评价一国的城市化水平，评价一个城市的文明水平，不能只看城市的经济、人口规模，更要看它促进国家持久发展的能力。这要求我们透过城市光鲜的外表，审视其内在的制度供需能否以及如何推动城市善治
城市是制度供给者
阿玛蒂亚·森曾论证，自由是发展的首要目的，是促进发展不可或缺的重要手段。若想不断解放生产力，最终实现不断解放人这一目标，必须以制度实现发展。在发展动力的问题上，人们已经达成的共识是，制度设计是保持经济可持续发展和长期繁荣的根本
这意味着，后发国家可以凭借低廉的成本在经济发展初期获得增长优势，但这种优势是阶段性和不可再生的。经济的可持续发展终究要回归到发展的目的和本质上，即制度的创造上。
作为现代文明的集合体与发动机，决定城市未来的不单是经济规模的大小，更是稳定的生产率，而决定生产率高低的则是各种资源的调配制度。良好的制度能够保证生产要素快速集中、高效使用，保证产品和技术及时升级换代，保证观念要素不断与时代需要相契合，并能够维持发生这些过程时的稳定性。
城市是制度生产力的重要来源。城市天然存在着更多、更复杂的制度需求。需求刺激供给，进而，应需求而形成的制度在完成资源调配的过程中，因新的利益格局的出现，又会激发新的制度需求。在这个交相作用的过程中，城市获得了走向善治的可能，并成为社会发展的制度供给者。
城市发展的制度需求
我国当前的城市管理中，城管问题颇受诟病。究其原因，除了执法主体、执法权限等方面存在的质疑外，最直接的执法方式是野蛮粗暴。事实上，城管的名称已经预示了它的工作方式：
所谓“管”，意味着管理者的命令要服从，管理者的决定要执行，管理者的要求要达到，管理者的想法要配合。“管”的思维模式体现了单方意志的决定性，也表明城市制度的供给缺乏想象力。
另外一个值得关注的问题是业主委员会。业委会的出现在很大程度上填补了居民委员会、街道办事处行使职权的不足，但也被后者视为“侵害”了其固有领域，以至于通过各种理由阻碍业委会的成立，比如指责其未办理公章、不能提供办公用房等。
成立业委会的目标是更好地处理居民们的日常事务，本来应与居委会尤其是街道办协调配合。然而官方倒成了最大阻力。这不合情理，却是预料之中。街道办作为行政管制的代表，当然不愿意放弃权力而由居民自我管理，因为那将从体制上分散它的公共管理权，影响其权威来源。
街道办以各种非正式理由限制个体进入公共事务领域的资格和方式，阻碍了新的社会契约的形成。这类矛盾是基层社会治理中重要的冲突来源，反映了城市制度供需之间的不协调。
近来一些城市多次出现环境突发群体事件。这表明现有的参与、表达、沟通渠道严重不畅，无法满足公众对环境安全的要求，而公众寻求实质性制度改进的强烈愿望已难抑制。
在经济市场中，产品供不应求会刺激价格上升，激励厂商增加供给，平抑价格。这一过程若不能实现，经济市场就会发生危机。政治市场、社会市场亦然。公众的制度需求唯有通过制度供给才能得以和谐，倘若公众的制度需求长期不能满足，出现社会冲突、群体事件等政治市场、社会市场的危机是难免的。
我国城市的基础设施建设虽然高效，但在制度建设方面差强人意。城市的制度饥渴不仅影响了自身发展，也事实上影响了社会的整体发展。在新一轮的城市化、城镇化进程里，我们更需要关注如何提供更丰富、更人性的制度成果。
以城市善治促进多元和谐
30多年的改革开放确实促进了经济增长和发展，但社会建设、文化建设和制度建设相对滞后。利益分配不公、不同群体的分歧和冲突，危及经济改革的后续发展，其根本在于对多元价值的忽视。
现代城市已然进入贝克所言的“风险社会”时代，人们的内心被焦虑感、不安感所充斥。与传统上追求平等的价值体系不同，现代城市的价值体系呈现出更为复杂多元的状态。但风险和危机也表明，新机遇、新制度具有出现的必要和可能
在这种背景下，命令式的强制管理、权力垄断、资源垄断都将成为城市发展的严重障碍，影响人们认识“风险社会”和应对“风险社会”的创造力。这也是学者们呼吁警惕陷入“中等收入国家陷阱”的人文和社会原因。
以城市制度创新推动社会的整体发展是一个立体工程，但价值取向应当是明确的。费孝通先生曾提出四句箴言：“各美其美，美人之美，美美与共，天下大同”。城市发展自当如斯。
由此，城市和谐发展中最关键的因素就在于多元参与，充分发挥城市居民的自主性和主动性。所谓“社会的归社会，政府的归政府，经济的归经济”，各司其职，各务其业，方能“美美与共，天下大同”。
无论是城市还是国家，发展的问题最终要回归到价值选择上。有什么样的价值理念，就有什么样的制度指向，就有什么样的城市面貌和社会发展。为此，未来的城市建设需要改变唯经济是从的心理，以“公共的善”为目标修炼制度生产力，改善个人、社会和政府的关系，以之作为带动国家整体转型的动力。在操作层面，制度的指向应当是：允许并保障公众对公共事务的表达权、参与权，认可文明、共享、互助、信任、自治等价值，并形成维护这些价值、整合异质社会的能力。
《新产经》2012年第9期
