年一直保留了下来。近年随着互联网的发达,大量不当案例被揭露,中国公民法律意识觉醒,废止劳教的呼声一直在高涨。

  劳教制度为什么要废除?一个关键点其实很简单:一个国家不能不经法院审判就长期关押公民。要限制人身自由,必须经过法庭的公开审判,经过自我辩解和律师辩护,由对抗性的法庭调查,司法权确定有罪,作出判决后,才能够剥夺人身自由。

  我们现在的限制人身自由有两种性质。一种是刑罚,即法院已经生效判决的有期徒刑、无期徒刑。这是经过合法审判后的司法权作出的刑事惩罚,是终局的;一种是刑事强制措施,即为了侦查犯罪、把罪犯送上法庭,为了防止逃跑、防止串供,为了易于侦查,而将人关起来,限制自由,即刑拘、逮捕、监视居住。这种剥夺自由不是终局的,不是一种刑罚,是未确定的。被刑拘的人很可能是无罪的,拘错的。其最后的制约,就是法庭的审判。因此,公安、检察的刑事强制措施,都是一种为了保证侦查的临期措施,不同于刑罚的剥夺人身自由。

  劳动教养算什么?我们起草《行政处罚法》时,行政法学家对这个问题一直有两种观点:一种认为是行政处罚,即行政权的终局决定,可以起诉到法院,作为《行政诉讼法》规定的司法审查对象;另一种认为,这只是行政强制措施,不是终局的。为了保障行政行为的实施,作为行政强制措施,也可以诉到法院。最后比较一致的意见,是将其作为一种行政处罚定性,可以到法院起诉,不是一种刑事诉讼程序。因此,劳教决定一直到公安为止,检察公诉、法院的刑庭都不管,只用法院的行政庭,作为对违法行政行为的司法审查在制约。实践中,出现了大量的公安机关不给劳动教养决定书、不告知家属、限制家属诉权,连行政诉讼权都剥夺的现象。很多劳教决定行为,完全剥夺了公民的司法救济权利,由公安一家说了算。

  劳动教养委员会名义上是政府成立的社会治安综合治理机构。由公安、安全、民政、司法、法制等部门组成,办公室都设在公安局,一般由公安局的副局长或者局长兼劳动教养委员会办公室的主任,公章就由公安控制。因此,劳教委实际上等于公安局,直接导致出现公安从治安角度出发的滥用劳教权的现象。

  法治国家的一个基本原则是:非经合法公开的审判,不能确定一个公民有罪,不得剥夺公民人身自由。1998年中国已签署加入的联合国《公民权利和政治权利国际公约》第9条规定:“除非依照法律所规定的根据和程序,任何人不得被剥夺自由。”根据联合国有关机构的解释,这里的“法律”,是指立法机关制定的法律;这里的“程序”,是指经过合格的法庭审理。

  中国的《宪法》和《刑事诉讼法》也规定,审判权由人民法院享有,确定一个人是否有罪的唯一机构是法院。《宪法》第37条明确规定:“中华人民共和国公民的人身自由不受侵犯。任何公民,非经人民检察院批准或者决定或者人民法院决定,并由公安机关执行,不受逮捕。禁止非法拘禁和以其他方法非法剥夺或者限制公民的人身自由,禁止非法搜查公民的身体。”《宪法》还规定了法院的独立审判权。刑事司法权裁决权由法院专有,较长时间剥夺或限制公民人身自由,应该经人民检察院批准或者决定或者人民法院决定,并由公安机关执行,否则均应视为非法。《立法法》规定,限制人身权的法律规范只能由国家法律规定,行政法规没有人身自由的立法权。公安机关只有刑事侦查权、临时强制措施权、行政处罚权。而行政处罚涉及人身的,只有15天行政拘留权。不能把人关起来长达4年,由公安代行法院的刑事审判权。因此,废止劳动教养制度,不但是中国作为联合国负责任的常任理事国的义务,也是贯彻中国宪法和法律的当然要求,是中国落实依法治国的必然措施。

  

  劳教制度的历史演变

  

  劳动教养制度始于新中国建立初期,立法动因始于社会秩序整治。学者于建嵘对劳教制度的演变进行过详细的考察,指出可以分为两个阶段:一是建国初期,作为政治斗争手段对付新政权的异端势力;二是政权稳定后,作为社会治安的一种手段对付社会不稳定人员。

  1957年8月4日的《人民日报》社论《为什么要实行劳动教养》,清楚地说明了这项治安行政制度产生的目的和根源。“对于这些坏分子,一般地用说服教育的办法是无效的;采取简单的惩罚方法也不行;在机关、团体、企业内部也决不能继续留用;让他们另行就业又没有人愿意收留他们。因此,对于这些人,就需要有一个既能改造他们,又能保障其生活出路的妥善办法。根据人民政府长期的研究和考虑,把他们收容起来,实行劳动教养,就是最适当的也是最好的办法。劳动教养既是通过他们自己的劳动养活他们自己;同时也是通过劳动来改造他们自己。国家对于他们的处理和安排,也正是为了保障绝大多数人的自由幸福生活和社会主义秩序不受破坏。”

  这个制度一开始是出于严厉打击新政权的敌对势力以后,如何对付一些情节尚不足以重判的人。1955年8月25日,中共中央发布了《关于彻底肃清暗藏的反革命分子的指示》,学习苏联肃反,主要处罚的是“反革命分子”和“坏分子”。第一次明确提出“劳动教养”的办法。《指示》指出,“不能判刑而政治上又不适于继续留用,放到社会上又会增加失业的,则进行劳动教养,就是不判刑,虽不完全失去自由,但亦应集中起来,替国家做工,由国家发给一定的工资。”

  1956年1月10日中共中央发出《关于各省市应立即筹办劳动教养机构的指示》,对“反革命坏分子”要“集中起来,送到国家指定的地方”。“对他们进行政治、思想改造工作,使他们逐渐成为国家的真正有用的人。”1957年进行了反右派斗争,大批知识分子、爱国人士和干部被错划为右派。对如何处理,7月18日毛泽东提出了“要搞个劳动教养条例,除了少数知名人士之外,把一些右派都搞去劳动教养”。8月3日,国务院即颁布《关于劳动教养问题的决定》,正式将劳动教养作为一种制度确立下来。劳教对象由原来的反革命分子和坏分子两种人,扩大到四种人:即(1)不务正业,有流氓、盗窃、诈骗行为,不追究刑事责任的;(2)罪行轻微,不追究刑事责任的反革命分子,开除处分、无生活出路的;(3)有劳动力但长期拒绝劳动或者破坏纪律受到开除,无生活出路的;(4)不服从工作的分配、无理取闹、妨害公务屡教不改的。

  劳动教养制度的正式确立,显然是为了配合反右运动后期处理的需要。劳教扩大化在那时即已经产生。随后的几年,全国建立起近百处劳教场所,收容劳教人员达到近百万人。1961年,公安部报告称:劳教扩大了收容范围和收容对象,错收了一批不够劳动教养的人。在管理上和劳改犯等同了起来。生活管理和劳动生产上搞了一些超体力劳动,造成了劳教人员非正常死亡的严重现象。劳教此时即已经刑罚化。文革时以军管等代替了劳教等法律制度,中断10年。

  1978年12月中共十一届三中全会后,中国结束文革,社会管理趋严,重新恢复劳教制度。1979年11月29日经全国人大常委会批准,国务院于12月5日公布了《关于劳动教养问题的补充规定》,将1957年的《关于劳动教养问题的决定》重新发布实施。1980年2月26日,《人民日报》发表评论员文章《继续办好劳动教养》,正式恢复了劳教制度。1980年2月29日,国务院发布的《关于将强制劳动和收容审查两项措施统一于劳动教养的通知》,1982年1月21日,国务院批转公安部的《劳动教养试行办法》,劳动教养的对象又有了较大扩充,扩大到六种人:“(1)罪行轻微,不够刑事处分的反革命分子,反党反社会主义分子;(2)结伙杀人、抢劫、强奸、放火等犯罪团伙中,不够刑事处分的;(3)有流氓、卖淫、盗窃、诈骗等违法犯罪行为、屡教不改的,不够刑事处分的;(4)聚众斗殴、寻衅滋事、煽动闹事等扰乱社会治安,不够刑事处分的;(5)有工作岗位,长期拒绝劳动,破坏劳动纪律,又不断无理取闹,扰乱生产、工作、科学研究和生活秩序、妨害公务、不听劝告和制止的;(6)教唆他人违法犯罪,不够刑事处分的。”政治性功能逐渐让位于治安秩序性的功能。

  这样,关于劳教对象,国务院最初发布的关于劳教问题的决定确定为四种人,1982年公安部发布的《劳动教养试行办法》扩大为六种人,2002年公安部发布的《公安机关办理劳动教养案件规定》又扩大为十种人,范围越来越大。从1955年开始,中国的劳动教养制度一直存在了半个多世纪。

  

  收容审查、收容谴送、劳动教养

  

  从新中国建立以来,对人身权侵害最严重的,是三种制度,即收容审查、收容谴送、劳动教养。随着社会的进步、中国法律的健全,法律的普及,这三种带有浓厚人治特征的制度逐步得以废除。中国的人权状况不断好转。

  第一种是收容审查,简称“收审”制度。上世纪60年代初,收容审查措施产生时,主要是为了对所谓“盲流”收容审查遣返,其性质的确属行政措施,但后来其性质发生根本转化,实施目的变为“查清罪行、打击犯罪”,变成了公安机关刑事侦查的一种关人措施。从行政措施转变为一种刑事强制措施。

  原规定主要适用于有轻微违法犯罪行为又不讲真实姓名、住址、来历不明的人,或者有轻微违法犯罪行为又有流窜作案、多次作案、结伙作案嫌疑需要收容查清罪行的人。但在实施中往往对明确的嫌疑人也滥用收审长期关押,特别是对在刑事拘留的法定时限内无法查清罪行、取得必要证据,执行逮捕措施又不符合法定条件的对象,变成了“合法长期关押”的渊薮。

  1979年的《刑事诉讼法》明确给了公安机关收审的权力。1980年2月29日,国务院于颁发的《关于将强制劳动和收容审查的两项措施统一于劳动教养的通知》(即国发(1980)56号文件)中,对收容审查作了明确规定,“对于有轻微违法犯罪行为又不讲真实姓名、住址、来历不明的人,或者有轻微违法犯罪行为又有流窜作案,多次作案,结伙作案嫌疑需收容查清罪行的人,送劳动教养场所专门编队进行审查。”赋予了公安机关对特定对象进行收容审查的权力。

  1980年6月,全国人大常委会法制工作委员会在一份文件中指出:“1980年国务院《关于将强制劳动和收容审查两项措施统一于劳动教养的通知》可视为行政法规,在未正式立法之前,可以作为收审的法律依据。”收容审查由公安机关决定,不要检察机关批准,导致违法长期关押的现象普遍发生,意味着公安机关对公民的人身财产等自由享有部分的司法权。羁押时间最长可达三个月。

  1996年3月17日,中国第八届全国人民代表大会第四次会议通过了《关于修改<中华人民共和国刑事诉讼法>的决定》。修改后的《刑事诉讼法》取消收容审查制度;同年公安部发布了《关于贯彻实施刑事诉讼法有关问题的通知》,清理并停止了收审制度,解决了用“收审”手段长期关押的问题,但是刑诉法延长了公安机关的侦查办案时限。

  第二是收容遣送制度。收容遣送源于建国初期,(点击此处阅读下一页)

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