摘 要：围绕当前信访困局的争论很多，但缺乏对这一问题的实质性把握。 实际上，从“国家—社会”、“中央—地方”两对关系来看，“信访之痛”是信访的功能定位与其能力地位相错位的必然结果，也是当前中国社会利益调节失灵、利益结构失衡和利益协调机制缺失的具体表现。可以说，“信访之痛”正是中国社会的“转型之痛”。 因此，从根本上说，解决问题需要勇于正视利益结构失衡的现实，对利益协调、整合机制进行顶层设计和形态重构，形成制度化的渠道与方式。
关键词：信访困局；生成逻辑；改革路径
一、引言
关于中国信访体制改革问题的争论已经持续了多年，但困局依旧，实质性改革亦未见展开。所谓困局，笔者以为主要表现在两个方面：一是“双向伤害”，不仅大量访民的问题无法解决，矛盾积累，而且各级政府（尤其是基层）疲于奔命，用于“维稳”的人力财力惊人，政府公信力受到伤害，访民和官员各有苦衷，都不满意；二是“进退两难”，强信访则担心打乱现有权力格局，损害司法权威，造成更大的“信访洪峰”，弱信访又害怕矛盾积累而无处发泄，失掉最后的“安全阀”和“减压阀”，似乎左也不是右也不是。目前，学术界和政府官员均意识到这些问题及其后果，但对于困局究竟如何产生，以及如何走出困境，则分歧较多。“弱化论”认为，信访制度存在诸多缺陷，已经不适应目前的市场经济环境，在客观上成为国家政治认同性流失的重要渠道，因此要给信访部门减压松绑，同时强化司法机关的权力和能力，开辟更有效的权利救济渠道。“强化论”认为，信访是公民的基本政治权利，只有不断加强，不能弱化，而且要强化基层，夯实基础，增强基层就地解决信访问题的能力，赋予信访部门更多如调查、督办甚至弹劾、提议罢免等权力，以利于其解决问题。“综合论”则介于两者之间，既要提高信访立法地位和效力，强化信访机构的综合协调职能、独立处理信访问题的职能和监督检查职能，又要积极稳妥推进政治体制改革，增强群众民主参与。
本文认为，这个话题之所以争论不休，主要是两个基本问题始终没有廓清：第一，信访问题究竟是一个什么问题？在社会转型的大背景下，究竟是什么原因造成信访中的各方（信访者、接访者、决策者）均不满意这样奇怪的结果？如果这个问题不能正面回答，则任何“药方”都无异于无的放矢、自说自话。第二，为什么体制内外、政学两界对信访现状均不满意，但制度变迁却如此之难，仅仅是因为意见分歧，无法达成一致，还是另有更深层次原因，如体制性的路径依赖？显然，两个问题之间具有一定的内在关联性。基本问题看似表面而简单，却往往是解决问题的前提和关键，抓住了错误的问题，就谈不上真正解决问题。本文试图从制度经济学的角度剖析信访困境的生成逻辑和机理，梳理造成现状以及强大惯性的制度基础，尝试回答以上两个问题，并对改革的路径选择提出自己的思考。
二、定位：利益协调与官僚控制
要回答信访问题的实质，需要首先回答信访在现实中到底发挥着什么作用，主要承担着什么功能？现在主要有两种说法，一种是“沟通桥梁功能”，即通过这种方式加强与人民群众的联系，反映社情民意，对政府工作进行监督。这一点在《国务院信访条例》中得到了清晰的阐述。有关研究也表明，从信访制度的建立初衷来看，执政党领袖将来信来访视为倾听群众呼声，了解基层真实情况的重要手段和方法，通过批转群众来信来访，能够及时纠正下级错误、保护群众权益，克服官僚制弊病。另一种是“权利救济功能”，即作为一种正常司法救济程序的补充程序，
通过行政方式来解决纠纷和实现公民的权利救济，主要表现为对法院判决、裁定、决定，行政执法、行政复议、仲裁、党纪政纪处分等处理不服，提出改变或纠正的要求。
这两种表述都不错，但似乎还没有将问题说透。如果简单视信访为沟通桥梁，传递社情民意，则容易将其等同于批评建议、反映问题的渠道，而忽视了大量信访者期冀通过这个方式解决自身利益诉求这一事实。更为重要的是，如果将信访视为意见表达机制，还可以理解；如果希望通过信访实现“民意的上达”，则在行政主导的超大型社会中，一定会引发越级信访洪峰，从世界范围来看，也没有一个现代国家依靠中央政府批转信件来管理社会的成功先例。如果视其为权利救济，则容易与具体行政行为带来的权利损害相联系，而现实中大量的利益诉求可能与具体行政行为有关，也可能与抽象行政行为有关，还可能更加复杂，与行政行为没有直接关联；同时，利益是否受损也是一个问题，很多情况下上访的过程其实是寻求权威仲裁和利益协商的过程，因此这种说法也不全面。
其实，在当前社会转型过程中，信访功能已经大大超越了沟通、救济的范畴，而成为一种事实上的社会利益协调和解决纠纷机制。目前大量上访者的目的和动机主要是表达切身的利益和权利诉求，并希望通过这个渠道让政府出面解决问题、回应诉求，给予其满意的答复。虽然这些诉求各异，内容不一，可能是权利救济，也可能不是，但大多数与上访者的自身利益有关，也与社会转型和制度缺失造成的利益失衡有关。清华大学课题组的研究表明，近年的信访和“维稳”冲突，以征地、拆迁、农民工工资拖欠、劳工权益、养老保障等为主，基本属于利益之争。浙江省N市2004~2006年间的信访分类也可以看出，检举揭发类、申诉类、反映问题、提出建议类的信访案例比较少，占到总量的10%~20%，而80%左右的基本上都属于“求决类”，即对工作、生产、生活中遇到的困难、问题和不满请求政府帮助解决（见表1）。当地信访局2007年度信访情况通报中也表示：“在收入分配、居民住房、社会治安、教育收费、食品药品安全、医疗保障、伤残保障等方面，因各级政府解决得不够好，群众意见较大，信访较多”。这些说明，大多数信访者的目的很明确，就是解决利益问题。
事实上，在市场经济和转型社会中，利益诉求以及诉求之间的冲突和矛盾并不可怕，关键是有没有、以及有什么样的利益表达、协商和整合机制。在改革开放之前，中国的社会结构表现为“蜂窝状”态势，一方面“单位制”构建出千千万万个利益组织，既保障其成员的福利，又成为个别利益纠纷的处理者和平台，即所谓的“谁家的孩子谁家抱”。另一方面，“蜂窝状”结构中地方和企业实际上形成了自给自足的封闭体系，处于十分分散的状态，这就在一定程度上保持利益分歧的“地方化”和“乡土化”，抑制矛盾集中化和聚集化。这是计划经济时代信访工作没有遭遇如此大“洪峰”的客观原因。随着市场经济建立以及单位制的解体，大量“原子态”个人产生，传统的组织化利益协调机制逐渐式微，而新的、权威的协调机制又尚未建立起来，社会个体的利益诉求只有通过信访这个渠道向国家表达并要求予以解决。这些因素共同叠加起来，就可将信访渠道挤爆炸了。换句话说，不论从上访者的期望还是接访者的实际工作来看，当前信访制度都不再是简单的“传声筒”和“中转站”，而成为具体问题的解决机制，这也是2005年《信访条例》进一步强化信访权能，将其“做实”的深层次客观原因。因为众多社会问题和矛盾总需要一个出气口和发泄通道，在不开辟其他通道的情况下，为了防止信访渠道被挤爆炸，就只能将其“扩容”、“加固”和“强化”。由此，我们得到：
推论1：从“国家—社会”关系来看，在中国社会的转型期，信访制度实际上承担着社会利益协调、纠纷解决的功能，它所反映的问题实质上是社会利益分化冲突、结构失衡，同时又缺乏其他有效解决平台和机制的问题。
另一方面，从建立初衷来看，信访制度本身也内含着强烈的反官僚主义逻辑，即将信访通道视为群众面对官僚主义行为的无奈反抗，因此上级需要通过信访体察民情，纠正下级错误。类似下面的故事经常会被提及，用以说明信访制度存在必要性，例如，在延安时，中央警卫部队修建围墙时把农民的土地强占了，群众给毛泽东同志写信反映这个问题，毛泽东同志看信后立即指示纠正，侵占的土地立即归还，并要赔礼道歉。又如，延安、延川等地残疾医院的伤病员要集体到延安上访，反映医院的医疗条件差以及对病员关心不够，并要求回南方老家。毛泽东听说后表示自己的“窑洞已经腾出来了，欢迎他们到延安来，整整我们的官僚主义”，后来与伤病员代表共同研究解决了这个问题。建国后，在国家政权建构过程中，政党又将信访与民主建设相联系，视为人民监督政府、反对官僚主义作风的重要方法和保障。
客观上说，在一个超大型社会中，由于“信息不对称”和“同谋”等原因，上级政府往往无法（或因成本太高）获知基层的全部情况，因此无法对下级进行及时、有效的监督。当平行监督和专业监督都不能克服官僚主义时，信访无意中倒成了一种类似“火警”（fire alarm）的机制，能够以被治理者的“反抗”来“暴露”地方治理的问题和事态，上级利用这种机制能大大降低监督和控制下级的成本，并以此倒逼地方政府奉公守法、廉洁自律。换句话说，哪里的信访多，就说明哪里的问题大、哪里的地方政府不作为或乱作为。因此，信访在某种程度上被视为官僚科层组织自我反官僚化的一种手段和方法。这就部分解释了为什么中央政府历来重视信访、不断加强信访考核的原因，也能解释为什么信访工作特别强调“把问题解决在基层，解决在萌芽状态”，因为在“反官僚主义”逻辑下，事情往往是基层惹起来的，基层政府也最了解当事人的情况“，不把矛盾上交”成为信访工作的主要原则之一。由此我们可以得到：
推论2：从“中央—地方”关系来看，信访制度又成为上级监督下级、中央监督地方的一种组织机制，信访的数量、程度与地方治理绩效呈反比关系。且在“压力型”体制下，这种监督压力会被逐级传递到最基层，基层成为“信访”压力的最终承担者。
综合这两个推论，我们可以说，当前信访制度承担着力图在基层解决社会利益纠纷和诉求的功能和期望，这种定位是现实社会发展与中央集权式体制两方面因素共同作用的产物。客观上讲，这种制度设计对于维护转型社会的稳定有两个优点：第一，某种程度上能降低社会矛盾化解的成本。
矛盾的初始化解非常重要，如果能在利益纠纷刚发生时就予以解决，或更早一步避免其发生，则个人和体制的成本都将控制在较低的水平；第二，也是一种风险分担机制。通过现有制度安排，可以将社会矛盾和问题分散到遍布全国的各个“蜂窝”组织中，防止矛盾不断积累并向上传递，最终涌向中央政府，从而在一定程度上降低政治体制面对和处理社会问题的风险。这可能是现实中国的群体性抗争越来越多，但社会大局基本保持稳定的一个重要原因。
三、落差：信访困局的生成逻辑
所谓“信访困局”，就意味着现实的信访体制无力承担或全部承担赋予它的功能和期望，无法真正实现在基层解决社会利益纠纷的目标，其使命与能力之间存在巨大的现实落差。是什么原因造成这种落差，并引发“上访之痛”呢？可以说，这与信访工作的性质和过程直接相关。信访及有关“维稳”机制的基本特点是：
第一，问题解决方式的个案化。从理想和初衷来说，信访应是日常管理、司法裁判的补充机制，相当于管理中的“例外原则”，用以处理常态管理和司法裁决“失效”和“失败”的案例和问题。这就决定了它必然是一种个别化、个案式的问题解决方式，而不是制度化、模式性的问题解决方式。具体表现为成立专门班子、专门小组，召集相关部门、单位，针对具体问题和矛盾进行协商处理与解决，甚至由一级政府的分管领导或主要领导“包案”（或“出面”），协调有关部门进行问题化解。这种机制在沟通民众和政府之间的信息、诉求，或者解决一些“例外问题”时具有一定作用，但它往往不易也不能形成类似“判例”的通则和典则，不具有示范性，其有效性完全取决于当事双方的特点、互动和博弈。在利益多元化和分歧多样化面前，信访机制完全被肢解为具体事件的处理者和应对者，从而丧失了推动规则建立、凝聚社会共识的功能和能力，其结果必然是恶性循环和逆向激励：一个问题解决得越成功，面对的问题就越多；一个诉求化解得越圆满，面对的诉求就越多。有时甚至不惜突破规则和制度，用非正常方式和权宜之策求得信访者的“息访”，结果造成更多的信访反弹，成本必然越来越高，工作必然越来越累。运用信访化解矛盾，容易忽视引发利益纷争的深层次原因和体制原因，就事论事、就人论人，以事件处置事件，以个案应对个案，丧失了从“源头”上化解矛盾的先机和主动。
第二，矛盾化解的非公开化。对于利益分歧和矛盾，人类社会发展出各种化解和解决的途径与方式。依据矛盾的个体属性和公共属性，以及处理的个体机制还是公共机制，可以将现有主要的化解方式分为四大类（见表2）：一是个体问题由社会个体自发解决，通常称为市场机制或协商机制，是社会个体自发、自愿、自主解决个人利益需求和矛盾的一种方式。二是个体或个体之间的矛盾由社会组织或公共组织解决，如传统社会的宗法裁判和现代社会的司法审判，其不仅具有强制性和暴力性，也是一个公开的、社会化的过程，背后往往有社会共识作为支撑。三是公共问题由公共的方式解决，如民主的辩论、公决、党派选举等，一般基于制度化的、共识性的规则和公共参与，形成带有强制性的结果。四是公共问题由私人方式解决，表现为涉及公共权力、公共政策，或者要求公共权力予以解决的问题，却以个体协商、非公开谈判、博弈等方式解决，往往会出现背离公共属性，偏差和异化的结果。现有的信访机制就属于第四类方式。信访涉及的问题要么与政府行为有关，要么是希望政府以公共权力和公共资源解决，具有明显的公共问题性质，从理论上说应该由公开的、制度化的、参与性的方式解决，具有论辩、讨论等性质。如城市动迁的补偿问题、退休养老金标准问题、历史遗留问题等，本身就是政策或由政策引发的问题，需要有一个利益博弈、协商的过程，即公共参与的过程。有些问题不能也不应该由公权力解决，更需要通过广泛讨论形成较为一致的公众舆论和共识。
但目前的信访及其相关的“维稳”机制将矛盾化解完全内化为政府内部工作，由相关人员与信访者单独沟通、协商，对于引发信访的政策问题和利益问题，缺乏公开讨论和共同参与，由于参与主体和信访过程的非公开化，信访在现实中往往异化成个别公民与政府部门的博弈甚至“斗智斗勇”的过程。这种非公开化的特点会产生两种完全相反的结果：要么是政府“要挟”公民，以公权力的优势和压力通过非正规的方式解决利益问题，迫使当事人接受，损害后者的正当权益；要么是公民“要挟”政府，利用信访考核等压力，迫使政府破坏规则和底线，不惜各种代价和成本息事宁人，以获取非合法性和非合理性利益。这就是基层政府常常陷入有理说不清的尴尬境地的原因。因为政府既是公权力所有者，又是当事人，还是问题的处理者，公民找政府说理，政府却无处找人说理，两者之间没有置身事外的第三方，而且信访制度并没有权威性的“终结”机制，一旦进入渠道，很有可能保持惯性一直向前，滑行到行政体制的最顶层才能终止。
第三，诉求仲裁的非程序性。现有信访化解机制的最大特点是由政府部门解决与政府自身有关的问题。一些信访矛盾直接指向政府，或政府本身就是利益相关方和当事人之一，以信访的方式来化解这类矛盾，就必然遭遇政府既是运动员又是裁判员的尴尬境地，降低了政府化解矛盾和仲裁争议的权威性和客观性。这主要表现在两个方面：一是信访的简单性递解。大量问题虽然进入信访机制，但仅仅是增加了周转程序和行政压力，最终还会返还给当地政府、单位解决，这种体制内循环可能“迫使”有关单位解决问题，也可能无助于事情的解决，其中的一个重要变量是上级对真实情况的了解以及向下级施加的压力，也就是信访产生的动力效果。在庞大的科层组织结构中，由于管理层级和幅度的关系，上级与下级的信息往往是不对称的，上级要亲自了解和处理所有问题，必须付出相当高的成本。在我国五级政府体制下，每往上一级，则管理的潜在对象和事务要翻几倍甚至几十倍，在这种情况下，问题还是会通过信访渠道退回到基层，要求基层协商解决，换句话说，上级对下级的监督经常会出现失灵。
另一方面，信访、相关职能部门，以及基层政府也根本无力解决公共政策、历史遗留、重大工程等引发的利益问题。例如，在某市的地铁隧道建设过程中，由于地质和施工问题，附近居民楼受到噪音影响，居民通过上访表达诉求，表达的对象是街道和区信访办，负责接待和调解的也是信访办，但信访办并无管辖实权，而该工程也是市级重点工程，必须确保在时间节点内通车。街道、区职能部门的协调难度之大是可以想象的，这类利益纠纷由信访部门协调，实际上越协调越难以解决。又如，该市下辖郊区，近年来因为城市扩张被多次征用土地，由于城市经济发达，级差地租相应较高，每次征地的补偿较高，基本达到农民的要求。但几次征地开发的主体并不同，有的是商业化开发，有的是重点市政工程，由于缺乏统一规划，导致补偿标准不一，产生利益差距。已经被安置的农民为此上访，而有关压力最后必然传递到镇政府，但镇政府在征地中根本不是主体，也无力改变已经存在的事实。在这种情况下，镇政府除了劝访、截访和“销号”以外，行为选择空间非常有限。近年来，基层政权权威的“碎片化”无疑更加剧了这种落差和“痛苦”。
由此我们得到：
推论3：“信访之痛”是信访的功能定位与其能力地位相错位的必然结果，也是当前中国社会利益调节失灵、利益结构失衡和利益协调机制缺失的具体表现。
在现实讨论中，人们往往陷入一种“孰是孰非”的逻辑之中，即讨论每个个案中到底是政府无理，损害公民权益，还是个别公民“刁蛮”，无休止信访闹访。其实，以中国之大、情况之复杂，这两种情况都是客观存在的。我们既可以举出一百个政府不讲理的例子，也可以举出一百个公民“要挟”、“要价”的例子。关键的问题不在于谁对谁错，谁无理谁有理，而在于，一个社会有没有制度化、权威化的利益解决机制和渠道。简单依靠科层组织内部的反官僚化运动和上下级控制，可能化解部分纠纷矛盾，但并不能从根本上解决利益机制和结构的复杂性、制度性问题，只能以较高的行政成本将这些问题约束和控制在分散化状态。从大背景看，经过30年的快速发展，中国已经从单纯经济增长阶段逐渐步入制度化建设阶段。在前一阶段，由于历史起点较低，以及计划经济的低效，改革的过程实际上是“帕累托改进”的过程，绝大多数社会成员都能从经济发展中获益，利益冲突和矛盾并不复杂和广泛，困扰改革前进的主要是意识形态之争。
随着改革不断深化，受益群体逐渐从农民、工人转向了精英群体；改革越深入，精英群体从改革中获得的利益越多，农民、工人没有掌握公共权力，也没有掌握公共资源，开始被边缘化，无法获得与经济发展速度同步的利益增长。在这种情况下，制度化的利益协调机制就显得越来越重要。当然，由于制度变迁的成本同样很高，在变革中保持稳定、协调的难度非常大，往往会影响决策者的判断和决心，使得决策选项减少或者风险预期很大，延缓大刀阔斧的体制变革。这就解释了为什么路径依赖会如此严重，体制内外对信访现状均不满意，但改革进程却步履蹒跚。
四、路径：利益调节的顶层设计
信访洪峰实际上表明社会淤积了一定程度的利益纠纷和矛盾，但又无法通过正常机制得以有效解决“，信访之痛”正是“转型之痛”。从这个层面来看，无论是信访强化论还是弱化论，都不能够真正解决这些问题。强化信访部门，就能够使其足够强大进行利益协调，乃至协调政府作为当事人一方的利益纠纷吗？信访永远都只是政府的一个组成部门，其行动空间毕竟有限。弱化信访部门，在其他制度尚未同时跟进的情况下，无疑会造成更大的沟通梗阻，甚至造成一定的社会稳定风险。从根本上说，解决信访困局需要勇于正视利益结构失衡的现实，并从顶层进行制度设计，来逐渐吸纳和化解这些利益诉求。正如有学者所指出的，西方很多国家的社会矛盾不比中国小，但西方社会具备相当大的容纳和解决社会矛盾的能力，大量社会矛盾被纳入制度化框架，逐渐消化、解决，最终维持社会的平稳运转。
平衡社会利益结构，建立制度化的利益调节机制是一项庞大的系统工程，涉及到政治、法律、社会等各个层面，不可能一蹴而就，目前可以逐步推进和完善的主要有四个方面内容：首先是防止公民正当利益受到随意侵犯，健全利益表达渠道，这是从源头上治理利益矛盾的重要保障；其次是建立公开性的、公共性的利益协商、整合的平台与机制，形成利益群体之间的良性互动和博弈态势，政府应归位为规则的制定者和守护者，具有超然的地位，保证利益博弈的公平性和程序性；再次是重塑利益仲裁机构和机制的权威性，这是定纷止争的基础，也是制度化框架的主体；最后是建立完善利益调节机制和平台，通过经济、社会、政治等途径平衡社会群体间利益结构。具体来说：
第一，完善利益的保护机制。利益保护机制有两个方面，一是对实体权益的保护，二是对表达权利的保护。权利保护是现代法治的基本内容和前提，只有对权利进行清晰界定和保护，社会才具备了化解利益冲突矛盾的标准和基础。在权利不清、边界不明的情况下，利益纷争必然增多，利益结构必然难以平衡，更谈不上制度化的定争止纷的机制。当前，要按照《物权法》的规定，切实保护权利人的物权，规范国有土地上房屋征收与补偿活动，规范“公共利益”界定程序，建立和完善以“公益性”为标准的、严谨的征地程序和完善的征地补偿法制体系，限制政府在征拆领域的权力，防止“土地财政”带来的乱作为和不作为。改革当前的农村征地制度，改变过度、过快消耗农用地状态，在征地成本中加大农民安置和补偿的标准与比例，开辟农民参加土地流转决策程序的途径和方式，真正实现失地农民的“城市化”，让被征地农民分享真正意义上的城市化成果。
同时，健全公民的利益表达渠道和机制。利益表达是利益整合与协商的基础，没有表达权利则没有实体权益。当前信访通道被挤爆正是表达渠道单一、有限的必然结果和表征。因此要创新公共决策的参与形式，拓宽公共参与渠道，综合利用民意调查、意见征询、公众听证、民间参事等方式强化公民的利益表达和政治参与；加强人大代表与选民的联系和沟通，提高人大代表质询政府、监督政府的作用，真正发挥人大代表集中民意、凝聚诉求、沟通交流的作用。通过这些措施，将不同群体的利益诉求及时传递到决策中枢，提高公共政策和重大项目的科学化和民主化，避免决策行为损害公民权益的情况发生，提前化解各类社会风险和危机。
第二，构建公共的利益整合机制。从设计初衷来看，信访机制是一种依靠政府或上级政府为群众平反冤狱、伸张正义、化解矛盾、保护权益的方式和途径，其背后的逻辑是权力自觉。但正如上文所分析的，在很多情况下，可能出现政府“不愿”为老百姓做主的情形（如政府成为利益当事方），或政府“不能”为老百姓做主的情形（如基层政府无力改变上级决策）。而现代社会治理结构的一个重要特点是变“政府为老百姓做主”为“老百姓自己给自己做主”，通过发展公共性、开放性的对话、协商与讨论机制，逐渐形成良性的沟通交流和社会共识，并依靠这些共识和制度来规范和整合各类利益诉求，从而改变政府“偷偷摸摸”与个别公民“讨价还价”、拿公共资源和利益来博弈的困窘。因此，从根本上说，需要构建一套成熟、公开和制度化的社会利益整合机制，它包括利益的辨别、筛选、协商与整合等一系列流程，是不同利益群体进行利益表达和博弈的主要平台，也是利益结构保持动态平衡的制度基础。它主要有这样几种具体形式：（1）辩论：指在代议机构中（如人民代表大会）就某一具体问题和公共政策进行公开辩论，对某些政策方案和利益诉求进行过滤、筛选，最后形成共识和决策，也就是利益的整合，这种共识往往就是一种利益的均衡；（2）讨论：指就某一问题或某一类问题在更大范围内的议论和交流，在此基础上形成具体的决策甚至规范，某些公民的“无理”诉求和要求在这种规范下，可以得到自然过滤，且共同的规范相比政府的封闭决策具有更强的权威性和制约力；（3）舆论：指通过前两者的长期积累和反复，逐渐形成更大范围、更高层面的社会舆论和公共意识，它的存在不仅能约束政府的行为，也能约束社会成员的行为，具有很强的社会自治力和约束力，是保证社会利益结构平衡的重要支撑力量。
第三，重塑权威性的利益仲裁机制。健全的社会既需要有利益表达与整合机制，还要求有利益裁决机制。这种裁决机制的权威性与有效性成正比关系，权威性越高则有效性越强，在矛盾化解和定纷止争方面的作用就越大。而权威一般来自于两个方面：一是独立性，即裁判者与当事人的分离，始终保持利益无涉，处于超然地位。从这个意义上说，推进法治建设，提高司法机关的独立审判地位是破解信访难题和理顺利益纠结的一剂很好的“良药”。二是权力性，即裁判者要具有影响双方当事人的权力和能力，能够约束当事方的行为，如否定和推翻政府的个别决策、有效保护公民合法权益等，只有如此，才能树立凌驾各种社会主体之上的权威，也才能真正改变老百姓“信访不信法”的行为选择，将大量利益纠纷引导到司法体系中来，实现利益矛盾化解的制度化和法治化。第四，完善利益调节机制。利益结构失衡则带来群体心理变化，甚至形成群体间的疏离和对立，利益调节是防止社会利益结构过于倾斜和失衡的必要手段。从一次分配来说，应重点关注工薪分配和利润分配不合理的问题，从而解决目前收入分配不公的问题。逐渐改变资本密集型发展模式，走向资本、技术和劳动均衡的发展模式，提高第三产业比重，加大对中小企业的扶持。从二次分配来说，通过民生建设，不断完善社会主义市场经济体制下的利益补偿机制，拓展公共服务内容，提高公共服务水平：一是扩大社会保险覆盖面和标准均等化，如养老保险制度、失业保险制度等；二是强化社会救济制度，对老弱病残等提供基本生活保障；三是提高社会福利制度水平。
五、结论
可见，在当前情况下，信访体制不是简单的去和留的问题。从政治发展的长远角度来看，信访制度必须逐渐回归政治沟通、表情达意、上下互动的功能，而分离出解决问题、直接调节的使命，与此同时构建政治性、法律性、社会性的多维度、多层面的协调机制，形成制度化的利益纠纷化解机制。社会矛盾的凸显和信访之痛迫使我们必须正视：制度创新已经成为深化改革、科学发展的客观要求，绕不开也躲不过。信访困局正是社会矛盾淤积的表现和窗口。正视信访困局及其背后的体制困境，并在理性规划的基础上逐步推进改革，正是保护改革动力之源及其鲜活生命力的基本前提与基础。
