李凡:建立一个能够反应选民意愿的选举制度

选择字号:   本文共阅读 1528 次 更新时间:2012-07-09 20:12

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李凡  

今年四五月份出现的江西新余刘萍等人大代表独立候选人选举案,以及随后在互联网微博上出现的近100名独立候选人的参选引起了社会的关注,媒体、学者、官员以及选民都在谈论这些选举。毫无疑问,这些独立候选人的参选将会在新的一轮的人大代表的选举中推动中国民主的进一步发展。但是一个很重要的问题可以立即提出来,中国是否存在一个自由和公平的选举制度,能否真正将选民的意愿表达出来,而不是选民们的被代表。这样中国就需要有一个好的选举制度,能够反映选民的意愿。我们的选举制度能够实现这个目标吗?

一、中国选举制度的发展历程

中华人民共和国在1953年制定的选举法体现了的基本宪法原则,就是中国要建设成一个类似西方国家的议会制的结构,就是各级政府官员不是由选民直接选举产生,而是由各级的议会选举产生。在中国的这个“议会”被称之为人民代表大会,“议员”被称之为人大代表。按照法律规定,中国的选民只要合乎法定的标准,例如,不分性别,不分职业,不分民族,不分教育程度,不分地域,只要十八岁以上的公民就都有选举权和被选举权。这些选民可以选举各级人大代表,再由人大代表选举政府行政首长和官员。这个选举法也规定中国的县以下实行选民直接投票,就是说选民可以直接用直接投票的方式选举乡镇和区的人大代表,再由这些人大代表用间接选举的方式选举上一层的人大代表,再由各省自治区和直辖市的人大代表选举全国人大代表。由全国人民代表大会的代表投票产生中央政府的主要领导人。自1953年选举法施行以来,中国选举制度的基本规定没有发生大的变化。

1、基层民主中的选举制度改革

在中国1953年的选举法制定之后,实行时间很短,就碰上了各种各样的阶级斗争和政治运动,后来又遇上了文化大革命,上述选举制度也就没有认真实行过。在文化大革命之后,一些国家领导人在进行反思的基础上,认识到要在中国实行民主制度,尤其是彭真等人更认识到文化大革命之所以能够发生的原因是因为中国没有认真的实行民主,尤其是社会没有民主,因此吸取文化大革命的经验教训,就是要给社会民主,让他们实行真正的选举,尤其是在农村地区。因此中国政府在这些领导人的推动下,从九十年代开始推动农村基层民主的发展,在农村基层社会组织中推动选举。农村的选举官方正式名称是村民委员会的选举。按照中国宪法的规定,农村村委会是群众组织,而不是政府组织,因此中国选举法涵盖不了村委会的选举。所以另行制定了村委会组织法,在组织法中规定农村村委会实行村民的直接选举。因此中国开始在基层的非政府层面推动中国选举制度的改革。这个选举制度的改革,在发展的第一阶段,确实做得比较好,各级政府鼓励农民出来参选,也制定了较为开放、竞争性比较强、而且程序比较公平的选举制度,并后来在候选人的推选上实行海选制度,大大扩大了选举的参与程度,这些选举给农村的基层政治带来了一些积极的变化,并很快变成了覆盖中国农村的一人一票的直接选举。但是在发展了将近十年之后,农村的选举也遇到了一些问题,比起前一阶段的发展来说出现倒退的现象。例如,地方政府控制操纵选举程序,把自己认为合适的人推为候选人,并操纵程序让这些人当选为村委会主任。最近几年村委会选举中的一个突出现象是贿选在大量增加,但是却没有行之有效的解决办法,这样使得原来进展的还比较顺利的村委会选举遇到了困难,难于进一步得到发展。虽然2010年村委会组织法进行了修改,增加了一些内容,尤其规定了罢免的办法,但是对于推动中国选举制度改革的进步却没有产生多少影响。

与村委会选举发展的同时,中国也出现了城市社区居委会的选举。这个选举也推动了一些选举制度的改革,在有些地方进展的比较顺利,可以体现一个自由和公正的选举。但是相比于农村的情况来看,一是由于地方政府对于城市的控制要远远大于农村地区,二是由于城市居民对选举没有兴趣,因此从总体上看,城市的基层选举一直进行得不够顺利。到目前为止,绝大部分的城市社区居委员实行的仍然是户代表的选举,而并不是一人一票的直接选举,这样城市社区居委会选举改革的力度就远远落后于农村地区,一些程序上的问题也比较多。

虽然在中国基层的社会组织当中进行了选举制度的改革,推动了一定程度的选举改革,但是从整个情况来看,并不容乐观。虽然整个选举的法律制度的框架已经出现,但是离法治化相去甚远。主要问题第一是选举程序过程的细节漏洞比较多,给操纵选举提供了空间;第二是由于大量流动人口的存在给选举必需实行双过半的原则带来了困扰,而且找不到解决的办法,造成选举的复杂性;第三没有有效的应对措施对待选举中大量涌现的贿选问题;第四是缺少法律援助的规定,选举程序不公平的问题没有办法在法院进行解决。

2、基层人大代表的直接选举

共产党是在民主的旗帜下打败了国民党的,但在建国初期,中国共产党的领导人在分析了中国的实际情况后认为,中国是一个落后的、人口众多的国家,不能在中国立即按照马克思主义的“普遍、平等、直接、无记名投票”的民主原则进行选举。原因主要是:中国人口众多,要实行直接选举一时难以办到;民众过去没有选举的经验,对于选举的认识和积极性都不足;中国大多数民众文化程度低,难以做到无记名投票;农民人口太多,城乡完全平等的选举还不可行。因此,1953年7月11日,中央人民政府委员会第22次会议通过《全国人民代表大会及地方各级人民代表大会选举法》确立的基本制度是有限的普遍和平等,县级以下的直接选举和县级以上的间接选举相结合,以及不完全的无记名投票和农村与城市选民与代表的比例不统一。这一选举制度是从当时中国人口多、文化水平不高的实际情况出发制定的,其民主程度的确不高。

文化大革命以后,1979年颁布的《全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》和《地方人民代表大会和地方人民政府组织法》在1953年选举法的基础上作了重要的改革,包括把将直接选举从乡、镇、市辖区和不设区的市扩大到县和自治县;变等额选举为差额选举并规定了差额幅度;赋予选民和代表提名代表候选人的权力;规定一律实行无记名秘密投票;可以采用各种形式宣传代表候选人;专章规定了选区划分;增加对代表的监督、罢免和补选的规定;规定了各少数民族都应有代表参加全国人民代表大会等等。可以看到,1979年的选举制度改革是一次积极的改革,大大提高了人大代表选举的民主程度。尤其是把直接选举扩大到县一级,扩展了基层人大选举的空间,是我国民主政治建设的一项重大举措。

1980年前后,全国进行了第一次文革后的县级人大直接选举,这是中国选举制度重大改革后进行的选举。当时的社会由于对“文革”的拨乱反正而显得欣欣向荣,广大人民群众尤其是知识分子阶层燃起了民主的热忱。在1980年北京区县人大代表的直接选举中,北京大学及其它一些高校中出现了竞选活动,民主、自由之风弥漫高校校园,三权分立、新闻自由成为热门词汇。最后,一些高校的在读学生和研究生当选为人大代表。这一行动引起了其他地方的效仿,全国各地的高校中都开始出现竞选活动,甚至引起了学生与校方的冲突,引起了很大的反响,对社会造成了一定的冲击。这次学生竞选活动直接导致了1982年对“两法”的修改。1982年对“两法”的修改中,对宣传代表候选人的方式作了限制,把可以采用各种形式宣传代表候选人改为只能在选民小组会上介绍候选人,目的就是要限制竞选。另外,这次修改还把地方国家机关领导人和人大常委会组成人员实行差额选举这一原则,改为可以实行差额选举,也可以通过预选实行等额选举。1982年对“两法”的修改有明显的抑制民主选举的倾向,打击了选民的热情,导致全国第二次县乡人大直接选举进入低潮。

1982年对“两法”的修改使广大人民群众很不满意,要求再次修改“两法”,发扬选举民主的呼声很高。在这种背景下,全国人大常委会于1986年对“两法”进行了再一次的修改。这次修改对82年修改作了一些修正,并在减少代表名额,简化选民登记手续,保障选民提名权,实行差额选举,充分介绍候选人,简化当选计票方式等一系列选举程序上都有改革。

90年代初,中国的思想解放和经济发展进入了一个新的历史时期。市场经济法制建设开始建立,政治环境有所宽松,掀起了新一轮的改革大潮。在这种背景下,1995年初,“两法”再一次进行了修改。这次修改规定了“差额选举,等额提名制”和代表酝酿提名时间不得少于两天的制度,以保证选民和代表提名候选人的权利;恢复了间接选举中的代表候选人预选制度,规定了必须通过预选确定正式候选人;规定选民和代表提名的候选人与组织上提名的候选人有同等的权力;规定对代表罢免的具体程序,增设代表辞职的条款等。

从我国人大代表选举制度的发展历程我们可以看到:人大代表选举制度通过多次改进,取得了一些有限的进步,如将直接选举的范围扩大到县一级,从等额选举到差额选举,从举手表决到无记名投票,由单纯的政党团体提出代表候选人到允许选民和代表联合提名候选人,等等。但是也存在一些问题,主要问题是按照这个制度规定,选举的竞争程度比较差,选举程序的漏洞比较多,缺少法律的援助等。就是这样的一个选举制度开始迎来了从2003年开始逐步展开的独立候选人参选的普通公种要求政治参与的热情。

在中国选举制度进行的改革过程当中,村委会和居委会的选举多少出现了走向公平和制度化的改革措施,出现了一些竞争性的选举,尤其是村委会的选举竞争性就更加强烈一些。但是中国最为重要的选举也就是人大代表选举的制度,虽然也有一些改革,但是幅度不大,远远不如村委会选举的改革幅度大。而且相对于1979年在文革后所进行的第一次选举法的改革力度来讲,目前的人大代表选举的竞争性是远远不够的。因此,可以讲中国的人大代表选举制度至今没有进行多大的改革。实际上基层人大代表的选举处于某些原因并不在中国基层民主的安排之中,这个选举制度的改革所以也没有提到议事日程上来。但是从2003年以来,中国民主政治发展的实践却将这个改革推到了选举制度改革的日程上来,所以这个改革并不是一个按着原定计划进行的改革,而其实是一个计划外的改革。所谓的计划外就是说人大选举的改革要求是由社会所推动的,而政府是被迫应对的。

2003年,也就是在中国的“非典”期间,深圳几十个公民,包括律师、企业家、学校老师和业主主动站出来参加深圳区一级的人大代表选举,要求选民投他一票,这个举动引起了全国各地的关注。非典一过,媒体、学者、官员都涌到深圳对选举加以高度关注。虽然这个选举的结果只有个别独立候选人(也就是选民联名提名的选举人)选上了人大代表,但是总体上看,这个选举所表现出来的中国公众政治参与的热情和中国可供公众参与的政治制度非常之少之间的问题。而且也暴露了中国人大选举制度之中不公平的问题和漏洞百出的选举程序。选举之后,许多学者媒体专家也包括官员在各种不同的场合,提出了对于选举法修改的意见,要求改革人大代表的选举。其实相比较来看,中国最重要的选举制度,也就是人大代表的选举制度,其自由和公平的程度远远不如农村村委会的选举制度,离着社会的期望和改革的期待相差甚远。也就是在这样的压力之下,2004年,中国选举法进行了非常微小程度的修改,这个修改谈不上是对选举制度的改革,只能说是在社会压力下而进行的调整。这个调整允许候选人可以在选举委员会的安排下,进行候选人和选民的见面,而且在候选人有争议的情况下,可以用预选的方式产生正式候选人。

在2006年和2007年举行了又一轮人大代表的换届选举。在这个选举中更多的选民站出来加入到独立候选人的队伍,仅北京市十名选民联名提名的候选人就有三万多人,而全国各地的选民联名提名的候选人加在一起,用成千成万来形容,毫不夸张。在2007年年底,也就是这一轮人大代表选举即将结束的时候,最后结束的江苏省就有一个乡镇一下子就出现了29名联名提名的候选人,他们要求当选人大代表为农民维权,但最终结果在地方政府严格控制之下,29名候选人一个也没当选。但是也是在这一轮的选举中,我们也看到一些沿海地区出现了地方政府采取开明选举的方式,给公民以充分选举的自由,让他们选择他们喜爱的候选人的现象,这给僵化的选举制度带来了改革的希望。在全国各地我们从了解到的材料可以看到,在这届换届选举中,许多地区地方政府的表现实在不像样,为了阻止选民联名提名的候选人的当选,他们可以无视法律,无视公民权,肆意所为,操纵选举。例如威胁选民和候选人不要联名提名候选人、为了不让非政府提名的候选人当选,提前用流动票箱投票,投票后拿走票箱等办法被大量使用。但是社会要求选举制度改革的呼声一天也没有停,在整个选举中,各地选举候选人、选民、律师、学者等,都对这些选举中的不公平现象提出了强烈的批评和抗议。

2010年,中国的选举法进行了另一次的修改。这个修改仍然是一次小的调整和修补,其中改革最大的部分是增加了有关选举委员会的一章,而这个选举委员会以前在选举法中没有明确的规定。值得注意的是,选举法规定选举委员会必须实行回避制度,也就是说选举中的候选人不能再去做选举的领导者,这种既是裁判员又是运动员的角色必须加以改变。这个规定给2011-2012换届选举中的政府行为作了规定,但到底能起到多大作用还需要加以关注。这个选举法的新修改在上次的修改基础之上将候选人“可以”跟选民见面变成了“应该”,也就是必须的意思。中国的选举法回避竞选的概念,也不鼓励竞选。所以在压力之下规定候选人跟选民应该见面,似乎有了一些竞选的内容,但是又规定必须在选举委员会的安排下进行,又实际将选举的竞争性减小。

就是在这样的背景情况之下,2011——2012的人大代表换届年就要开始出现。这个选举中会出现什么的变化是大家关注的,这个选举会不会在某些地区出现一些改革,那些我们现在看到的地方政府操纵选举打击公民权力的现象会不会消失呢,这是一个给人带来希望的选举,还是给人带来批评和愤怒的选举,这是大家都关注的现象。

3、其它的选举改革

除了上述的选举在中国的社会生活中出现以外,目前也出现了其它的一些选举,也可以构成中国当前选举制度改革的一部分,例如业委会的选举、地方政府领导人的公推公选、乡镇党委书记的直接选举等,有些地方也曾经出现过乡镇长直接选举的案例。在这之中,最引人关注的乡镇长的直接选举由于和宪法的冲突而被停止,但是对未来中国民主发展的意义却非常大。目前在各地出现的比较普及的是乡镇长直接选举的替代办法,就是乡镇党委书记的直接选举,这也是目前中央所推动的党内民主的一个主要的内容。这个选举虽然属于党内选举,但和选举制度的改革也有关。这些选举取得了一些成就,有些影响,但就选举程序而言,问题很多。例如候选人提名过程公开性和竞争性不够,秘密投票程度不够,以及不实行公开和及时的唱票和当场公布结果等。

这就是中国当前选举的总的状态。以此来看,从自由程度和竞争性来看,以及改革的力度来看,农村的村委会选举目前走在前面,但是也多年停顿,难于进一步的发展。在选举制度越来越成为政治合法性的最主要判断依据的世界政治发展的今天,可以说中国的选举制度远远落后于世界,首先是我们开放给社会的选举并可以起到政治参与机制的选举还太少,只有一个县乡两级的人大代表选举可以让选民直接投票;另外就是我们的选举程序离一个公平和自由的选举还相差很远,特别是在选举的竞争性和法治化上无法满足政治发展和社会发展的需要。

从上述中国选举制度改革的过程来看,其实中国最重要的选举仍然是人大代表的选举,因为这是组成政府的选举,也是可以让公众进行政治参与的选举,选举的结果可以影响政府的公共政策。而村委会和居委会的选举都是群众组织的选举,跟政府的组成和公共政策没有关系,所以重要性程度并不高。所以也正因为这个原因,中国人大选举制度的发展也是最慢的,而且问题最多的,改革并没有提到议事日程上来。

二、独立候选人在人大代表选举中的挑战

就是在这样的一种中国选举发展历程和法律规定的框架之下,2011-12的人大代表的选举周期又来到了,本来按规定选举应该从2011年7月1号开始到2012年年底结束,但是不知道出于什么原因,今年竟然有五个省提前进行选举,这五个省的选举几乎都是在秘密中进行,国家级媒体上没有任何报道,谁也不知道发生了什么事。但是很有意思的是在四、五月选举期间,提前进行选举的江西省爆出了新余市刘萍等下岗工人参选的事件,最先的报道不是传统媒体,而是新媒体,也就是大家讲的社会媒体。当时新浪微博报道了刘萍参选的事件,立刻引起了网民和社会公众的关注。各地传统媒体纷纷赶往新余对这个选举事件加以报道,网络上也充满了对这个选举的报道和评论。我们看到的是广大公众对刘萍的支持,以及对地方政府的严厉批评。认为地方政府所实行的拘捕刘萍等独立候选人的事件,超越了法律,是严重的违法事件。之后,受刘萍参选事件的影响,全国有近100名社会公众在微博上发表参选宣言,表明要以独立候选人的身份参与地方选举,这些也同时引来了广大公民的欢呼和支持。

1、独立候选人现象

按照中国法律的规定,人大代表候选人的产生方式可以有三种:一是政党提名,二是群众团体提名,三是十名选民联名提名。在中国的实际选举中,基本上候选人都由政党提名。按照国内一般的说法和国际上的惯用称呼,中国法律上规定的十名选民联名提名的候选人,也就是非政党人提名的候选人,可以叫做独立候选人。2003年选举的时候,当时曾经称作“自荐候选人”,后来不符合实际也就放弃了。因此,用“选民联名提名候选人”或“独立候选人”来对这些十名选民提名的候选人的称呼符合中国实际,也是一般用语,而后种称呼更能表明候选人的状态,因此用“独立候选人”来称呼十名选民联名提名的候选人目前比较普遍,国外媒体和学界现在也用这个称呼。当然这不是一个法律用语,而是一个习惯用语。这就是普遍使用的“独立候选人”称呼的来源。

独立候选人实际上在改革开放以后1980年的选举中就曾经出现了。之后,1982年修改宪法,取消了竞选内容,对于人大代表选举加以严格控制,所以十名选民联名提名的候选人在之后产生的并不多,但不是没有。例如,在1998年的选举中,湖北省潜江市的小学老师姚立法在学校选区由选民联名提名并最终用另选他人的方式当选为市(县)人大代表。2003年,比较多的独立候选人开始在深圳、湖北和北京出现。他们中的一些人当选为人大代表。2006年到2007年换届选举中独立候选人的数量大大增加,也有不少人当选。独立候选人的出现,曾经被学术界称之为独立候选人现象。这个现象在每次换届选举中都可以看到。独立候选人出现之后,引起地方政府的不满,使用各种办法加以压制,不让他们当选,为什么地方政府会这么压制独立候选人,这要从基层人大选举实际情况谈起。

人大制度名义上是中国权力的最高权力机构,拥有宪法所规定的最高权力,但是这个实际权力并不在人大手中,而是在党的手里,人大的权力是虚化的。所以长期将人大制度称之为橡皮图章,是很有道理的,也就是说人大的任务就是将党通过的决议盖上一个合法的图章。为了保证人大制度能够完成橡皮图章的任务,党对人大的控制就是绝对必要的。所以在基层人大的选举中,不希望出现竞选,而一切代表都是由各方分配和平衡,由党的组织部们严格挑选,先行选定,再由人大保证选举产生。这些人大代表的选定原则首先是政治上的忠诚。这样的一种制度在政治学中被叫做分赃制度,在中国也可以称之为奖励制度。这是明明知道人大没有什么具体作用,所以谁当代表就成为对个人的奖励。在每次人大换届选举中,需要多少和什么类型的代表,例如妇女有多少,干部有多少,农民有多少等等,由各部门提出有关代表人选,而要由组织部最后确定。这样就形成了分配性的奖励代表名额。这样在选举前就已经把代表固定下来,而照这个名单由人大去选举。这样在选举之前代表的组成已经确认,而选举的过程只是名义上确认的过程,所以这个选举不希望有人出面竞争,也不可能成为竞争性的选举。但是独立候选人出现了,独立候选人就是要打破这个已经分配好的名单,得到选民的直接支持选上人大代表。这种打破事先分配好的代表名单的做法当然不会得到地方党、政、人大的支持。我们从实际例子可以看到很多独立候选人能力很强,也代表群众意见,和地方政府的关系也很好,其实让他们当选为基层人大代表并没有什么不好,他们可以代表群众讲话,也可以批评和监督政府。但在这样的选举制度安排下,不管什么样人,都不允许打破既有利益分配和平衡的格局——独立候选人的竞选会打破地方利益集团利益分配的结果。

2、为什么会出现独立候选人

从过去的情况来看,独立候选人中可以比较多见到的是农民、律师、大学老师、大学生,业主、维权人士等。基本上看是两类,一类是维权的,包括了农民和业主、律师等。一类是有理想主义色彩,想提倡民主自由的。在今年的微博中出现的独立候选人,除了上述人之外,还增加了许多网络从业人员:或者是管理人员,或者是发表网络言论的人,还有一部分是媒体人士。他们和前面讲的第二类人比较相似,也是带有理想主义色彩的。他们的产生也同样是互联网在人们日常生活起的越来越大作用的结果。

从这些独立候选人的组成来看,大致我们可以了解到独立候选人出现有着几个主要的原因:

第一、维权的需要。当前社会中基层政府和基层群众的矛盾比较大,基层政府为了自己的利益,用收费、圈地,以及拆迁等方式伤害了普通老百姓利益,这些既包括农村中的农民,也包括城市中的农民工,以及中产阶层的业主们,为了维护自己的利益,他们采用了上访、抗议、法律诉讼,以及激进一些的办法。这些维权人士表达自己意见的办法中,选举也是一种办法,例如,村委会的选举,业主委员会的选举,都可以成为他们维权的方式。从过去的例子来看,他们当选为人大代表后,对老百姓的维权是有帮助的,这是因为人大代表有权组成政府,有权监督政府,这对维权人士来看,是很好的吸引力。还有个原因,是根据中国的法律,人大代表有法律的豁免权,而不能被地方政府随意逮捕。这两个因素是维权人士想竞选人大代表的原因。

第二、社会公众表达意见。中国的社会公众表达意见的场所并不多,媒体被严格控制在政府手中,很难传达一些表达公众的具体要求;互联网虽然提供了一定的表达公众意见的需求,但是仍然不够,许多人仍然不上网。社会公众想向政府直接表达自己的意见,却没有其他渠道,人大代表可以直接面对政府表达意见,以致可以监督政府,所以这使得社会公众想竞选人大代表。

第三、政治权利。按照法律规定,人大是中国政府的最高权力机构。也就是人大可以通过制定法律的方式影响各级政府制定公共政策,而中国的公众恰恰缺乏政治参与的渠道;同时政府的决策过程也基本不公开。一个政策是怎么产生的,并没有一个公开的过程,往往是领导人自己做出的决定,这些决定有些对公众利益会产生伤害,但是公众对于这个政策的产生,却没有影响渠道。一个基层的人大代表虽然不可能对公共政策的产生有多大影响,但是总比普通老百姓的影响大。而且人大代表也有监督政府权力,也有提出议案和罢免政府官员的机会。所以人大代表是有可能在一定程度上影响公共政策的。

上述这些原因可以看成公众想成为人大代表的原因。但是我们的人大代表又是事先选定候选人的选举机制。所以,公众只能以独立候选人的身份向既有的既得利益发起挑战,进行独立候选人的参选。

3、独立候选人对人大选举的挑战

中国的基层人大代表选举由于政府的严格控制而且候选人基本内定,所以老百姓对这个选举兴趣一直不大,但是在政府的控制之下投票率却又很高,这实际上是一个被选举的过程。在这样一个事先安排好的选举之下,选举程序就不重要,对主持选举的政府来看也同样不重要。对他们来讲,重要的是结果,即事先安排好的选举人能够选上;对选民也不重要,因为他们根本在选举中就是一个摆设,对选举本身就没有兴趣。在这样的一个选举过程中,选民、候选人和选举组织者大家都行礼如仪,一堂和气,去走那些该走的必要过程。所以对选举过程也不会有批评,也没必要监督,一切都是完美的。但是一旦独立候选人出现,就发现选举制度和程序的设计漏洞百出,根本不是一个可以认真执行的选举程序,选举程序中到处是可以被选举的组织者可以操纵的程序漏洞,含有大量含混不清的概念。

从2003年开始,我们对基层人大代表的选举加以了关注,发现的问题很多。这些包括从开始的选举委员会就不是行政中立的,所谓的回避问题不是主要的,主要问题是人大自己选自己,选举过程根本无法做到行政中立;选举程序上的问题很多,从选民登记开始,就问题重重,大量的流动居民无法参加选举,选举法至今对这个问题没有解决;候选人的产生是一个重要的控制选举过程的环节,在人大的传统选举中为了保证事先确认的选举人当选就规定了很多办法阻止另外的人参选:选民小组的协商酝酿是一个主要的控制候选人产生的程序,这个里边有大量的黑幕交易,是一个内部的讨价还价的过程;没有竞选环节,许多地方出现的候选人差额都是事先定好的,选举中也出现了“托”。虽然在2011选举法修改过程中增加了选民和候选人应该见面的规定,但是这个规定比起1979年的选举法来看,仍然是一个没有竞争的选举。只能说在经过了31年的选举实践后,现在的法律规定还不如1979年的。在中国的选举程序中,如何投票和计票,也和国际上相差甚远。我们只规定可以无记名投票,但是没有规定一个严格的投票程序,大家一窝蜂的投票,根本做不到国际上通用的全体选民必需进行秘密划票的原则。这个秘密划票的办法在世界选举中最普通的常识,中国的投票程序就是做不到。选举委员会抱走票箱的事情经常可以看到。点票中的混乱也是到处可见的。许多地方还不当场公布结果,结果要到第二天才公布,这个中间发生了什么事情是无法说得清的。

中国的选举程序之混乱,其实表明在代表内部已经分配确认的情况下,谁还在意选举程序是不是制度化的,是不是关注细节。没有人关注这些程序细节,因为选举结果已经有了。所以这样的选举基本是一个不公平,不自由的选举,它阻挡了其他选举人的竞争,使得选举没有任何的竞争性,只是徒有其名而已。只是因为独立候选人的进入,才使我们看到中国选举制度和选举程序的粗陋和草率:这是一个漏洞百出,可以随意操纵的选举,离一个自由,公平,竞争的选举相差甚远。这样的选举被称之为直接选举,是名不符实的。

这两年在社会和舆论的批评下,在独立候选人的竞争中,中国的选举法在2004年和2010年进行了两次修改,这些修改只是一些调整和补充,所有实质性的内容都没有改,究其从其主要意向来看,仍然不想让中国基层人大的选举成为一个自由、公正的选举,不想让老百姓进入到中国政府的内部表达意见和参与政策过程。在这个选举制度的指导之下,中国的选举很难和世界的选举相提并论。

三、选举制度改革任重道远

中国基层人大代表的选举制度从文本来看有许多合理的内容在内,可以推动中国民主的发展,关键是领导人是否将其当真,是否要真的在中国推动民主的发展。如果从推动民主的发展来看,在现有的基础上推动选举制度的改革还是有很大的空间的。

1、选举制度改革的基本出发点

选举制度改革就是要建立一个制度机制,让选民表达意见,并可以进行选择,将认为可以代表他们意见和利益要求的人选上公共职位,或者是政府官员,或者是民意代表。这样就建立了一个政治合法性的来源。所有的政治领袖、政党和民意代表必须是由选民选举产生,才是有合法性的。为了达到这样的目的,就要有一个自由和公正的选举。所谓自由就是要让选民可以在选举中在不受任何外力的影响下表达自己的意见,和体现自己的权力,既有选举权,也有平等的被选举权。如果选举出来的官员和民意代表不能代表选民的意见,则在下次选举中,选民会把自己的选票投给其他人。这样的一种政治制度目前已经在世界上被绝大多数国家所接受,成了国际上一种普遍承认的政治合法性来源。为了达到这样的目的,选举必须是公平公正的,必须是法治化的。执政党和反对党只有通过这个公平的机制,才能决定谁掌权,谁下台。即便在一个政治混乱的局面下,选举也可以起到一种结束混乱,带来政治秩序的机制作用。这些就是为什么世界绝大多数国家用选举来决定政治领导的原因。这也就是选举的重要性。

从中国的选举来讲,也是为了选出可以代表老百姓,可以代表公众意见和利益要求,对政府实行监督、批评并参与公共政策的重要的政治机制,这也同样是政府合法性的来源。因此,选举程序必须是自由和公正的,这是国际上对于选举制度的两个基本判断标准,如果能达到公平和自由,这个选举就是可以被认可的。从这样的角度出发,中国的选举制度仍然要进行相当大的改革才可以达到国际标准。一个在经济上可以影响世界的国家,在政治上却远远不如人家,如何承担大国的责任和义务?中国选举制度的改革,从基本点上来看,就是要反映选民意见,并通过选举产生的代表进行参政活动。其实从中国政治改革的角度来看,让广大的公众,通过投票将他们满意的人选举成为代表,通过这些代表表达他们的意见,并通过这些代表参与政治过程,制定符合公众利益的公共政策,这是中国政治改革的一个重要内容,是建立中国民主和和谐社会的必要条件。

因此,站在这样的角度来看,中国选举制度就是应该允许选民通过选举,充分的表达他们的意见,并选出他们认为合适的人。在这个条件下,中国选举制度改革的方向可以看出来:

第一,选举要有竞争性。必须要有一个竞争的选举。所谓的竞争性就是要让不同的候选人用他们的想法、意见,去争取选民的支持,所以候选人必须是差额的,自愿的,得到一定人员支持的,并且是自由产生的。因此应该取消候选人事先预订的办法,让所有政党和社会组织提名的候选人都要通过竞选的程序,接受选民的询问、批评之后,经过公正的程序当选人大代表。

第二,选举必须是自由的。也就是说无论是选民还是候选人一定要在自由的条件下表达他们的意见,而不会受到任何政府机关、社会组织和其他个人的威胁和恐吓,这要在选举制度下表现为允许选民可以自由的成为候选人,并表达他们的意见,并且在投票中让选民在没有任何外来力量的监视和干涉下进行秘密划票,实现他们的选举意图。

第三,选举程序必须是公平的。这种公平体现在候选人产生程序的公平,选民投票的公平。因此,选举的程序必须有细节规定,让任何人都不得钻空子操纵选举,而为了做到公平,不但要实行候选人的回避原则,而且选举委员会必须是行政中立的。所有的选票必须在投票之后马上在公众的监督下唱票。并立即宣布选举结果不得拖延。

第四,选举一定要有法律援助。涉及到选举的所有程序中的不公平都可以在法院起诉,而法院要根据选举法进行宣判。一个没有法律援助的选举,必然是一个不公正的选举。

以上是建立一个自由和公正的选举制度的基本概念,而真正建立一个法治化的选举制度必须在程序的细节上加以明确的规定。

2、选举制度改革的主要环节

根据以上的基本原则,可以考虑选举程序制度中的改革问题。

第一,建立行政中立的选举委员会。要让选举成为一个公平和自由的选举,必须有一个公平合理的选举行政机构,就是选举委员会。这个选举委员会应该是常设型的,自上而下的。中国应该设立一个中央选举委员会。目前,人大代表的选举是由各地人大组织的,而村委会和居委会的选举是民政部门组织的。各选举委员会都是为了选举而临时组成的,选举结束以后选举委员会即解散。中国人大代表的选举是由人大组织,结果人大就成了又是裁判又是运动员的局面,这在选举的操作过程中很难做到行政中立。2010年,选举法修改之后,虽然规定了选举委员会要实行回避原则,但是却很难做到。从世界各国的经验来看,比较好的办法就是建立长期的行政中立的选举委员会。所谓行政中立,按照国外的经验,一是由不同党派的人共同组成,一是由非党人员组成。选举委员会里面的工作人员是国家公务员,实行行政中立的原则。选举中投票站的工作人员可以由居民组成,也可以由一些国家公务员和教师组成,这些都是为了建立一个行政中立的选举组织机构。我在几年前就讲过,选举委员会的改革一定要朝着常设性和行政中立的方向进行,所谓的常设即不能将中国的选举委员会看成是一个临时的机构,为了选举临时建立,选举后立马取消,这对中国的选举制度的改革没有好处。应该在中央成立一个专门的选举行政机构,把现在归民政部门和人大的选举集中在这一个部门,长期地负责选举的行政工作,包括法律和规则的准备,包括经验的调查,选情的分析,在选举时间则负责选举的行政指导工作,只有这样才能将中国的选举搞得更好,也才可以做到真正的行政中立。

第二,改革候选人产生制度。目前基层人大代表候选人的三种提名方式,应该没有问题,可以保证候选人的被选举的自由,但是有些程序上的问题却比较大,容易造成在候选人产生过程当中的幕后操纵,需要进行改革。从中国选举制度来看,应该取消候选人的选民小组的协商酝酿制度,恢复1979年选举法的可以让候选人用各种方式介绍自己的规定。协商酝酿的办法毛病很大,实际上是一个幕后交易过程,对公开公平的选举不利,应该取消。在中国目前选举制度双过半条件不变的情况下(这个办法也应该修改),可以加大预选制度的作用,也就是如果提名候选人超过差额所规定的名额数量可以实行预选制,即将所有被提名的人员,先进行一轮投票,将差额名额以外得票低的人淘汰,确立符合差额候选人数量的正式候选人名单,再进行正式投票。另外一种方式,就是在投票的时候,先进行一次投票,如果符合得票人数的候选人达到50%以上登记选民投票的数量的即为当选,如果达不到,实行差额方式选定差额数量的候选人举行第二次投票。这样直接投票而不采用协商酝酿,更为直接,更为透明,更有利于实行选举的公平性和竞争性,也便于监督。

任何一个选举,都应该是竞争性选举。竞争性是选举的内在原则,没有竞争性的选举不叫选举,只有竞争性的选举才能让选民挑出比较满意的人。中国从1953年以来的选举法经过多次修改,其中以1979年的选举法最有竞争性,规定候选人可以用各种方法宣传自己的意见,建议恢复1979年的相关条例,并加以补充。例如在网络出现以后,网络已经成为世界各国选举的有利工具,这种办法应该允许和鼓励实行。实际上在中国的选举中,各种各样的拉票办法都已经在使用,由于我们的法律没有将竞选内容写上,因此这些拉票方式走入地下,实际上变为贿选,对选举不利,因此与其将竞选内容变成不同的拉票方式和贿选,还不如加以公开,允许公开竞选,让选民和选举委员会进行监督,这对中国的选举发展和改革更为有利。

第三,推行秘密划票制度,改革投、点票方式。中国的投票制度需要加以改革,特别应该实行秘密划票。在中国的选举法中规定,选民投票实行无记名方式,但仅仅如此还不够。现在选举法规定,投票站要设立秘密划票间,选民可以进行秘密划票。从世界各国经验来看,所有国家都在实行秘密划票制度,而秘密划票当然是以无记名投票方式为基础的。所谓的秘密划票,听起来有些神秘,其实很简单,就是要在选民划票中,让其他人看不到他选的是谁。因此简单的办法就是,让选民在隔开的投票间进行投票。这个隔开的投票间可以设在房间里头,也可以设在室外,从操作层面来看,设在室内更为方便一点。在选民投票过程中,让选民从房间的一个门口见,依次出示证件,领取选票,到隔开的划票间划票,最后把选票折叠起来投入票箱,在这个过程当中,只要选民按着程序走,就可以实现秘密划票。秘密划票就是让选民在投票过程中,其他人看不到这张票投给谁,这样起到保护投票人,免予受到其他人威胁的作用。其实这是一个简单程序,在世界各国的选举中都可以做到100%的秘密划票,但是在中国就是做不到。村委会和居委会的选举中,许多地方设立了秘密划票间,但不是在一个完整的领票、划票和投票的程序之中,因此有些选民领了选票,不是到秘密划票间划票,而是在公开的场合进行划票,甚至和其他人一起商量投谁的票。但是在有的地方,村委会选举就实行了比较好的秘密划票,他们就是将领取选票,划票和投票放在同一个程序中。其实秘密划票做起来并不复杂。2003年在居委会选举中,宁波海曙和广西自治区的许多地方都实行了选民100%的秘密划票,这些实践证明,秘密划票在中国可以做得很好,而且很容易做到。但是在中国的基层人大代表的选举中基本上没有做到秘密划票。有的地方设立了秘密划票间,但是远离了领票和投票的程序,因而没有人到秘密划票间进行划票。没有见到哪个地方的投票是实行了100%的秘密划票的。这表明人大代表的选举制度改革远远不如村委会和居委会的选举改革。应该在人大代表的选举中实行全部的秘密划票的办法,至少可以在2011-12这次选举中进行这样的试点工作。

在投、点票过程当中,人大代表选举也不能实行投票后立刻公开点票,即时公布选举结果的办法。各国的选举都实行投票完成之后,立即当着选民的面公开点票,点票过后立即公布结果的办法。即便是分投票站点票,也要公布本投票站的点票结果。这样才能显得选举是公平的。我们看到的人大代表的选举却不是这样,许多地方不是当场点票,而是选举的组织者将票箱拿走,在选民看不到的地方点票,而结果要在几天之后公布。这样的选举缺乏公正性,会引起大家的猜疑,是不是有选举的作弊,对选举的公信力不利。北京市的选举近几次都有进步,例如是唯一的可以将选举时十名选民联名提名的候选人都放到初步候选人名单中,而不给这些候选人找麻烦的唯一地区。但是在点票方面却有一些问题,北京的人大代表的投票时间长,规定在晚上的12点结束,这是一个延长了投票时间、方便选民的办法,但是北京市的点票时间要到第二天的早上9点钟才开始。这就会让人疑问,这个中间的几个小时会发生什么事情,会给人很大的想象力。应该是投票结束以后立即点票。这样北京市的点票可以考虑进行修改,一是提前一些时间结束投票并立即点票,二是在现在的投票时间结束后立即进行点票,这样的办法会使选举工作辛苦一些。

第四,建立程序性的罢免制度。在中国的人大代表的选举过程当中,各地都出现了一些选民要求罢免人大代表的案例,但是所看到的成功罢免人大代表的案例几乎一件没有。这是因为这些代表都是事先安排好的,并不是由选民真正选举产生的,因此他们在人大代表的任上未必真正帮助选民办事,例如开发公司的老总继续低价抢购土地,高价卖出房子,不为当地选民服务,引起选民不满,要求罢免。或者一些政府官员不回应选民的要求,不作为,引起选民不满要求罢免。但是当罢免议案提出之后,当地人大表示,由于罢免程序中规定要有一个罢免理由问题。例如选民会提出某代表不为选民服务,不愿意见选民等,因此提出要求罢免这些代表。但是这种理由到人大那里以后都被认为理由不对或不充足。人大回复选民认为这些要求被罢免的选民在人大认为是好的,所以罢免理由不成立,罢免也就不成立。罢免程序到此中断。中国人大罢免制度实行不下去的一个重要原因是因为罢免不是程序性的罢免,而是理由的罢免,在选民认为是合适的,到人大之后会认为是不对的。这个罢免程序就无法进行下去。这个罢免程序不是一个程序性的罢免,而是一个理由的罢免。这种罢免程序是不对的,不符合选民的意见,中国的选举罢免应该成为一个程序性的罢免,即达到选举法中规定50名选民联名要求罢免代表的程序关口,这个罢免就可以进入程序,而具体理由可以不必成为罢免的必要条件。50名选民联名罢免,其实就是有理由的,理由存在于程序中,不需要另行进行表述,只有这样的罢免,才能让代表受到选民的压力,而为选民服务,并接受选民的监督。至于能否罢免得了,就要按照程序进行。

第五,加强反贿选的力度。目前在中国的选举中已经可以看到很多的关于贿选的报道,尤其是在农村村委会的选举中。到目前为止,也没有看到什么有利的措施可以防止贿选的出现。在基层人大代表的选举中。由于人大代表事先已经确定,所以有关贿选的报道不是太多。但是耳闻风传的还是不少。因此,从一开始关注贿选问题是非常必要的。这是引导中国选举制度走向公平的一个重要观念,应该早早引起重视。

第六,要有选举的法律援助。目前在中国人大代表的选举程序中,唯一可以在法院进行起诉的规定的是选民资格问题。而其他的选举程序都不能由法律来解释,法院也不接受这样的案子,所以中国的选举实际上不能依靠法律来解决。选举中出现的争议也就无法解决。因为负责选举事务的选举委员会,在选举之后立即解散。而法院如果再不受理有关申述,则一个公平的选举无法出现。一些地方政府利用人大代表选举没有法律援助的漏洞,可以肆无忌惮的操纵选举,可以忽视选民的选举和被选举权。随意将自己满意的人员安排为人大代表,这样制度做法只会使中国的选举出现越来越多的问题。

除了上述的几条之外,还有一些重大的影响中国选举制度发展的问题,例如地方选举选区划分的随意性问题、选民登记的地区问题、流动人口的投票权问题等都是中国选举中的重大问题,也必须要加以解决。由于本文的篇幅有限,这里不再多谈。

四、建立自由、公正选举制度的时机不容错过

选举制度是一个政治机制,这个机制就是要保证社会各方面的利益能够通过选举的方式而表达出来,这个利益不论大小、不论“对”“错”,不论“是”“非”,只要是能够反映某个社会阶层、群体的需要就都可以表达出来。利益表达出来以后,让社会讨论和筛选。在利益的表达之下,选民可以根据自己的需要,选举以代表他们利益的候选人,如果能够进入到政府层面就可以影响进行有关政策的讨论和人员的任命。这样的一个选举制度可以导致政治开放和公民的公共参与,也可以导致政府对公民的尊重,从而可以提高公民权利,提高公民的政治参与意识。从这一角度出发,选举这个方式必须进一步推广,而且事实上已经成为世界各国政治合法性的主要来源。从中国的政治发展来讲,总有一天也会走上这样选举的道路。事实上从中国的基层选举来看,确实起到了公民表达意见和要求的作用,而真正能代表公民意见的人大代表,在政府的公共政策的过程当中,也能表达公众的意见。因此,在中国的政治发展当中,应该用推动选举的办法,推动广大公民的政治参与,目前有的村委会选举和居委会选举远远不够中国公民参政的需要,这些选举不是政府体制的选举,在决定政府政策方面起不了多大的作用。在中国当前社会矛盾日益发展的时候,在社会和地方政府冲突越来越激烈的时候,应该让社会公众以推荐让自己满意的候选人的方式进入人大代表的体制,也就是进入中国政府的体制,在体制内部表达公众的意见,代表公众的利益,参与政府的决策过程,对地方政府实行有力的监督和批评,这是一个对于中国目前来讲比较好的扩大民主的方式。这是一个制度内的民主参与方式,有利于稳定的发展中国的民主,有利于批评和监督地方政府。中国总理温家宝多次讲过,要建立可以让中国公众可以对政府监督和批评的机构。其实这个机构不必另行建立,这就是中国的地方人大。通过这个现有的制度,让公众通过公平和自由的选举,用竞争的办法争取得到选民的现任选举为人大代表,再通过人大代表这个法定的位置,对地方政府实行监督和批评,参与地方政府的公共政策,这是最佳的办法。而且从时机上来看,从2011年7月开始到2012年年底正是人大代表换届的时间。机会千载难逢,所以在2011-12的基层人大代表选举中,各地地方政府应该采取开明和改革的心态,欢迎公众的参选,欢迎独立候选人的出现,并支持他们的参选活动,而不是用各种违法的办法打击社会公众的政治参与意愿和要求。应该认识到这是一个非常好的机会,也是推动民主的绝好机会。错过这个机会,有可能地方政治的矛盾会非常激烈,而且越发不可收拾。

在2006和2007年的换届选举的时候,有些地方的地方政府采用了改革的办法欢迎公众的参选,例如浙江、北京等地。也有的地方有改革的意图和想法,例如广东。也有的地方,地方政府作弊选举比较多,用违法办法打击选民的政治参与意愿。而在2011-12的选举中的前几个省的情况来看,地方政府的态度恶劣,对公众的参与热情加以打压,不让公民满意。例如江西的新余。我们希望在下一步的选举中,越来越多的地方政府应该用开明、开放和改革的心态对待公众的参选热情,应该将他们引导到建立可以监督和批评政府的制度上来考虑。让老百姓来监督和批评政府,天不会塌下来,只会使政府可以了解更多的社会想法,更好地制定符合公众利益的政策。从中央的角度来看,地方政府在人大代表监督的情况下实行的决策,会使地方的政治走向稳定,而且对全国性的决策也不会产生多大的影响。

在这样的情况下,利用2011-12基层人大代表选举的机会,改革我们的人大选举制度,完善选举程序,是一个非常重要的工作。在选举的过程中,应该严格的按照选举法的规定,按照法律的要求,遵守选举的程序,而不是利用选举制度中的不足和程序中的模糊来打击社会公众的参与意识,参与要求。相反应该在选举中,关注选举的程序和要求,发现选举的问题,而在选举法下一次的修改过程中,认真地改革选举制度,走向国际标准,使选举制度能够导致一个公平和竞争的选举。一个经济的大国也要成为一个负责任的政治大国,民主大国,这样在在国际上的影响力才会真正增加。

在本次的选举过程中,特别希望各级地方政府能够采取开明和改革的态度。不要事先确定候选人名单,划定代表的当选人选,而是要留给社会空间,让更多的可以真正代表人民的和大众喜欢的候选人进入选举。有些地方的政府对独立候选人的出现持欢迎的态度,这样的地方政府是值得赞扬的,而为了给独立候选人空间,最好的办法是在一些地方,特别是在农民、居民、知识分子集中的地区,应该留出代表的空间给十名选民提名的候选人——也就是我们说的独立候选人——以选举的空间。在这次选举中,如果有的地方能从已经预定的名额中,划出一定代表的比例,例如:10%到20%的空间留给联名提名的候选人,事先不做任何的预订,给这些联名提名的候选人通过竞争性选举成为代表。预计我们可以看到,当这些地区选民喜欢的代表当选之后一定能给中国的地方政治带来新的气象。

来源:《领导者》2011年8月(总第41期)

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