任中平 何建庭:构建反腐败斗争常态化的三道防线和长效机制

选择字号:   本文共阅读 1759 次 更新时间:2016-06-25 15:48

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任中平 (进入专栏)   何建庭  


内容摘要:当前的反腐败斗争正在从以治标为主转向标本兼治,从运动式治理转向法治化治理。我们党长期以来反腐败斗争的经验深刻表明:只有坚持反腐败斗争的法治化治理,实现反腐败斗争的常态化,逐步形成“不敢腐、不能腐、不想腐”的长效机制,才能从根本上治理腐败这一顽症。为此,必须构筑反腐败斗争的三道防线,即法律防线、制度防线和思想防线,并使其相互衔接,协调配合,才能使“不敢腐、不能腐、不想腐”的长效机制有效运行并切实发挥作用。


关键词:反腐败斗争  常态化治理  长效机制  现实路径


十八大以来,新一届党中央领导集体强力推进的新一轮反腐败斗争,规模空前,成效巨大,举世瞩目。事实证明,此次反腐败斗争绝不是一阵风,而是党中央做出的重要战略部署,将长期进行下去,并深刻影响到中国社会各方面的发展。伴随着反腐败斗争的深入,反腐败斗争的常态化也提上日程。因为只有实现反腐败斗争的常态化治理,才能从根本上遏制腐败、战胜腐败。目前迫切需要实现从以治标为主转向标本兼治,从运动式反腐转向法治化反腐,逐步构建“不敢腐、不能腐、不想腐”的长效机制,从而取得反腐败斗争的全面性、压倒性胜利。


一、反腐败斗争常态化是反腐败斗争发展的内在需要


1、反腐败斗争从以治标为主转向标本兼治


反腐败斗争既要治标,又要治本,只有标本兼治,反腐败斗争才能从根本上取得成效,刹住贪腐之风。应当承认,反腐败斗争法治化机制形成之前,客观上也需要通过运动式治理,为法治化治理机制的形成赢得时间和创造条件,为实现反腐败斗争常态化而排除障碍和积累经验。很长时期以来的反腐败斗争,我们习惯采用的是运动式反腐的斗争方式。当然,运动式反腐无疑是一剂猛药,尽管有一些副作用,但能够迅速处理各种腐败问题,揪出一大批贪污腐败分子,能够从严从快地处置各类腐败问题,在短时期内对腐败分子形成一种震慑作用,同时能够迅速扭转社会风气,增强全党全国人民反腐败斗争的信心,这在腐败现象滋生蔓延并且严重破坏社会政治生态的条件下有其必要性。十八大以来,以习近平为首的新一届中央领导人以壮士断腕的勇气和魄力,迅速查处了诸如周永康、苏荣、徐才厚、郭伯雄、令计划等一大批位高权重的党内军内的腐败分子,极大地鼓舞了全党全国人民反腐的决心和士气,真正践行了“不论任何人,不论其职务有多高,只要触犯了党纪国法,都要受到严肃追究和严厉惩处”的庄严承诺。不过,当此次反腐败斗争已经取得了阶段性胜利的时刻,我们同时不应忘记,这种运动式反腐虽然可以在短期内取得显著效果,但毕竟有其副作用,不可长期使用,仅仅依靠这种斗争方式也不可能实现反腐败斗争的最终目标。因而,当运动式反腐已经取得一定成效,并为治本赢得宝贵时间和创造有利条件的形势下,就要及时地转换斗争策略,也就是将反腐败斗争从以治标为主转向标本兼治,进而实现反腐败斗争的常态化,使反腐败斗争永远在路上和处于进行时,这样才有可能从根本上治理腐败这一顽症,使反腐败斗争取得压倒性胜利。


2、反腐败斗争从运动式治理转向法治化治理


反腐败斗争“常态化”,意味着反腐败斗争不再是一阵风,而是必须长期坚持,并且纳入法治化轨道。中共历史上,针对党内出现的腐败现象和问题,曾经开展过多次运动式治理。新中国成立以后,也曾先后开展过多次具有反腐败性质的政治运动。例如1951年11月,中共河北省第三次代表大会揭露出原中共天津地委书记刘青山、天津专区专员张子善巨大贪污的犯罪事实。他们利用职权,通过盗用公款,倒买倒卖,盘剥民工从中渔利,共贪污盗窃公款旧人民币一百多亿元,引起了社会的震惊。刘青山、张子善的贪污案,促使党中央下决心发动“三反”运动,清除党内滋长起来的腐败现象,从而净化党风和社会环境。同年12月,中共中央随即发出《关于反贪污斗争必须大张旗鼓地去进行》的指示,开始了全国规模的“三反”斗争。后来,又陆续开展了“五反”、“四清”运动,也带有反腐败斗争的性质。改革开放以后,面对部分党员干部中的腐败现象滋生蔓延,中共中央于1980年公布了《关于党内政治生活的若干准则》这一新时期廉政建设的重要法规,陆续开展了一系列从端正党风到以廉政建设和打击经济犯罪为重点的反腐败斗争。但直到党的十八大以前,以往的反腐败斗争尽管也在逐步推进,但明显地带有“运动来了一阵风”的运动式治理特征,因而未能从根本上遏制腐败的势头,等到风头一过,腐败现象又卷土重来,并且继续滋生蔓延甚至愈演愈烈。党的十八大以来,新一届党中央领导集体强力推进新一轮反腐败斗争,尽管目前还没有取得压倒性胜利,但显然已经遏制了腐败疯狂蔓延的势头。随着党的十八届四中全会的召开并通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》,这标志着我们党领导的反腐败斗争已经从运动式治理转向法治化治理。这种法治化治理与以往的运动式治理具有明显的区别:一是运动式治理强调人治,具有突击性,效果快,力度大,依赖于领导层的英明决断,存在着人亡政息的危险,不利于长久治理;而法治化治理强调法治,依赖于一个有效完善的法律体系和高素质的执法队伍,短期内见效慢,但是对领导层的依赖小,能够自发形成一个运行良好的治理机制,有利于国家和社会的长治久安。二是运动式治理解决不了腐败现象的根源问题,只能暂时缓解病痛。这种反腐模式往往带有一定的“随机性”, 无法对整个“腐败群体”进行全面彻底地清除。[1] 同时,也容易造成反腐权力的扩张和越位,从而导致党纪高于国法,人治大于法治,这在客观上不利于形成良好的法治环境,不利于根除腐败滋生的社会土壤;而法治化治理具有法理性,严格遵守和执行法律制度的程序和规范,在法律制度的框架内开展反腐败斗争,采取科学理性合法的手段和方式开展反腐败斗争,可以不受个别领导者注意力的干扰,不会随个人意志的改变而改变。同时,由于彻底摒弃了带有阶级斗争和群众运动色彩的运动反腐模式,坚持依法有序进行反腐,有力地保证了反腐败制度和体系运行的稳定性和常态化,使得整个国家的清明廉洁成为一种必然要求。[2] 因此,唯有依靠法治,实施反腐败斗争的法治化治理,才能实现反腐败斗争的常态化,进而提高治理腐败的能力。总之,为了将反腐败斗争常态化和法治化,党的十八届四中全会提出了全面推进依法治国战略部署,确立了建设中国特色社会主义法治体系,建设社会主义法治国家,促进国家治理体系和治理能力现代化的总体目标。这就为反腐败斗争法治化指明了前进方向,并提供了可靠的政治保障。


二、反腐败斗争常态化必然要求构建反腐败长效机制


我们党长期以来反腐败斗争的经验深刻表明:只有坚持反腐败斗争的法治化治理,实现反腐败斗争的常态化,逐步形成“不敢腐、不能腐、不想腐”的长效机制,才能从根本上遏制和治理腐败这一顽症。这是因为,这种“不敢腐、不能腐、不想腐”的长效机制,是环环相扣、层层递进的,有其内在的、严密的逻辑联系。只要缺少其中任何一个环节,就难以实现反腐败斗争的常态化,也就难以取得反腐败斗争的压倒性胜利。为此,必须构筑反腐败斗争的三道防线,即法律防线、制度防线和思想防线,并使其相互衔接,协调配合,才能使“不敢腐、不能腐、不想腐”的长效机制有效运行并切实发挥作用。


“不敢腐”,即客观上使腐败分子的行为受到严厉的法律制裁,后果极为严重,不敢冒险腐败。这是反腐败斗争设立的第一道防线,即法律防线。这道防线主要是着眼于事后的惩罚效果,基于对腐败行为进行严厉打击而产生的震慑作用,使腐败分子收手观望或有所收敛。为了形成“不敢腐”的惩戒机制,必须始终保持高压反腐态势,提高腐败成本。必须坚持“老虎”、“苍蝇”一起打,反腐斗争永远在路上。在坚决查处腐败的同时,必须提高官员腐败成本,从各方面加大惩处力度。加快完善和执行反腐败法及相关法律,对于腐败程度较轻的没有违反法律的官员,可以给予党内处分和相应的行政处分;对于触犯法律的,先给予党纪、行政处分,再移交司法机关处理;对于腐败严重的,还可以考虑没收财产、加重刑罚、剥夺政治权利等等。总之,要加大对腐败分子的处罚力度,对其惩处力度应当高于同等社会危害下对普通公民的惩处力度,使其“不敢腐”。不过,仅靠这种事后的惩治手段,还不足以使所有的腐败分子金盆洗手,因为有的腐败分子仍然可能抱有侥幸心理,认为只要自己的行为足够机智巧妙,别人就难以发现,所以就可能逃过法律的严厉打击。可见,反腐败斗争仅靠法律防线构筑的“不敢腐”机制是不够的,还必须进而构筑腐败分子想腐败但却没有漏洞可钻的第二道防线。


“不能腐”,即从制度上杜绝腐败的可能性,使其无处可腐。这是反腐败斗争设立的第二道防线,即制度防线。这道防线主要是着眼于事中的防治效果,使腐败分子想腐败但却没有可乘之机。因此,为了形成“不能腐”的防范机制,必须把权力关进制度的笼子里,加强对权力的监督,用党纪和国法来约束权力。腐败的形成,很大程度上有制度上的漏洞,使不法分子有机可乘,迷失在私欲里从而走向腐败之路。只有完善权力的监督制度体系,真正贯彻民主集中制,使权力在阳光下运行,才能堵塞腐败的漏洞。同时,要强化各级党委的主体责任和纪委的监督责任,严格责任追究,推动党的纪律检查工作双重领导体制具体化、程序化、制度化。各级党政领导和纪检机关应当加强对各级党政领导干部的监督,加大对党员的纪律检查力度,接受广大人民群众的举报和反映,时刻站在反腐的第一线。全国人大和地方各级人大应当加强对各级行政、司法机关的监督和领导,真正发挥人大的权力中心地位,从官员任命和财政上杜绝腐败根源。司法机关应当从严惩处各类腐败行为,检察院更应该主动加入反腐第一线,积极查处人民群众反映的各种腐败问题。总之,要从制度上杜绝官员腐败可能,形成积极的防范机制,使其“不能腐”。然而,任何制度也不是万能的,由于公共权力从事着稀缺资源的分配,因此,肯定会引起私欲膨胀之徒的觊觎,具有极大的被滥用的危险。正如美国政治学家施特劳斯所说,只要人类继续存在,人的天性一有机会就会一次次地战胜正义和法律脆弱的约束。[3] 法律再完备齐全、完美无缺,都是无法束缚那些品质恶劣之人的恶行的。真正万念俱寂的想死之人,谁也阻拦不了他走向灭亡的深渊。所以,从根本上来说,解决权力滥用的问题,还是要抓住从政道德建设的牛鼻子。[4] 于是,反腐败斗争还必须进一步构筑第三道防线,因为只有将权力委托给那些具备了良好从政道德的人,才能真正做到从源头上治理腐败。


“不想腐”,即让掌权者养成对腐败行为的自觉抵制能力,在其思想动机上不愿意腐。这是反腐败斗争设立的第三道防线,即思想防线。这道防线主要是着眼于事前的预防效果,使掌握公共权力者内心也没有腐败的动机和欲望。为了形成“不想腐”的保障机制,一方面是要加强对官员的廉政教育,提升其道德修养和自律意识,使他们必须具备一种最起码的品质,就是要有为人民服务的道德信念。因为权力本身所具有的公共服务性质,必然要求行使权力的人具有克己奉公的品质,方能使两者匹配起来,从而才能形成对腐败行为的厌恶感、羞耻感,增强自觉地抵制腐败诱惑的免疫能力。另一方面,也必须健全和完善现有公务员队伍的薪酬体制。从目前现状来看,公务员工资水平的确普遍偏低,即使工作多年身居高位的党政领导工资也相当有限,与其所作的工作奉献和付出的个人代价实不相称,远不能与相应级别的企业管理人员相比,从而形成巨大的心理落差。于是一些掌握公共权力和公共资源的官员中间,便有人经不起巨大利益的诱惑,便有可能进行腐败,以弥补工资差距、职务升迁上的缺失。因此,健全和完善现有公务员队伍的薪酬体系势在必行,尤其是要切实保障公务员退休后的福利待遇,使其无后顾之忧,使其在“不敢腐”、“不能腐”的基础上,进而做到“不想腐”,这样才能真正形成腐败治理的长效机制。当然,最重要的还是要求掌握公共权力的官员们必须牢固确立克己奉公的奉献精神。人们对掌握公共权力的人的道德要求是很高的,这不仅仅是因为这些人必须成为伦理楷模,以自身形象提升社会的道德水平,还因为只有将公共权力委托给正义善良的人,权力的所有者才能放心安心。[5]


由此看来,反腐败斗争要取得实质性胜利绝非一时之功,而是需要长期保持反腐斗争的高压态势,将“不敢腐”、“不能腐”、“不想腐”有机结合起来,多管齐下,共同推进反腐败斗争长效机制的形成,才能保持反腐败斗争的常态化。“不敢腐”、“不能腐”、“不想腐”这三道反腐防线,从法律、制度和道德等三个不同层面上分别对腐败行为进行有效遏制:在法律层面上,“不敢腐”的惩戒机制的严厉使其面临严重的腐败后果,客观上使其不敢腐;在制度层面上,“不能腐”的防范机制使腐败分子无处可腐,欲腐不得,使其很难腐;在道德层面上,“不想腐”是由于掌握权力者具备为人民服务的道德信念和克己奉公的高尚品质,具有自觉地抵制腐败诱惑的免疫能力,同时,也由于公务员岗位的优厚待遇以及退休后各项保障制度的完善,使其主观上也不愿意腐。如果构成腐败治理机制的这三道防线一旦建成并有效运行,相互配合,形成合力,于是就能将反腐败斗争不断推向深入,从而最终取得反腐败斗争的全局性、压倒性胜利。


三、反腐败斗争常态化的现实路径和发展趋势


当前反腐败斗争虽然已经取得了重大成效,但还没有从根本上建立起长期有效的反腐败体制机制。因此,迫切需要构筑反腐败斗争的三道防线,并使这三道防线有效运行,相互配合,形成“不敢腐”、“不能腐”、“不想腐”的长效机制,从而实现反腐败斗争的常态化。而要实现这一目标,就必须遵循以下几条切实可行的路径,将反腐败斗争不断向纵深加以推进。


首先,要继续坚持对腐败行为的“零容忍”和严打力度,始终保持使腐败分子“不敢腐”的反腐败高压态势。十八大以来,我们党一直坚持以零容忍态度惩治腐败,坚持有腐必反、有贪必肃。不管是谁,不管地位多高、权力多大,只要触犯党纪国法,就一查到底、决不手软。我们必须看到,尽管近两年来的反腐败斗争已经取得了举世瞩目的显著成效,但反腐败斗争还没有取得压倒性胜利,尤其是在有的地方和部门,权力腐败已呈现为塌方式腐败、区域性腐败、系统性腐败,政治生态环境遭受到严重破坏,在这种严峻形势下,对腐败分子保持高压态势和严打力度仍然是今天反腐败斗争的当务之急。同时,我们还应清醒地认识到,虽然近两年来党中央强力推进反腐斗争,形成了巨大的震慑效果,然而,仍然有一些人总是抱着侥幸的心理,认为当前的反腐只不过是“一阵风”,期待着“雨过地皮湿”,一旦发现反腐斗争稍有松懈,各种腐败现象还可能会沉渣泛起。可见,反腐败斗争面临的形势仍然十分严峻,其复杂程度大大增加。因此,正如中纪委书记王岐山所言“腐败和反腐败呈现胶着状态”,不久前中纪委也发文强调:反腐败斗争永远在路上,我们的工作只有进行时,必须踩着不变的步伐,拿出踏石留印、抓铁有痕的劲头,一步一个脚印、扎扎实实地干下去,才能有效遏制腐败蔓延势头,使反腐败斗争不断向前推进。[6]


其次,要不断完善党内法规体系和切实加强法规制度体系建设,实现党纪与国法之间的衔接和协调,形成“不能腐”的严密制度体系。只有把党纪与国法有机统一起来,使之相互配合,齐头并进,共同对党员干部构成强大威慑,法治利器的反腐绩效方能显现,反腐败斗争也才能真正实现常态化发展。当前,腐败问题多发的一个重要原因,就是制度不完善、管理不严格,为腐败滋生留下了缝隙、提供了漏洞。为了从根本上解决问题,这至少需要从以下几个方面进行努力:第一,坚持法治化反腐,意味着必须依法治腐,所有腐败行为和腐败分子都必须依法惩处。因此,要深入推进反腐败斗争,必须紧紧围绕对权力的监督和制约这个核心,抓住腐败现象易发多发的关键环节,结合落实惩治和预防腐败体系工作规划,加强法规制度体系建设和反腐败国家立法,健全廉政风险防控、防止利益冲突、领导干部报告个人有关事项等制度,逐步形成内容科学、程序严密、配套完备、有效管用的法律法规制度体系,切实把权力关进制度的笼子里。[7] 第二,要扎牢扎紧党规党纪的笼子,把党规党纪的权威性、严肃性树起来,不断提高依法治党的制度化水平。中共十八届四中全会通过的《决定》明确提出:全面推进依法治国,形成完善的党内法规体系。依法执政,既要求党依据宪法法律治国理政,也要求党依据党内法规管党治党。党内法规体系建设,是中国共产党依法执政的重要基础,是依法治国的内在要求。近些年来,党内法规制度建设已经取得明显成效,形成了包括党章、准则、条例、规则、规定、办法、细则等在内的党内法规制度体系。但是,党内法规制度建设也还存在一些薄弱环节,有损于党内法规制度的严肃性和权威性,有碍于党内法规制度的贯彻执行,这主要表现在我们现有的选人用人制度、领导干部的监督制度。第三,还必须注意如何实现党内法规与国家法律的有机衔接。在现实中,党纪与国法之间仍然存在着一些衔接不好、协调不够的问题:一是不少违纪案例反映出党纪滞后于反腐败形势,党纪抓小抓早的作用体现不突出,出现了“没查都是‘好同志’,一查就成‘阶下囚’”的现象。二是部分党纪与国法在内容上多有重复,且存在纪法不分的情况。原有《条例》中近一半内容与刑法、治安管理处罚法等重复,实际上难以用到,也浪费了行政成本,甚至在极个别情况下还会出现以纪代法、越俎代庖的情况。三是有的党内法规在制定过程中缺乏论证,质量不高。例如关于“双规”“双开”措施的有关规定、如何保障“双规”“双开”人员的合法权利、如何和司法机关密切配合等问题,仍需进行相应的深入研究和论证,以期使党内法规本身进一步获得完善。目前各级党委制定的关于党风廉政建设法规和涉及反腐败内容的法律法规数量超过2000 部,然而现行的党员领导干部廉洁自律、廉洁从政的规定"大多还只是停留在党内法规的层面上,法制化、制度化水平不高。因此,迫切需要实现党纪与国法之间的衔接和协调,确保党内廉政法规的制定不仅要以党章和党的政策为依据,同时不得与宪法和法律所规定的基本原则和内容相抵触,确保党内廉政法规对于国家反腐败立法的保障和维护作用。[8]


最后,要净化社会政治生态环境,加强对全社会的法治文化建设和党员干部的党风廉政教育,形成“不想腐”的良好社会氛围。法治文化的本质特征就是广大民众对于法律的崇尚和信守。因此,只有坚持不懈地培育和引导广大民众知法、懂法、信法、守法,真正使法律意识、法治观念融入每个普通公民的内心深处,成为一种发自内心的自觉意识和根本追求,在全社会形成一个良好的法治环境,为依法治国提供深厚的文化土壤。同样,制度的生命在于执行,如果没有执行者的忠诚、干净、担当,再好的制度也形同虚设。我们党是用革命理想和铁的纪律组织起来的马克思主义政党,信念坚定、纪律严明是党的优良传统、政治优势和力量所在。党员干部如果理想信念动摇,就会精神懈怠、意志消沉,淡化党的观念、漠视党的纪律,最终滑向违纪甚至违法。[9] 由此可见,要实现反腐败斗争常态化,光靠法律和制度也是守不住的,同时还必须立根固本,树立高尚精神追求,筑牢思想思想防线,确立法治观念和思维方式,努力解决好“不想腐”的问题。因此,我们在深入推进反腐败斗争进程中,在充分发挥国家法律和党规党纪的重要作用的同时,还必须大力加强对党员干部的法治教育和思想政治教育。这就要求在全社会大力培育和营造社会主义法治文化,要使每个公民都形成对法律的信仰和敬畏,养成信法守法的意识和习惯。要推动全社会树立法治意识,在全社会成员中逐步培育崇尚和信守法律的法治精神,引导全民自觉守法、遇事找法、解决问题靠法,牢固确立宪法法律至上、法律面前人人平等的现代法治理念,努力培育和营造新型的社会主义法治文化。同时,还要对广大党员干部深入开展党的理想信念和宗旨教育、党风党纪和廉洁自律教育。使党员干部能够自觉坚决抵制一切及时行乐的思想、一切贪图私利的行为、一切无所作为的作风,常怀忧党之心、恪尽兴党之责,始终保持蓬勃朝气、昂扬锐气、浩然正气,始终与人民群众同呼吸、共命运、心连心。如果有了这样的教育效果,以零容忍态度惩治腐败就有了坚实的思想基础。[10] 只有这样,才能真正从源头上治理腐败问题,反腐败斗争才能真正取得全面性、压倒性胜利。


参考文献:

[1]吕元礼,李超.以法制权:从权力反腐走向制度反腐[J].学习论坛.2006(6).

[2]邓超,任中平.由"权力反腐"走向"制度反腐"的发展与展望[J].党史与党建.2015(6).

[3]列奥·施特劳斯.政治哲学史[M].石家庄:河北人民出版社1998.

[4]苗勇.制度不是万能的,法制日报[N].2009-09-16.

[5]苗勇.制度不是万能的,法制日报[N].2009-09-16.

[6]中纪委.遏制的目标决不能动摇[EB/OL]人民网2015-03-09.

[8]龙太江,韦焱良.党内廉政法规建设研究[J].长白学刊.2015(5).

[7]邵景均.坚持以零容忍态度惩治腐败,人民日报[N].2014-02-18.

[10]邵景均.坚持以零容忍态度惩治腐败,人民日报[N].2014-02-18.

[9]王岐山.没有忠诚干净担当制度再好也形同虚设,人民日报[N].2015-10-23.


(原载《学习论坛》2016年6期)


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