任中平:四川的选举民主与浙江的协商民主

——我国基层民主发展模式的一项比较研究
选择字号:   本文共阅读 2081 次 更新时间:2012-06-07 07:48

进入专题: 基层民主   选举民主   协商民主   村民自治   民主恳谈   草根民主   国家民主  

任中平 (进入专栏)  

(西华师范大学 政治学研究所,四川 南充 637002)

摘 要:就我国基层民主的进一步实践探索及其深入研究的需要来说,很有必要从区域政治学研究的视角,通过对在全国颇具代表性的两种基层民主发展模式即四川的选举民主模式和浙江的协商民主模式进行具体深入的实证研究和比较分析,总结和概括这两种模式的共同特征和不同特点,并进而对这两种模式的意义和价值、可持续性以及未来发展作出思考,提出建议。

关键词:基层民主;选举民主;协商民主;村民自治;民主恳谈;草根民主;国家民主

中图分类号: D621;D638 文献标志码:A 文章编号:1007-5194(2011)01-

自上个世纪90年代后期以来,从全国范围来看,四川和浙江是我国基层民主改革比较活跃的地区。从历届“中国政府创新奖”入选的情况看,四川和浙江两地可以说是最大的赢家。浙江属于东部沿海经济发达地区,而四川则是西部农村大省,经济和文化比较落后,两省近十多年来在推进基层民主发展中都进行了大量的改革探索及制度创新:四川的经验主要集中在民主选举方面,而浙江的经验主要集中在民主协商方面,从而形成了各具特色的两种基层民主发展模式,即选举民主模式和协商民主模式,并且在全国都产生了很大的影响和示范作用。于是,这里就引发了一系列值得人们关注的问题:为何像四川和浙江这样两个经济和文化发展水平差别很大的省份,却都能成为中国基层民主改革的热土和典范?它们的改革创新之举是否具有某些共同之处并能为各地发展基层民主提供一些可资借鉴的经验?同时,究竟是什么原因使这两种模式又各有其鲜明特点?而这又说明了什么问题?其所蕴涵的对于指导我国基层民主的可持续发展的意义和价值何在?显然,对四川和浙江的这两种带有显著特色的基层民主发展模式进行比较研究,具有十分重要的理论价值和现实意义。

一、两种模式的共同特征

选举民主与协商民主是现代民主政治的两种重要形式。所谓选举民主,是指在一定的政治系统中,政治参与者按照少数服从多数的原则,通过投票、抽签等方式来选举或竞选的一种政治民主类型。亨廷顿认为:“民主政治的核心程序是被统治的人民通过竞争性的选举来挑选领袖。”[1](P4)乔·萨托利也认为:“民主是择取领导的竞争方法的副产品,其所以如此,是因为选举权会以反馈方式让当选者留心其选民的权力,简言之,竞争的选举产生民主。”[2] 可见,选举民主的最显著特点就是选举的竞争性,候选人之间通过平等的竞争获得人民交给的权力。四川省在发展基层民主的过程中,以选举民主作为突破口,通过竞争性选举方式大胆改革干部选任制度,其主要经验集中在民主选举方面,因而大致可以把四川经验概括为选举民主模式。而什么是协商民主呢?米勒认为,当一种民主体制的决策是通过公开讨论——每一个参与者能够自由表达,同样愿意倾听并考虑相反的观点——做出的,那么,这种民主体制就是协商的。而瓦拉德斯认为,多元文化民主面临的最大危险就是公民的分裂与对立。协商民主是一种具有巨大潜能的民主治理形式,它能够有效回应文化间对话和多元文化社会认知的某些核心问题;它尤其强调对于公共利益的责任、促进政治话语的相互理解、辨别所在政治意愿,以及支持那些重视所有人需求与利益的具有集体约束力的政策。因此,陈家刚提出,从不同的角度,协商民主可以理解成一种理性的决策形式,或者是一种组织形态,或者是一种治理形式。概括起来讲,协商民主是一种治理形式,其中,参与协商的公民是平等的、自由的,他们提出各种相关的理由,说服他人、或者转换自身的偏好,最终达成共识,从而在审视各种相关理由的基础上,赋予立法和决策以合法性[3]。浙江省就是以协商民主作为突破口,以温岭市的民主恳谈为起点,改变了以往由少数领导拍板的决策方式,使公共决策是在多元利益主体和公众的广泛参与下,在对话、碰撞和偏好转换的基础上做出的,从而使政府的决策更能体现民意,因而我们可以把浙江经验归结为协商民主模式。作为近些年来我国基层民主政治发展中形成的这两种颇具代表性的模式,它们的形成和发展必然有其共同的宏观背景和社会条件。

1.宏观背景:村民自治深入发展和中央高层强力推动

四川和浙江两省基层民主之所以近十多年来得到了蓬勃发展,从我国社会发展的宏观背景来看,首先是由于广大农村村民自治深入发展的内在需要。就四川而言,上世纪90年代后期以来,随着村民自治在全省农村的普遍推行,通过基层民主实践的熏陶和锻炼,广大农民群众的民主意识不断增强,特别是多年来实行村委会主任民主选举的成功经验,为基层民主的纵向延伸提供了实践基础,于是在1998年以后在全省各地涌现出了许多公推公选乡镇党政领导人、直选乡长、公推直选乡镇党委书记等竞争性选举改革试点。而从浙江来看,由于农村经济的快速发展带动许多村庄的公共收益增多,与此同时,各级政府对农村的公共投入也大幅增加,在这一新的形势下,如何分配日益增多的公共收益,如何使用政府增加的公共投入,就逐渐变成许多村庄面临的最具挑战性的问题。这也在客观上促使村民自治实践中的“民主决策、民主管理和民主监督”不断深化,从而使浙江省广大农村的协商民主得到了蓬勃发展,有力促进了村民各项基本权利的落实,加快了以村民自治为主要内容的农村基层民主建设的深入发展。

正是为了适应这种来自于广大农村基层民主发展的内在需要,中共中央于1999年2月颁发了《中国共产党农村基层组织工作条例》,随后又制定了一系列改进和完善基层和地方党政干部选任制度的文件,从而为探索基层党政领导干部的选任方式提供了政策依据;进入新世纪后,中共十六大及十六届四中全会及时地提出了在新的历史条件下加强党的执政能力建设的战略任务,这又为各级地方党委推动政治体制改革提供了有力的理论支持,也拓宽了基层民主政治改革的空间和范围。正是在这样的背景之下,随着基层民主深入发展的内在需求和中央高层的政策支持、理论支持等各方面条件的形成,从而为各地基层民主政治发展创造了良好的社会环境。

2.地方条件:地方党委的肯定鼓励和积极支持

从四川基层民主发展的进程来看,中共四川省委及组织部门的肯定鼓励和正确指导,为四川省各地基层民主改革实践提供了强有力的领导和支持,这也是近些年来四川省基层民主政治建设及制度创新走在全国前列的重要政治条件。改革开放初期,在全国关于“实践是检验真理的唯一标准”的大讨论的推动下,中共四川省委坚持从实际出发贯彻党的路线方针政策,根据当时农村的实际情况,率先进行了家庭联产承包经营,随后又借鉴农村改革的成功经验,对国有企业进行了简政放权、减税让利的改革。可以说,四川早期的农村改革和企业改革,不仅对全国的改革事业作出了贡献,而且对自身的经济社会发展起到了强大的推动作用。但自从20世纪90年代后期以来,特别是实行农村税费改革以后,四川省农村基层政权运行中日益暴露出诸多问题和矛盾,于是,如何激活乡镇基层政权和农民群众的内在动力,以解决各种社会矛盾,又成为新一轮改革的强烈现实冲动。正是由于四川深厚的改革底蕴,为后来的基层民主改革创新提供了适宜的气候土壤;而中共四川省委及组织部门对于基层民主改革创新的明确肯定和积极支持,又为改革实践提供了可靠的政治保障。

而浙江省温岭市的民主恳谈会这一种来源于民间的基层民主创新实践,同样是由于得到了当地党政领导的及时关注和总结,并且很快将其加以提升和制度化,于是才有了后来十多年的持续发展。正如有的观察者所言:也许第一次民主恳谈会可以视为偶然之举,但一项发源于草根的制度能够坚持10年之久,历经多任领导的更替而仍执着向前,其中定有必然缘故。事实上,早在2001年初,在中共台州市委的支持和指导下,中共温岭市委就对民主恳谈的形式和内容及时进行了总结和制度化设置,形成了村、乡镇、县市三级民主恳谈的规范。到2004年,民主恳谈在温岭再度形成高潮,中共温岭市委正式出台了关于民主恳谈的文件,规定民主恳谈是乡镇政府决策的必经程序,并将其列入政绩考核体系,与乡镇官员奖金直接挂钩。这一年,温岭的民主恳谈获得了第二届“中国地方政府创新奖”。到目前,温岭市已就民主恳谈下发了6个规范性文件,并将其列入年终考核。在温岭市,“乡镇一级一年最少进行4次民主恳谈,这是市委党建工作责任制考核中的重要内容”,“对考核分数的控制非常严格。”[4] 这充分表明了地方党委对这一改革创新的明确肯定和高度重视。

3.现实需要:地方经济社会发展中的矛盾迫切需要解决

四川是西部农业大省,经济发展相对落后,农村的各种社会矛盾比较突出,农村的稳定与发展就显得特别重要。如上所述,自上世纪90年代后期以来,四川农村基层政权运行中日渐暴露出了诸多问题和矛盾,特别是农村税费改革以后,党的基层执政能力面临新的压力和挑战。于是,农村社会存在的各种矛盾和问题逼迫乡镇政治体制进行改革和创新,必须改变传统的干部选任方式和管理方式,以维持乡镇的正常运转和党组织在农村的执政地位。因此,如何在体制内财政资源紧缺的情况下,通过竞争性选举方式,改善党群干群关系,增强党在农村执政的合法性,通过激活体制内政治资源来激发基层政权和广大群众的内在动力,使乡镇工作得到村社组织和农民群众高度的认同,调动和整合体制外资源以推动广大农村的经济社会发展,就普遍成为四川省各级党委和政府面临的一个迫切需要解决的现实问题。正是基于这样一种现实需要,四川在全省一些地区陆续开始大胆探索干部选任制度改革,先后形成了公选和直选乡镇领导干部的几次高潮[5]。

在浙江省,由于农村经济的快速发展带动许多村庄的公共收益增多,比如,土地农转非收益、土地租金收益等与以前相比增幅非常之大。而与此同时,各级政府对农村的公共投入也大幅增加,从而引发公共投入的支配和使用问题。在这一新的形势下,如何使用和分配公共收益,如何实现公共投入,就逐渐变成许多村庄面临的最具挑战性的问题。这也就意味着抓紧落实“民主决策、民主管理和民主监督”的重要性[6]。而随着浙江市场的发展孕育了很多发达的个私民营经济,使浙江尤其是温岭形成了高度市场化和以私有经济为主体的格局,由此培养出许多搏击商海的能人,这在一定程度上促使了浙江人形成平等、自由、公平、竞争、公开、民主等观念。而随着利益主体多元化促使其政治权利意识日益增强,促进了公民社会发育和成长。“这种示范效应的扩展,使农村群众的民主、权利意识普遍觉醒且日益增强,要求参与村、镇社会公共事务管理的愿望也日渐凸显。”[7] 与此同时,随着市场经济的发展和社会阶层的分化,富裕群体在公共事务中的话语权不断增强,而为数更多的普通群众虽然更需要公共服务和政策扶助,但由于其参与意识和能力的薄弱,往往对基层公共事务缺乏影响力。因此,“为了防止‘富’与‘贫’进一步固定为‘强’与‘弱’,需要有一种新型的民主制度安排来平衡不同群体间的利益格局,民主恳谈应运而生。”[4] 在这样的背景之下,在农村大力推进协商民主发展,有利于促进村民的各项基本权利的落实,有利于促进以村民自治为主要内容的农村基层民主建设的深入发展。

4.舆论影响:专家学者的关注指导和新闻媒体的大量报道

无论是四川还是浙江的基层民主改革实践,从一开始就得到了一批专家学者的积极参与和理论指导,加之又有大量新闻媒体的持续关注和追踪报道,从而为这些改革试点的创新实践注入了源源不断的新动力。显而易见,无论四川还是浙江基层民主的发展,都是对原有体制和传统做法的大胆改革和制度创新,这不仅需要改革者的勇气和魄力,也离不开一定的专业理论指导。而正是由于有了一批政治学专家的咨询论证和技术指导,才使这些改革探索诸如四川步云的乡长直选、雅安的党代会常任制试点和浙江温岭的民主恳谈会以及后来的“参与式预算”等等,从一开始就在程序、规则和技术操作上比较规范,并在往后的实践中有了不断改进和完善。这充分显示了理论对于实践的重要指导作用。此外,还应提及的是,众多媒体对四川和浙江两省改革试点的持续关注和追踪报道,也起了很大的推动作用。当然,也有一些媒体的宣传报道片面追求新闻价值甚至带有一些人为炒作的成分,但不可否认,正是由于诸多媒体的及时宣传和追踪报道,从而使四川和浙江的这些改革试点的影响和效应能够迅速扩大和持续作用,这对于扩大改革的实践效果以及促进后续发展,也是功不可没的。

二、两种模式的不同特点

1.经济社会条件:四川——西部欠发达地区;浙江——东部发达地区

四川作为经济和文化都比较落后的西部农业大省,基层民主政治建设之所以能够得到蓬勃发展,也有其自身的一些特殊条件。如前所述,由于四川省是农业大省,经济发展相对落后,所以农村的各种社会矛盾比较突出,农村的稳定与发展就显得特别重要。全省8600多万人口中,农村人口就有7000多万,360多万党员中,农村党员就占200多万。全国“三农”问题严重,而四川的“三农”问题更严重、更突出。全省5000多个乡镇中,负有各种债务的占82%,其中因债务沉重而无法正常运转的占15%~20%;全省乡镇总债务高达250亿元,每个乡镇平均负债480多万元,最高的达到1200多万元 [8]。在有的乡镇,由于迟迟无法归还村民的债务,气愤的村民甚至几次把乡镇党委的牌子摘下来,反映出党群干群之间的关系已经紧张到了相当激烈的程度[9]。正如当代美国政治学家亨廷顿所言:“农村的作用是个变数,它不是稳定的根源,就是革命的根源。”[10] 正是由于四川农村的诸多复杂矛盾和现实问题逼迫乡镇体制必须进行改革和创新,必须改变传统的干部选任方式和管理方式,以维持乡镇的正常运转和加强党组织在农村的执政地位,促进农村社会的稳定和发展。

而浙江位于我国东南沿海,是我国改革开放以来的经济发达地区,尤其是浙江温岭地区的经济活跃,发展很快。早在上世纪七八十年代,浙江乡镇企业异军突起,我国第一家农村股份合作制企业就出现在浙江。浙江省农村经济的快速发展,也引发了农村社会出现了一些新的矛盾和问题迫切需要解决:一是由于浙江省农村经济的快速发展带动了许多村庄的公共收益增多,比如,土地农转非收益、土地租金收益等与以前相比增幅非常之大;与此同时,各级政府对农村的公共投入也大幅增加,从而引发公共投入的支配和使用问题。如何分配和使用迅速增多的公共收益和公共投入,已经变成许多村庄最具挑战性的问题。这也就意味着抓紧落实“民主决策、民主管理和民主监督”的重要性[6]。二是近十多年来,由于温岭市的城市化、工业化发展非常快,带动了浙江省农村的变化和发展,在村庄集体收入不断增加的情况下,如何平衡不同族氏和不同职业群体之间的利益关系,便成为一个十分紧迫的问题。以温岭市扁屿村为例。扁屿村最大的变化是越来越多的企业在扁屿村设厂,这一方面吸引了大量外来人口,外来人口数量甚至超过了本村户籍人口,另一方面大部分耕地非农化,绝大部分农民不再从事农业生产。这种工业化、非农化速度加快带来许多问题,诸如伴随外来人口日益增多带来的是村庄基础设施和社会管理水平跟不上,从而导致社会治安问题、本地人与外地人的关系问题以及公共卫生问题、计划生育管理问题,等等;而大量企业投产带来的则是日益严重的环境问题,已经影响到村民的日常生活和身体健康。这些问题日益成为扁屿村最急需解决的公共问题,不但考验着村干部甚至是镇干部的工作能力和业绩,也引起广大村民甚至外来人口、企业投资者和管理者的关注[6]。在这样的新形势下,传统的管理办法已经无法解决这些现实问题,迫切需要进行改革和制度创新。

2.改革动力来源:四川,完全由地方政府主导;浙江,地方政府与民间力量合拍互动

四川的基层民主改革探索可以说完全是在政府主导下启动和展开的,主要着眼于现有体制内部的改革。虽然从上个世纪90年代后期至本世纪初的几年也进行过零星的体制外改革的尝试和探索(如遂宁市步云乡的乡长直选试验),但在试验过程中遭遇法律方面的障碍之后,就转向了现行体制内尤其是党内民主领域的改革。所以,四川基层民主改革的指导性、指令性显得很强。而实际上,从全国各地进行选举制度改革试点的情况来看,上级党组织的意图和操控都非常明显,无论是村党支部,还是乡镇党委班子或党委书记,乃至更高层面的党委书记和委员的选举,其直接组织者和实施者都是上级党组织,甚至于包括选举竞争性的强弱、选举面的大小、选举职位的高低,等等,都在上一级乃至更高层党组织的掌握之中。正是在这样的情形之下,在主要集中于选举方面的四川基层政改实践中,才涌现出了一批改革精英人物,如张锦明、李仲彬、刘谦祥等,因而四川政改便带有比较明显的威权特点,同时这也就为后来屡屡发生的“人走政息”现象埋下了伏笔。例如,1998年张锦明在遂宁市中区委组织部任职时启动了步云乡的乡长直选,到2001年乡长换届时为了与现有法律对接又调整为乡长候选人直选,但在她调离之后此项改革就没有再延续下去;又如平昌县乡镇党委班子的公推直选改革也由于主要推动者刘谦祥的离去而出现同样的结局[11]。

相比较而言,浙江省的基层民主改革却主要着眼于政府与老百姓的关系,其自发性很强。虽然浙江模式在开始形成时,在形式上也是以政府为主导开展的,但在其实际发展过程中普通民众的作用呈现出逐步上升的态势,于是最初的民主恳谈会到后来就逐步发展成为官民沟通和交流对话的平台,成为疏导矛盾、解决矛盾的一种有效方式。所以,李凡认为,四川与浙江的改革最大的区别是:前者多是奉命而为的体制内变革,后者多为自发产生,即浙江的自发性很强。浙江改革的原因往往是企业发展和社会需要的压力。由于浙江省经济发展到一定程度后,民营经济、个私经济力量很强,形成了典型的小政府、大社会的格局,因而社会有了改革的要求和压力,倒逼政府在与社会的接口上做些文章。例如温岭的民主恳谈,解决的是政府和老百姓的关系问题,浙江更多的是开展这种接口上的改革,于是在基层民主改革中出现了政府和老百姓之间的对话[12]。在中共台州市委宣传部部长胡斯球看来,温岭人改革开放之初便走南闯北,在办企业搞经营的艰苦创业中,开阔了眼界,增长了知识,转变了思想,他们关心涉及自己利益的公共事务,乐于发表意见,富裕农民的经济实力也增强了他们说话的分量,在基层事务中日益有了与干部平起平坐的感觉[4]。朱圣明的研究也表明:民主恳谈是在经济较为发达地区民主意识高涨、民意表达涌动的情景下,由当地决策部门主动回应、合拍互动而触发产生的一个体制外制度安排[13]。正是由于四川和浙江在改革动力来源上的明显不同,所以,改革的过程才会呈现出如此强烈的反差:四川偏居西南,经济相对落后,却政治明星、改革官员辈出;而浙江位居沿海,经济充满活力,但是却难以发现官员的踪影。所以,四川的改革往往是“人成名”,浙江的改革则是“事出名”[11]。

3.主要创新领域:四川,干部选任制度改革;浙江,公共决策制度改革

四川基层民主发展的创新领域主要集中在民主选举方面。在四川广大农村,自1988年开始,村级“海选”即村民委员会主任由村民直选,就已经进入到实际运作层面。随着村级“海选”实践向乡镇延伸试点的推进,1998年5~11月,遂宁市市中区在保石镇、横山镇、莲花乡、东禅镇进行了乡镇长、乡镇党委书记的公推公选试点工作。这在全国开了先河。接着又于1998年底在遂宁市步云乡组织了中国第一次乡长直选。与此同时,四川也开始了公推直选村党支部书记和乡镇党委书记的实践探索。早在1998年底,四川省村级党支部成员的公推直选就在全省33139个村铺开,普及率达到60.2%,而眉山地区、巴中地区则是全面铺开。2001年,平昌县在灵山乡进行了中国共产党历史上的第一次乡镇党委领导班子公推直选试点,后来又于2004年1月在笔山乡、岩口镇、涵水镇等全县三分之一乡镇开展了党委领导班子的公推直选。2003年12月,成都市新都区木兰镇试点进行公推直选镇党委书记,2004年开始在全区11个乡镇全面推广这种民主形式。从2004年开始,四川乡镇党委书记公推直选的试点面又进一步扩大,在成都、德阳、遂宁、宜宾、绵阳、广元、达州、攀枝花、凉山等10个市州的30个县(市、区)开展了试点工作,直接选举产生乡镇党委书记45名。到2005年8月,中共四川省委组织部又决定将公推直选乡(镇)党委书记的试点工作,扩大到全省18个市(州)和30个县(市、区)全面推开。

与四川相比较而言,浙江基层民主发展的创新领域则主要是民主协商方面。温岭市的民主恳谈会便起因于原有制度的缺陷。因为原有制度的限制,群众很少有机会参与公共决策,不仅造成了群众与领导干部的隔阂,而且群众一旦对政策不满意,往往以上访等激烈的方式表达意见。何包钢指出:当代中国的经济处在高速发展之中,在这剧烈的转变过程中,各种利益的冲突反复出现、不断加深。在这种情况下,很多老百姓采取上访的手段来捍卫自己的利益。为了减少上访,也许较好的一个办法是在各地采用民主协商的办法,让各方认真讨论自己的利益诉求,追求一个公道的解决方案,以此来减少各种上访[14]。正是由于协商民主所具有的特殊功效,因而1999年发源于温岭市松门镇的民主恳谈会出现不久,便得到中共温岭市委的高度重视并及时加以总结和推广。用温岭市一位地方官员的话说:“决策型恳谈的最大作用就在于通过利益群体之间的博弈,使得双方不断修正各自诉求,从而减少与政府的摩擦。”在他看来,当前,众多涉及群众核心利益的问题,包括拆迁、征地,都可以谈,需要讲究的只是谈的方法。比如,钉子户问题,可以由人大搭台,让利益攸关的已拆户和钉子户博弈,结果可能就会不同。而随着决策型民主恳谈在各镇推广,2004年,中共温岭市委出台有关民主恳谈的若干规定,明确指出,乡镇政府必须将民主恳谈作为决策的必经程序,并将此项列入政绩考核体系[15]。不过,在多年中,温岭的民主恳谈是作为决策前聚集民意的必要环节而存在的,并未真正融入现有体制之中。为了获得更强的合法性,近几年来,温岭的民主恳谈开始探索融入基层人大制度,使之与人大制度相协调,成为其有益的补充和完善。他们开始探索将预算审议作为结合点,把民主恳谈引入人大预算审议环节,这就是近3年来在新河镇、泽国镇等6个乡镇开始探索的“参与式预算”。这一发源于草根的民主恳谈,目前已经扩展到温岭的所有乡镇和县级,并逐步融入人大制度。

4.创新路径选择:四川,从民主选举走向“四个民主”(民主选举、民主决策、民主管理和民主监督);浙江,将民主恳谈引入人大制度

四川的基层民主发展走出了一条从民主选举走向“四个民主”的发展路径。从总体上看,四川省基层民主政治建设的制度创新在2002年前后出现了一个比较明显的转折:在2002年以前,四川基层民主改革的制度创新主要集中在以竞争性选举为突破口的民主选举方面;而在2002年党的十六大召开以后,开始从民主选举走向“四个民主”整体发展。在这后一时期,四川省在改革和完善基层党政领导干部选任制度的同时,继续在保障党员民主权利制度、完善党的代表大会制度和党委会工作制度,以及扩大基层党务、政务和村(居)务公开等方面进行改革探索,也就是在继续深化和完善民主选举的同时,进一步在民主决策、民主管理和民主监督方面也进行了大胆探索和制度创新,推动了基层民主政治建设的整体发展。所以,四川基层民主的发展路径是以竞争性选举为突破口,从民主选举逐步深化走向“四个民主”。以成都市为例:2003年以来,成都市为了深入贯彻落实科学发展观,着力从统筹城乡发展、解决“三农”问题入手,探索构建城乡经济社会发展一体化新格局之路。为了实现上述发展战略,在推进统筹城乡经济社会发展、促进城乡一体化的实践中,以发展党内民主为先导,积极探索基层民主发展的新路径,持续不断地进行了一系列系统配套的制度建设和制度创新,逐步建立了以公推直选、开放“三会”[即开放基层党委常委会(全委会)、人大常委会、政府常务会]、“三务”公开[即实行党务、政务和村(居)务公开]和民主评议为主要内容的发展基层民主的政治框架,取得了十分丰富的实践经验,在四川省乃至全国产生了非常广泛的社会影响。成都发展基层民主的实践历程清晰地展现了四川省基层民主政治建设从选举民主走向“四个民主”的发展路径。

而浙江的基层民主的发展则形成了一条将民主恳谈引入人大制度的发展路径。浙江省基层民主发展的路径选择与四川省有很大的不同,表现为以民主恳谈为起点,将民主恳谈引入人大制度,从而使基层民主向上扩展到国家民主的发展路径。

浙江温岭市的基层民主发展大致经历了以下三个阶段[13]: 第一,“个体性”分散议题。浙江温岭的民主恳谈起源于1999年浙江省在全省开展的农业农村现代化教育活动,尝试采用了一种干部和群众面对面沟通交流的教育形式,结果得到了群众的热烈响应,在群众中产生了强烈反响。中共温岭市委及时总结推广了松门镇的做法,随之在各镇(街道)、村出现了形式多样、名目繁多的民主沟通、民主对话活动。这一阶段的民主恳谈实质上是一种对话机制,即群众提问题,干部作解答,恳谈的议题比较广泛、分散。第二,公共事务性议题。2001年6月, 中共温岭市委开始把民主恳谈由思想政治工作的载体转向基层民主。在这一阶段,民主恳谈与基层重大公共事务的决策过程相联系,着重探索如何扩大基层民主,引导和组织群众广泛、有序参与对公共事务的决策、管理和监督,并将民主恳谈会的议题范围、参加对象、基本程序以及实施和监督环节加以明确规定,同时将民主恳谈会召开次数和绩效列入政绩考核。民主恳谈的内容,也由原先较多涉及一家一户的权益纷争,进而转变为城镇规划、村庄整治、校网调整等较多涉及全局性、长远性的公共事务。第三,引入乡镇人大制度。民主恳谈开始只是一种工作作风和工作方式的民主,作为决策之前必经的“前置环节”,它突出了程序性的民主,将民主的重点放在解决具体事务上,但并没有法律依据要求政府非得这样做或那样做。换言之,政府可以接受也可以不接受。从2003年下半年开始,中共温岭市开始探索通过民主恳谈与镇人大的结合,将游离于体制外的民主恳谈纳入现行的制度框架之内,并使之逐步走向制度化、程序化、规范化,于2004年制定了《中共温岭市委关于“民主恳谈”的若干规定(试行)》,从而使这一具有原创性的基层民主形式导入可持续发展的轨道。这就充分利用了现有的政治资源,与我国的基层政治制度相结合,实现了从体制外自发生长到体制内的有机融合。总之,浙江温岭的民主恳谈大体上经历了这样一个发展过程,即从最初仅关系到个人和家庭的“个体性”议题,发展到道路交通、社会治安、学校教育、计划生育、环境卫生、城镇建设等公共事务性议题,近些年来又演变为将民主恳谈引入乡镇人大,通过“参与式预算”来监督政府行政,展现出基层民主向上扩展到国家民主的生命力[4]。可见,浙江基层民主的发展路径是以民主恳谈为起点,从基层民主向上逐渐扩展到国家民主。

三、两种模式的比较分析

1.关于两种基层民主发展模式的意义和价值

在现代社会,选举和协商这两种民主形式存在于社会的许多领域和许多政治组织中,具有普遍的意义和价值。我国发展基层民主的实践经验也充分表明,在“民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”这四种民主形式中,民主选举和民主决策具有最重要的意义。民主选举可以解决权力的产生问题,民主决策则可以解决权力的运用问题。对于民主政治而言,这是两个不可或缺的环节[16]。而四川和浙江的这两种基层民主发展模式,也正是围绕这两个主要环节之一而展开的,都有其自身的现实依据和具体条件,走出了各自不同的发展路径,形成了自己的鲜明特色,因而两者都具有自身独特的意义和价值。

(1)四川模式以选举民主作为突破口,通过竞争性选举大胆改革干部选任制度,进而从整体上推动基层民主政治建设。

四川省基层民主发展模式的意义和价值,首先表现在民主选举的制度创新即大面积开展竞争性选举(包括公推公选乡镇党政领导人、直选乡长、公推直选村支部书记和乡镇党委书记)。通过多年来的经验总结,四川省在公推直选农村基层干部的过程中,已经形成了一套成熟的经验和做法,即普遍采取了先试点再推广的办法,经历了宣传动员、公开报名、资格审查、当众演讲、民意测验、按章依法选举和按程序报批等七个比较严密的环节,并在实践过程中取得了良好的效果。在此基础上,2004年8月中共四川省委组织部制定了《党政领导干部选拔工作落实群众公认原则五条规定》。文件出台后,四川全省范围内正式启动了一项改革,即在21个市(州)、181个县(市、区)党委选拔党政领导干部时,提名权交党员群众,实行“两推一述”。通过上述几项规定,就从制度上保证了群众对党政领导干部选任的知情权、参与权、选择权,改变了选任党政领导干部时权力集中在少数人手中的弊端。到2005年8月, 中共四川省委组织部在新都区召开的全省推进党内基层民主深化先进性教育长效机制建设座谈会上,进一步确定除民族地区外,乡(镇)、村和街道、社区党组织负责人的产生,原则上要实行公推直选,从而使这一干部选任制度的重大改革创新基本上得到了推广。

同时,四川省基层民主发展模式的意义和价值还表现在:2002年以来四川省进一步将选举民主向纵深推进到“四个民主”整体发展的阶段。2002年党的十六大召开以后不久,四川便开始在17个市县扩大进行党代会常任制的试点,同年12月,四川雅安举行了中国共产党历史上第一次县级党代表直选,在理顺党内权力授受关系、加强分权制衡方面,进行了具有深远意义的探索。在总结经验的基础上,为了充分发挥党的全委会职能作用,在中共四川省委组织部统一部署下,各地党组织积极大胆地在民主决策、民主管理和民主监督方面进行了许多实践探索,并取得了丰富的经验。在此基础上,2005年8月底,省委组织部正式出台文件明确提出在全省范围内逐步取消县(市、区)委办公会,进一步加强权力监督,惩治预防腐败,让党内重大决策做到更加民主和透明;同时要求扩大全委会权力,全面推行常委会向全委会报告工作制、重要人事任免实行全委会票决制,积极探索重要人事提名全委会推荐制、委员视察督察制度等;并且,要求凡涉及县(市、区)中长期发展规划、党的建设方面重大问题,关键部门、重要岗位的人事任免和监督,重大经济社会发展项目,以及关系人民群众切身利益的重大事项、影响社会稳定的重要问题等,都要直接提交全委会进行讨论决策。此外,四川省还开展了对村支部书记和乡镇党委书记实行社会评价、推行“三联”制度、开放基层党务等等一系列制度创新实践。实践表明,四川省基层民主发展模式已经从以竞争性选举为突破口的选举民主,逐步走向了“四个民主”整体发展的新阶段。

(2)浙江模式以协商民主作为突破口,通过将民主恳谈这种草根民主引入人大制度,从而实现了基层民主与国家民主的衔接和联动。

浙江模式是以温岭市的民主恳谈为起点,进而将这一草根民主引入人大制度而实现了基层民主与国家民主的衔接和联动。王浦劬认为,从温岭基层民主建设的逻辑起点看,它不是首先选择民主选举制,而是首先选择民主决策、民主管理这些环节,当然也包括民主监督,这样它就提出了一个民主政治建设新的切入点和模式,这种模式可以概括为治理型模式[17]。这种民主恳谈活动丰富了基层民主形式,扩大了基层民主,为广大群众自由、广泛、直接参与基层社会公共事务的决策和管理提供了新的渠道,为基层群众监督基层政府的权力行使提供了新方式,为农村基层民主政治建设提供了新思路,开辟了新途径,促进了决策的民主化。民主恳谈改变了以往由少数领导拍板的决策方式,使公共决策是在各多元利益主体和公众的广泛参与下,通过对话、碰撞和偏好转换而做出的,使政府的决策更能体现民意,从而有助于实现决策的民主化和科学化[13]。尤其值得肯定的是,浙江模式的重要意义和独特价值在于,将原本游离于体制外的草根民主形式正式引入到现行政治体制内,与村民大会和乡镇人民代表大会相结合,并使之逐步走向制度化、程序化和规范化。这种结合在一定程度上改变了基层人大的不作为状态,激活了基层人大作为地方最高权力机构的应有作用。这种草根民主形式也借助基层人大的作用而使自己融入国家的权力体系,从而有了更深刻的现实影响力和更广阔的发展空间[18]。实践证明:这一改革探索不仅受到了地方人大和乡镇政府的充分肯定,同时也得到了乡镇人大代表和广大群众的广泛拥护。温岭市人大常委会主任张学明认为:“民主恳谈需要通过人大制度获得决策的合法性,人大也需要借助民主恳谈来激活自身的某些功能。”而民主恳谈与人大制度的结合,对于乡镇政府而言也未尝不是一件好事。泽国镇党委书记赵敏坦言:其实过去几个人说了算“风险是很大的”,“因为手中运行的是公权而不是私权,增强人大和群众的监督和制约,可以降低执政风险。”[4] 对温岭市新河镇的“参与式预算”试验,马骏从理论上作了系统的总结和概括,认为新河试验是具有中国乡土特色的社会主义民主创新,是为了解决各种新问题而发展出来的新型治理模式,是真正中国式的参与预算,代表了我国建立公共财政的方向[19]。温岭民主恳谈所取得的成功经验充分表明,将基层民主实践中的制度创新用来激活基层人大的功能,而基层民主又通过人大这一制度平台更好地发挥作用,从而实现了基层民主与国家民主的衔接和联动,这对于深入推动我国社会主义民主政治建设具有十分重要的意义。

不过,我们同时也必须注意到,无论是四川还是浙江经验,又各自产生于一定的现实境况和具体条件,并不是各地发展基层民主的不二选择,因此决不能简单地照抄照搬或盲目跟进。实际上,究竟什么样的基层民主发展经验适合当地的需要,只能基于对当地具体问题的具体分析,结合当地实际情况而加以创造性地学习和运用。正如亨廷顿所指出,从全球范围看,“没有一个单一因素对所有国家的民主发展是必不可少的”[1](P46)。实际上,一个国家、一个地区的民主制度能否运转良好,除了外部环境外,还需要诸多内在条件。推进民主已然是中国基层政治发展的大趋势,但是选举式民主能否在基层地方运行良好,民主体制能否在基层地方生根发芽,却需要诸多内在条件来支持。深化基层政治体制改革,决不可忽略对这些条件的识别和培育。如果说照搬西方民主不适合中国国情,那么在目前的条件下把中国某一地方的制度运行模式以法律或政策的强制力推广到其他地方也未必能取得成功[20]。正如有的研究者已经指出的那样,把浙江协商民主的经验照搬到别的地方也不一定完全可行。以浙江温岭的公共参与式预算来看,如泽国镇的参与式公共基建项目预算行政成本是比较高的,例如,2005年“泽国镇支出了大约8万元费用完成了这次试验。对于贫困地区来说,这样一个数目将是置于农民头上的庞大负担。”[21] 而将四川的经验完全照搬到别的地方也同样会出现水土不服的问题。因此,在目前条件下,各地基层民主的发展,不宜简单搞一刀切,而应在“四个民主”的总体方向和指导原则下,倡导各地大胆探索和不断创新,走多种模式大胆尝试和共同发展的道路。

2.关于两种基层民主发展模式的可持续性问题

有研究者对“中国地方政府创新奖”设立以后的84个入围候选项目进行研究发现,许多制度创新已经成为当下中国政府制度全面推开的一个组成部分,但进一步认真梳理和跟踪这些创新案例的后续发展时,很遗憾地发现,基层政府的许多制度创新几乎都面临着严重的制度困境,甚至那些曾经获得了“中国地方政府创新奖”的项目,“也有差不多三分之一名存实亡了”[22]。另有研究者进一步指出,现在我国社会政治领域的地方政府创新正处于初期阶段,距离实现创新的可持续发展还有相当差距。这个阶段,也是改革创新最容易夭折、最容易回到旧体制的时期。而温岭市11年改革创新和可持续发展的实践,已经在某种程度上打破了原来浅尝辄止的轮回,为我们提供了非常宝贵的经验。较之我国其他许多地方政府创新项目的昙花一现,温岭的这一现象不禁使人眼前一亮[23]。还有研究者提出,在浙江的基层民主改革实践中看不见一批类似四川基层的强势人物,而是民主机制一直在起作用,所以,这里就没有像四川那样屡次发生“人走政息”的现象,因而浙江基层民主改革更具有持续性[12]。应当如何看待四川和浙江的这两种基层民主发展模式的持续性?看来有必要对这一问题进行一些具体的分析和研究,才能得出更加符合实际的认识和判断。

(1)四川:寻求体制内尤其是在党内基层民主领域的深化和拓展

对于四川基层民主发展模式的可持续性问题,我们可以从体制内外两个不同领域的改革探索来加以考察。如前所述,四川基层民主建设肇始于村民自治,然后沿着横向扩展和纵向延伸的路径不断推进和发展,但在其发展过程中由于受到法律和体制等因素的制约(如遂宁步云乡的乡长直选遇到了法律障碍),于是进入本世纪初以来,开始由原来试图在体制外进行突破,逐步转向体制内尤其是在党内基层民主建设领域寻求创新和发展。这样看来,四川基层民主发展在体制内外就有了两种不同的发展前景:一是在体制外进行改革和突破的尝试,基本上归于失败,显然不具有可持续性;二是在体制内尤其是在党内基层民主建设领域,得到了继续深化和不断推进,实现了从选举民主向“四个民主”的发展,表现出了蓬勃发展的态势。近些年来,成都市在发展党内民主方面走在四川省乃至全国的前列。自2003年以来,成都市以发展党内民主为先导,积极探索基层民主发展的新路径,持续不断地进行了一系列系统配套的制度建设和制度创新,逐步建立了以公推直选、开放“三会”、“三务”公开和民主评议为主要内容的发展基层民主的政治框架,进行了一系列党内基层民主建设的制度创新实践,主要有以下四个方面内容:其一,公推直选,扩大党员群众的选举权;其二,开放 “三会”,扩大党员群众的参与权;其三,“三务”公开,扩大党员群众的知情权;其四,民主评议,扩大党员群众的监督权。通过这一系列改革创新,从民主选举推进到了民主决策、民主管理和民主监督,使党内基层民主得到了蓬勃发展。成都市党内民主建设及制度创新实践历经五年多的发展,仍在坚持不懈地稳步推进和持续发展,其主要原因在于:

第一,强烈的现实性。近几年来,成都市始终坚持把发展基层民主政治建设与统筹城乡、推进城乡一体化有机结合起来,将基层民主政治发展建立在经济社会发展的坚实基础之上,形成了经济建设与民主政治两者在发展过程中的良性互动,从而使基层民主政治建设得到了蓬勃发展。实践表明,成都市在推进城乡统筹实践的进程中,坚持把基层民主政治建设与经济社会发展紧密结合起来,为人民群众参与城乡统筹实践提供了民主参与的渠道,收到了很好的效果。可见,发展党内民主和基层民主只有从实际出发,求真务实,因地制宜地进行制度创新,才具有针对性和实效性,也才能避免搞形式主义和“政治秀”。

第二,改革的系统性。成都市坚持把基层民主政治建设作为一个系统工程来抓,改革的主导者一开始便有着清晰的思路,通过逐步试点、推广完善和整体推进等几个阶段,使基层民主政治建设及制度创新的成果得到不断巩固,从而走上了循序渐进和逐步深化的发展轨道。成都市从2003年就开始在新都区进行试点探索,试点获得成功后,于2004年10月便将公推直选作为一项制度逐步向全市推开。与此同时,“三会”开放、“三务”公开和民主评议等一系列相应制度创新也在实践过程中探索和完善起来。在2005年7月新都现场会之后,又将新都试点经验在成都市全面推广,普遍实施。在这一发展过程中,建立起一整套从民主选举到任期管理、从党务公开到民主决策、从民主评议到质询罢免的相互衔接、系统配套、切实管用的制度体系,从而使成都市的党内民主和基层民主走上了循序渐进和逐步深化的发展轨道。

第三,制度的配套性。成都市以乡镇党委书记公推直选为突破点,进而扩展到“三会”开放、“三务”公开、民主评议等一系列制度创新,同时又十分重视制度的不断完善和配套建设,并达到了较高的制度化水平,使基层民主政治建设得到了稳步推进和持续发展。他们不仅重视实践中的制度创新探索,而且也十分重视这些新的制度的不断完善和配套建设,逐步形成了《成都市乡镇党委书记公推直选试行办法》等13个配套文件和《成都市村(社区)党组织班子成员公推直选试行办法》等7个配套文件,达到了较高的制度化水平,从而为基层民主政治建设的持续发展创造了良好的制度环境,切实做到了“使这种制度和法律不因领导人的改变而改变,不因领导人的看法和注意力的改变而改变。”[24]

(2)浙江:将草根民主引入人大制度从而提升了制度化水平

浙江温岭市继2004年以“民主恳谈”的制度创新获“中国地方政府创新奖”“优胜奖”之后,2009年再以“参与式公共预算”的创新入围第五届“中国地方政府创新奖”,这也是这次评选中唯一涉及地方政府运作中最敏感的核心地带——财政和公共预算的制订、审查与监督的项目。不久前,浙江温岭的基层民主改革进入美国媒体的视野,《洛杉矶时报》网络版刊发了美国记者查尔斯·胡兹勒发自温岭的采访报道,他们关注的焦点也就是这里正在实施一场基层民主实践:民众参与市政府预算制定。另外,美国“福克斯新闻”也对温岭的民主实践予以关注[25]。温岭市的民主恳谈能够实现制度创新的可持续发展,其主要原因在于:

第一,地方党政领导及时对制度创新给予支持肯定,并很快实现了较高的制度化水平。陈奕敏曾谈到,温岭实际上也同样存在“人走政息”的问题,不过主要在乡镇,民主恳谈最先开始的松门镇就出现过这种情形。参与式预算监督在2007年也差点断层。不过市里的领导换过好几届了,但都是支持的,至少没有反对的[26]。何包钢认为,在发展协商民主制度问题上,领导的意志和决心是决定协商民主能否生存和发展的关键因素[27]。简言之,正是因为政府以包容和开放的态度来对待基层民主的实践与探索,才使政府行政管理与基层群众自治得以有效衔接和良性互动[28]。

第二,及时将群众的创新之举有序地纳入体制的框架中,并加以规范设置,并坚持不断推进和逐步推广。民主恳谈会源于基层的创新,是没有法律地位的,属于体制之外的制度安排的自然生长。而这种体制外的制度安排是否具有合法性,是否具有可持续性呢?这就涉及一个制度框架问题,也就是民主恳谈与法律、法规和现有的一些具体制度协调的问题,其中最主要的是与基层人大制度如何协调。于是,温岭开始探索民主恳谈会与基层人大结合的可行性以及结合的有效途径,试图以民主恳谈会“激活”基层人大;另一方面,通过民主恳谈会与乡镇人大的结合,将游离于体制外的民主恳谈会纳入现行的制度框架之内,将这一具有原创性的基层民主形式导入可持续发展的轨道[17]。有了制度建设,才能形成政治气候和政治环境,不至于因领导人或领导人意志的变动而变动[13]。

第三,在当地社会发展态势的驱动下,为解决具体难题而产生的制度创新,具有很强的现实性。浙江的基层民主坚持了本土化的路线,将各类制度创新扎根到本地的土壤里,地方特色鲜明。他们在实践中更注重讲求实效,不强求一律,不搞一刀切。坚持从实际出发,顺应时代发展的要求,求真务实,因地制宜地进行基层民主创新,基层民主政治建设才能有针对性和富有成效,从而避免走形式主义、搞“政治秀”[28]。余逊达也指出:从浙江的经验可以看到,只有在实践中能够推动政府治理的绩效、提高公共产品服务质量的民主改革才可能是持续的;民主的样式只有与政治绩效的改善相连接才是有生命力的,也才能得到政府的支持[29]。笔者认为,还必须看到,任何基层民主改革都必须符合人民群众的利益诉求,有助于实现他们的经济利益和政治权利,基层民主发展才有坚实的社会基础[30]。正如温岭市协商式民主的具体设计者、操作者陈奕敏所言,温岭市协商式民主之所以有这么强盛的生命力,从理论上来说,民主恳谈符合老百姓对民主权利的追求;从实践上来说,它能促进当地经济社会发展,目前的民主恳谈,经济议题比较多[26]。从实际情况来看也的确如此。浙江省在注重培育社会组织,有效发挥社会组织扩大群众参与、反映群众诉求方面的积极作用,增强社会自治的功能方面,走在全国的前列,从而拓展了基层民主的发展路径。温州商会、农民专业合作社等民间组织,作为政府和私营部门之外的“第三方力量”,在协调个人和政府部门之间的关系上,发挥了积极作用,从而进一步激发了社会的活力,因而发展基层民主的社会基础得以夯实[28]。[1] 正是由于温岭的民主恳谈“以民主管理作为乡镇民主政治建设的逻辑起点,比较符合老百姓的实际利益,所以人民群众才有极高的参与热情。”[31]

四川和浙江的经验表明:一种制度创新要能够持续发展,主要取决于两个关键性的条件:一是,制度创新达到了较高的制度化水平,才能形成一定的政治气候和政治环境,为基层民主政治建设的持续发展创造良好的制度环境,而不至于因领导人或领导人意志的变动而变动;二是,只有当政府的“政治需求”和公民的“社会需求”上下呼应,达到高度的契合,才能使制度创新获得源源不断的动力支持,制度创新才具有持续不断的生命力。如果只有公民的“社会需求”而没有政府的“政治需求”,真正的制度创新便不太可能;或者只有政府的“政治需求”而没有公民的“社会需求”,创新的制度便不可能延续。因此,如何把公民的“社会需求”转变为政府的“政治需求”以及如何把政府的“政治需求”转变为公民的“社会需求”,这是制度创新和延续的关键所在[32]。

3.关于两种基层民主发展模式的思考和建议

民主是人类的普遍价值目标,选举民主和协商民主都是实现民主目标的重要模式,在民主政治中都发挥着重要的作用,在我国政治生活中都是无可替代、不可或缺的。但是,又必须看到,它们也并非是完备的、无懈可击的理论和实践模式,两者各有利弊,需要相互补充、相互结合。这是因为,虽然选举是民主政治的基本要求,是体现人民当家作主、掌管国家权力的根本保证,没有广泛的选举就没有民主,但选举并不是民主的唯一形式。“不管选举对民主政治来说有多么关键,也仅仅是周期性地举行,并且也只允许公民在政党提供的高度集中的对象里选择,特别是在民主化的早期阶段,这种情况容易衍生出让人眼花缭乱的变种”[33],诸如贿选、虚报选票数、造假选票等选举舞弊现象以及程序的不完善等等。选举并不是政治生活的唯一的灵丹妙药,它并不能解决所有的政治问题。而民主协商恰恰可以包容各方、平等交流、理性讨论,有利于加强沟通、增进理解、达成共识,能够使我们的民主更广泛、更充分、更充满活力又保持和谐[34],可以在一定程度上弥补选举民主的不足。当然,协商民主也是建构于特定的基础之上的,它的实际运行需要一系列现实条件的保障,如果这些条件不能充分满足,协商民主就会面临诸多困境。比如,协商主体地位不平等、信息不对称、协商渠道不畅通等现象,都会影响协商民主的成效。总之,对于选举民主和协商民主来讲,不是某一种民主形式天然地优于另一种民主形式,也并非要在二者之间作出“单项选择”,而应把这两种民主形式结合起来,相互取长补短,使两种民主形式的优点都凸显出来[35]。

因此,对于四川的选举民主模式,还需着重从以下两个方面继续推进和深化:第一,充分发挥人大制度平台作用,实现党内民主带动人民民主。如前所述,近些年来四川省在党内基层民主建设及制度创新方面,已经取得了十分显著的成效。然而,我们必须清醒地认识到,党内民主不是中国民主政治的根本目标,人民民主才是最终目标。归根结底,实现党内民主,是为了最终胜利地履行中国共产党的历史使命,把我国建设成为一个富强、民主、文明、和谐的现代化强国。从根本上说,发展党内民主,是推进人民民主的途径和条件[36]。但是,党内民主怎样才能示范和带动人民民主?这一示范和带动作用的实现路径和内在机制究竟如何?基于中国的具体国情和当前民主发展的现实境遇,笔者认为:以党内民主示范和带动人民民主,应充分发挥人大这一制度平台的优势,通过认真落实和完善人民代表大会制度,从而实现党内民主与人民民主有效对接,达到党内民主对人民民主的示范和引导作用,这是一条切实可行的重要路径[37]。这是因为,作为执政党的中国共产党应当充分发挥先锋队的优势,积极主动地引导和带动全社会民主的发展,并且由于执政党的地位以及党员在国家机关、人民团体、社会组织中担任主要领导工作,掌握和支配着重要的社会资源,中国共产党党内民主的发展程度必然会直接影响国家民主政治的发展程度[38]。而由于人民代表大会制度是我们国家的根本政治制度,人民代表大会是公民政治参与的主渠道,因此,充分发挥人人民代表大会制度这个平台的作用,用足人大制度的“制度空间”,使人大民主有效运转起来,就成为目前实现党内民主示范和带动人民民主的有效策略。第二,发展基层民主不仅要求在选举过程中,而且还需要在公共决策领域充分体现人民群众的民主权利。四川省在推动党内民主选举方面进行了大量的制度创新实践,创造了丰富的经验,并已经逐步向“四个民主”全面加以推进,但相对而言, 在公共决策领域的实践探索还很不够。虽然成都市在实行党务公开、政务公开和村(居)务公开方面进行了一些实践探索,也取得了一定的成效,但也主要集中在党内民主层面上,而在基层民主特别是国家民主层面上,还有待进一步深化和推进。

而就浙江的协商民主模式来说,笔者认为:第一,在协商民主的基础之上,还需要进一步将民主协商深入推进到民主选举。只有这样,才能使民主协商的效果摆脱“受制于地方官员的开明和民主意识”的现实困境。朱圣明通过分析指出,“参与式预算”是在地方官员主导下进行的,在很大程度上取决于基层领导人的胆识和魄力,在公众话语与权力话语的博弈中,地方官员仍处于主导地位。由此可以得出这样的结论,地方制度创新、民主化进程常常是在地方精英主导下进行的,公民参与以及参与的程度还得取决于地方官员的“开明度”[13]。那么,如何才能摆脱这一困境呢?赵树凯认为:通俗的说法是“四个民主”一套车,但是,四者之间有轻重,不对等。根本上说其实只有一个民主,就是选举。选举是民主制度的核心。最能体现民主水平的是选举水平,是选举制度是否合理、是否执行运作得好。决策、监督、管理的权利在很大程度上是从选举权里派生出来的。选举权能得到保障,决策权、管理权、监督权才能有效。如果选举权是个假的,那么决策、管理、监督权的分量就降低了。如果说充分让大家发表意见就是民主,那唐太宗时期就很民主了。没有选举权,结果只能是想让你管理你才能管理,不想让你管理你就不能管理。有了选举权,你不让我管,我就罢免你。民主选举是定期举行的,任期和对下一次选举的预期就会对当选者产生制约。所以不能把“四个民主”等同来看,选举权肯定是核心。没有选举,何谈民主?有了民主选举,民主决策、民主管理、民主监督就会跟上来。不能说自然而然地跟上来,但是很容易就可以跟上来[39]。由此看来,要从根本上摆脱协商民主所面临的困境,其根本出路就是在协商民主的基础之上,再进一步将协商民主深入推进到民主选举,这样才能从整体上推动基层民主政治的发展。第二,还要不断提高基层民主创新经验的制度化水平,及时将改革成果推广应用于更大范围和更多领域,从而形成改革发展的大势。星星之火,既可以燎原,也很容易熄灭。从各地实践经验来看,要使基层民主创新成果具有可持续发展的生命力,制度建设就显得至关重要,并且制度建设要自上而下加以规范,要尽可能及时在更大范围和更多领域加以推广。这是因为,在科层制的现代场景下,新制度的建立会遇到各种异质力量的阻碍,公民参与的扩大,意味着公共决策权的转移,势必要触及现行的“潜规则”。同时,社会缺乏一种自下而上的普遍趋力,同级的制度难以形成刚性约束。温岭的民主恳谈在制度建设方面就有过很好的经验。温岭的民主恳谈刚出现不久,中共温岭市委就及时加以总结推广,紧接着迅速在各镇(街道)蔓延开来。而由于有了制度的保障,民主恳谈在温岭一直坚持下来,并不断发展创新。经过十余年的实践和历练,民主恳谈已经内化为人们生活的一部分,成为当地干部和群众的一种生活习惯和生活方式[13]。可见,有了制度建设,才能形成政治气候和政治环境,不至于因领导人或领导人意志的变动而变动,基层民主政治才能获得更为广阔的发展空间和更加美好的发展前景。

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[37]任中平.人大制度在实现党内民主带动人民民主中的作用[J].云南社会科学,2010,(2).

[38]刘海涛.党内民主与社会民主是两种民主形式吗[N].解放日报,2009-05-06.

[39]赵树凯.充分相信农民是搞好村民自治的基础[J].中国党政干部论坛,2010,(7).

(来源:《探索》2011年1期)

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