任中平:全过程人民民主视角下基层民主与基层治理的发展走向

选择字号:   本文共阅读 584 次 更新时间:2022-03-22 14:45:55

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任中平 (进入专栏)  

  

   内容提要:习近平总书记在纪念中国共产党成立100周年大会的讲话中明确提出“发展全过程人民民主”这一新的重要论断,为深入推进社会主义民主建设提供了实践遵循和理论指导。在中国特色社会主义事业进入新时代这样一个全新的时代背景下,迫切需要从全过程人民民主的视角审视当前我国基层民主与基层治理的实践状况及发展走向。根据这一要求,我们从以下三个面向来揭示基层民主与基层治理的发展趋势:一是按照民主的逻辑进程,“四个民主”相衔接,实现“四个民主”的均衡发展;二是根据民主的实际内容,民主与民生相统一,推进民主与民生一体化建设;三是基于民主的实现形式,民主与治理相结合,从选举民主走向协商民主。而在我们推进全过程人民民主的进程中,正面临一系列新的矛盾和问题,有待于今后实践中逐步地处理和解决。

   关键词:全过程人民民主 基层民主 基层治理 发展走向

  

   回顾建党百年历史,可以说,中国共产党自成立之日起,就以实现中国人民当家作主为己任,人民民主始终是中国共产党高扬的一面旗帜。我国五四运动时期的第一代觉醒者,正是在 “民主与科学”的旗帜下聚集起来,自觉接受马克思列宁主义,与中国工农群众革命斗争实践相结合,创立了中国共产党组织,并带领人民群众进行了艰苦卓绝的长期奋斗。新中国成立后,为了保障人民当家作主的政治地位,维护最广大人民的根本利益,继续领导全国人民进行了全面的实践和探索,取得了巨大的成就,积累了丰富的经验。过去一段时期特别是十年“文革”期间,由于受到“左”的错误指导思想的干扰,社会主义事业遭受严重破坏和损失,人民民主权利受到严重侵犯和践踏。直到党的十一届三中全会,我们党坚决地开展了指导思想上的拨乱反正,开始了改革开放和社会主义现代化建设的伟大实践,于是社会主义民主政治建设进入了蓬勃发展的新时期。党的十一届三中全会明确提出:加强社会主义民主政治制度建设,加快推进社会主义民主政治制度化、规范化、程序化,建设社会主义法治国家,发展更加广泛、更加充分、更加健全的人民民主。正是在这样一个历史转折的关键时刻,邓小平在认真总结历史经验和教训的基础上深刻指出:“没有民主就没有社会主义。”邓小平的这一重要论断,集中体现了我们党在新时期对于社会主义民主的深刻认识。此后,党的历届代表大会都把发展人民民主作为社会主义民主政治建设的重要议题。在此基础上,党的十七大又进一步明确提出:“人民民主是社会主义的生命”,这表明我们党对发展人民民主的认识仍在不断深化之中。

   党的十八大以来,习近平总书记曾经在许多不同场合多次重申发展人民民主的重要性,并且特别强调要务实发展、落到实处。2014年,在庆祝中国人民政治协商会议成立65周年大会上,习近平明确指出:中国共产党领导人民实行人民民主,就是保证和支持人民当家作主。保证和支持人民当家作主不是一句口号、不是一句空话,必须落实到国家政治生活和社会生活之中。同时还特别强调:民主不是装饰品,不是用来做摆设的,而是要用来解决人民要解决的问题的。最近,习近平总书记在纪念中国共产党成立100周年大会的讲话中,明确提出“发展全过程人民民主”这一新的重要论断,为深入推进社会主义民主建设提供了实践遵循和理论指导。我们认为,在中国特色社会主义事业进入新时代这样一个全新的时代背景下,迫切需要从全过程人民民主的视角审视当前我国基层民主与基层治理的实践状况及发展走向,有着非常重要的现实意义。根据这一要求,我们从发展全过程人民民主的视角出发,从以下三个面向来揭示基层民主与基层治理的发展趋势:一是按照民主的逻辑进程,“四个民主”相衔接,实现“四个民主”的均衡发展;二是根据民主的实际内容,民主与民生相统一,推进民主与民生一体化建设;三是基于民主的实现形式,民主与治理相结合,从选举民主走向协商民主。而在我们努力推进全过程人民民主的进程中,正面临一系列新的矛盾和问题,有待于今后实践中逐步地处理和解决。

   “四个民主”相衔接,实现“四个民主”的均衡发展

   全过程人民民主首先体现在完整的制度程序上,制度程序的完整是全过程人民民主的规则基础和法律保障。如果人民只是在投票时才被唤醒、投票后就进入休眠期,这样的民主是不完整的、不真实的,因而也就是形式主义的。正如习近平总书记所指出:“人民是否享有民主权利,要看人民是否在选举时有投票的权利,也要看人民在日常政治生活中是否有持续参与的权利;要看人民有没有进行民主选举的权利,也要看人民有没有进行民主决策、民主管理、民主监督的权利。”[1]这也就是我们考察我国基层民主的运行过程必须坚持的基本理论指导。

   村民自治是我国农村基层民主的基本形式。我国《村民委员会组织法》明确规定:村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织,实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。这里的“四个民主”是一个完整的制度程序,各个环节之间有着内在的逻辑关系,既不能相互颠倒,也不能相互替代,更不能随意取消。在这一制度程序中,民主选举是指成年村民都有权选举村主任和村委会的委员;民主决策是指村里面的重大事情均由村民选出的村委会和村民代表通过协商表决通过;民主管理是指村里的事务由村民选出的村委会代表村民进行管理;民主监督是指村民有监督村主任和村委会的日常工作的权力。其中,民主选举是整个民主过程的逻辑起点和基本前提。民主选举是村民进行政治参与的最重要、最直接的民主权利,是村民当家作主行使民主权利的主要途径。民主选举的质量直接关乎民主决策、民主管理和民主监督的运行效果。民主选举作为基层民主的前提和基础,直接影响着基层民主运行的整体质量和实现程度。所以说,如果没有民主选举,就谈不上什么民主决策、民主管理和民主监督。赵树凯认为,通俗的说法是“四个民主”一套车,但是,四者之间有轻重,不对等。选举是民主制度的核心。最能体现民主水平的是选举水平,是选举制度是否合理、是否执行运作得好。决策、监督、管理的权利在很大程度上是从选举权里派生出来的。选举权能得到保障,决策权、管理权、监督权才能有效。[2]当然,同时也必须看到,在整个基层民主运行过程中,民主决策是民主制度安排中的关键内容,民主管理是这一制度的落实环节,而民主监督则是制度实现的重要保障。这后三个民主同样是缺一不可,无法替代。因此,在基层民主实践过程中,还必须在民主决策、民主管理和民主监督等后续环节上把基层民主真正做好做实,才能使基层社会的自治能力逐步成长起来,为更高水平的基层民主建设创造社会条件。由此观之,“四个民主”之间可以说各有其重要地位和功能作用,缺一不可,不可以随意取消、相互替代,而只能相互补充、相互结合。这就是说,只有将“四个民主”有机衔接起来,实现均衡发展,形成完整的民主运作过程,才有利于基层民主的健康发展。

   我国村民自治在上个世纪80年代后期刚刚出现的一段时期内,民主选举蓬勃兴起并很快形成一股热潮,呈现出一派高歌猛进的繁荣景象,产生了极为深刻的社会影响。这本身也符合民主政治自身的发展逻辑。但由于民主选举环节单兵突进,而后续民主环节跟进缓慢,于是,伴随着村委会选举的逐步推开,选举过程中的种种乱象诸如拉票贿选、宗族势力影响以及黑恶势力渗透等也逐渐显现出来。这种重选举而轻治理的基层民主实践使“四个民主”之间的关系失衡,造成了选举与治理之间的绩效脱节。而进入21世纪以来,伴随城市化浪潮冲击导致乡村社会发生了一系列深刻变化,诸如中青年村民进城务工,大量农村资源流向城市,传统乡村文化趋于瓦解,致使村民自治实践遭遇一系列现实难题而陷入治理性困境。这就成为推动我国农村村民自治从民主选举走向民主治理的基本动因。同时,从基层民主自身发展的内在逻辑来看,为了深化和巩固基层民主实践的既有成效,逐渐形成基层民主持续发展的态势,也迫切要求基层民主的发展路径必须实现战略性转换,即从民主选举继续推进到“四个民主”。这是因为,基层民主的健康发展不仅要建构于“民主选举”这一特定的基础之上,而且还要有民主决策、民主管理和民主监督等一系列配套制度作为支持和保障,才能真正实现广大群众的知情权、参与权和监督权,从而使基层社会的治理能力逐渐得到提升,为实现更高水平的基层群众自治创造良好的社会条件,进而迈向基层群众自治的全过程人民民主。

   由此可见,在村民自治实践中,必须坚持做到“四个民主”相衔接,实现“四个民主”的均衡发展,这样才能使基层民主不断推进并逐步走向全过程人民民主。然而,目前我们在推进“四个民主”均衡发展的过程中,面临着一系列新情况新问题,有可能对村级民主和村庄治理产生一定的消极影响,迫切需要在实践中认真研究和妥善解决。

   近些年来,加强党的全面领导,实现党建全面强化是乡村治理的最大特点,党组织建设全覆盖,党组织经费保障不断强化,党组织书记的职权不断充实,这为村庄权力体系构建了新格局,对乡村治理体系建设产生了重要影响。[3]而作为强化党在基层领导与建设的重要方式,村党组织书记“一肩挑”制度得到了中央重视,并全国范围大规模推进,也取得了比较明显的成效。但在实践中,各地农村广泛推行村党组织书记“一肩挑”工作,在当前各地进行的村(社区)“两委”换届过程中,还面临着不少现实问题:一是这一工作已经成为一场新的政绩竞赛。2021年中央一号文件明确提出:“在有条件的地方积极推行村党组织书记通过法定程序担任村民委员会主任,因地制宜、不搞“一刀切”。”然而,很多地方实际上把“一肩挑”当成一项政治任务硬性推进,在不少地方甚至发展为按照百分之百比例推进“一肩挑”。[4]目前,很多省份已经完成了村(社区)“两委”换届,有些省份村党组织书记“一肩挑”的比例达到了100%,这对于那些还没有完成换届或正在换届的省份造成了很大的压力。于是,就逐步形成了村党组织书记“一肩挑”的政绩比赛,大家都在朝着100%这个目标努力。二是有些地方为了100%达标,便脱离本地农村实际搞“一刀切”。在一些条件并不成熟的村庄就让下派干部“一肩挑”,有的地方招聘一些大学生到村里“一肩挑”,还有的乡镇为了完成100%达标任务,甚至还未经村委会换届选举,就采用行政手段停止现有村主任的工作而移交给村支书,造成村党组织书记“一肩挑”的既成事实。这些做法实际上都有违中央推出“一肩挑”政策的初衷,难免会带来一系列负面效应。三是目前确有一些农村的党建工作还不能很好地满足“一肩挑”的实际需要,严重缺乏合适的村党组织书记人选。中央在2018年提出村党组织书记“一肩挑”这一要求之后,许多地方并没有根据中央的政策要求,抓紧工作下大功夫对村党组织书记人选进行选拔培育,由于这方面的基层党建工作相对滞后,也严重地制约了“一肩挑”制度的贯彻落实。现实中有些地方确实存在村党组织负责人后备力量缺乏的问题,因而现在要全面推行村党组织书记“一肩挑”就非常困难。

与此同时,村级治理出现了基层治理行政化的趋势。随着目前全国各地广泛推行村党组织书记“一肩挑”,实现村级治理机构“四合一”,因而村党组织书记也就名正言顺地成为乡镇党政的一条腿,这也就意味着体制内精英替代乡村公共权威成为基层治理主体。于是,村庄治理的各种事务主要由村支书统揽,村民自治有可能演变为“村干部自治”。这种基层治理行政化的趋势,无形中助长了领导者个人专断作风,容易形成“一言堂”。如果主要领导的素质不高,考虑问题不全面,不科学,一旦出现失误,难以及时制止和纠正,其后果不堪设想。[5]自从国家1987年颁布村民委员会组织法(试行),1988年6月1日起开始试行以来,随着村民自治在全国各地的逐步兴起并走向热潮,村民委员会与村党支部即两委关系便成为村民自治实践中普遍存在的一个矛盾。伴随着村民自治工作的迅速发展,党的领导核心与村民自治权利之间的冲突却愈来愈严重。这一问题逐渐引起中央高层的关注,1998年村民委员会组织法的修订并正式出台,(点击此处阅读下一页)

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文章来源:《理论与改革》2022年第2期

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