2012年4月以来中菲对峙的黄岩岛事件，将多年来牵动国人神经的南海问题推向高潮。该事件的意义在于将由来已久的南海问题、犬牙交错的南海矛盾聚焦式地暴露出来。使国人不能不以前所未有的郑重来审视这片波诡云谲的海洋。黄岩岛事件警示：面对我南海主权受到严重侵蚀和挑战的形势，中国不应再做“抗议的巨人，行动的矮子”。而要溯及历史，着重现实，统盘筹划，作出勇敢的战略性应对。
一、中国南海海疆的形成及管辖
东汉末三国时期，吴国中郎将康泰奉孙权之命到南海巡游，到南沙南威岛附近的海滩抛锚休整，此海滩后来就被渔民叫做康泰滩。这是口耳相传中中国人最早对南海的开拓。此后多少年来，康泰滩海域就成为中国渔民捕鱼的地方。渔民到南海深处捕鱼就是跑马圈地：“一个家族或者一个村子的渔民通常会固定在一片海域打鱼。”1
《宋史》记载了宋朝抚恤在南海诸岛海域上遇难的外国船员。元代天文学家郭守敬奉旨进行四海测量时，赴南海的测量点就在黄岩岛。2
“1909年5月，广东水师提督李准率领三艘木壳炮舰带着测绘工程人员直奔西沙群岛。除宣示主权、给西沙15个岛屿命名外，李准还用英制测距皮尺、海上定位器、经纬仪等设备，对西沙、东沙、南沙三处群岛进行了测量和考察，获得了一份较详尽的海图。在这份海图基础上，地图学家胡晋接、程敷锴在1912年出版的《中华民国边界海岸及面积区划图》中，绘出了南海疆界线。”100多年后看，时任清朝广东水师提督李准及所带的水兵、测绘工程人员是南海群岛及海域的首次规划和确定者。考虑到当时清朝面临内忧外患、割地赔款已达极点的处境，这位“腐朽大清”的水师官员李准及其上司的国土胸怀、眼光、胆识确是十分难得，时至今日仍令我“中华子民”辈肃然起敬！顺便提一下，这位李准提督还是镇压革命党人黄花岗起义的重要人物。历史就是这样的吊诡。而地图学家胡晋接、程敷锴于“中华民国”成立之初，就在李准等的测量、规划基础上，在《中华民国边界海岸及面积区划图》中绘出南海疆界线，使其正式成为当时政府认可的疆界，贡献也很值得一书。3
上世纪三十年代初中，当时蒋介石领导的民国政府鉴于法、日等国对南海一些岛屿的侵占，“深感出版中国南海疆域详细地图的必要性”。1935年1月，由成立的“水陆地图审查委员会”在第一期会刊上用中英文具体标出南海132个岛、礁、滩的名称，并首次将南海诸岛明确划分为东沙群岛、西沙群岛、南沙群岛（今中沙群岛）和团沙群岛（今南沙群岛）。其后不久民国海军海道测量局完成实地测量后，第二期会刊又专门绘制了《中国南海各岛屿图》，“确定了中国南海最南疆域线至北纬4°，把曾母暗沙标在了疆域线之内”。1936年该图被收入由地理学者白眉初主编的《中华建设新图》，群岛周围“用国界线标明，以示南海诸岛同属中国版图”，“也即今日中国南海地图上U型断续线的雏形”。二战结束后，民国政府在内政部设立方域司，对南海行使管辖权。方域司对南海各群岛名称作了调整：将“团沙群岛”改名“南沙群岛”，原“南沙群岛”改为“中沙群岛”，印制了《南海诸岛位置图》，沿四大群岛四周标定了一条由11根断续线组成的U型线，“后改为10条，其中南海9条，东海台湾与琉球群岛之间1条”。“这就是在中国南海地图上正式标出的U型断续线，被通称为‘传统疆域线’，中国南海领土范围也由此具体化了。”4
中华人民共和国成立后，由政府审定出版的《南海诸岛图》和《中华人民共和国全图》将11段断续线去掉北部湾、东京湾2段，改为9段断续线，成为俗称“九段线”的当代中国南海疆界线。1959年，中国成立了海南省西沙南沙中沙群岛工委，对南海疆域行使管理权。该工委先属广东省，后划归为海南省的派出机构。5建国以来国家有关部委对包括南海在内的海域设置的管理权限及出台的法规，更标志着中华人民共和国对南海疆域明确的、持续的管理。
由此可见，中国对南海海疆的开拓可以远溯到东汉末期，中国渔民至少从那时起就深入到南海海域捕鱼，并渐次形成以家族和渔村为标志的海捕势力范围，并逐渐在其中的一些岛上居住；宋朝对南海海域上遇难外国船员的抚恤，是当时政府对南海行使管辖权的鲜明标志；元代科学家郭守敬奉旨在南海岛上进行测量，是元代中国政府对南海海域行使的勘测；清末广东水师提督李准利用现代仪器对西沙、东沙、南沙群岛进行了测量，标志着中国政府对南海海疆全面、科学勘测的开始；民国政府期间从根本上实现了对南海疆域的勘测和绘制，在内政部设立了方域司，完成了中国拥有南海主权和管辖权的关键步骤；中华人民共和国政府确立了俗称“九段线”的当代中国南海疆界线，小学地理都清楚地表明南海疆域线，“南海是中国的领土”由此成为妇孺皆知的地理常识；海南省西沙南沙中沙群岛工委的成立，首次明确了南海的地方行政隶属关系和管辖主体，而新中国成立以来中央有关部委对包括南海在内的海域所设置和行驶的管理权，是共和国政府对南海海疆实施的明确的、持续的、有效的管辖。
二、南海问题的由来及演变
伴随南海疆界的形成，围绕南海主权的国际争端就此起彼落。上世纪三十年代初，法国军舰派人登占南沙中的九座岛礁，升国旗，发告示（但同时承认9岛中有2岛“已有中国渔民”），埋标志，遭到中国渔民的抵制，民国政府提出抗议。是为“九小岛事件”。但法国政府不顾抵制和抗议，经驻交趾支那总督签署法令，竟把侵占的小岛“合并”到了安南（越南的古称）的巴地省。之后，日本侵华期间派军舰侵占西沙、南沙群岛，改为“新南群岛”，隶属日本占领的台湾高雄州高雄市。日本投降后，民国政府于1946年12月收复南海诸岛。收复西沙群岛后，还专门立了纪念碑，上刻：“海军收复西沙群岛纪念碑 中华民国三十五年十一月二十四日 张君然立”。但就在中国海军收复南海诸岛前、投降日军尚在等待遣返时，法国先机占领了南海若干岛屿。1946年10月，法国军舰又侵占南沙群岛的南威岛和太平岛，在太平岛上竖立石碑，还到西沙群岛的珊瑚岛上设立了行政中心。无独有偶，刚刚独立的菲律宾也声称南沙群岛为其国防范围。6
需要指出的是，二战后世界海权理念的变化对南海疆界之争有重要影响。当时美国等国提出了“200海里领海权”的概念，此概念显然不利于中国已形成的南海疆界。而1951年的《旧金山对日和约》更是埋下祸根：此条约“仅写日本放弃对西沙和南沙群岛的一切权利，却没有明确指出将其归还中国”。使南海疆界之争“由二战前中国与东南亚殖民宗主国日本、法国之间的争议，……转变成了二战后中国与新独立的东南亚邻国之间的争议，直至现在。”7
但影响更大的是中国南海政策的变化和《联合国海洋法公约》的签署。上世界70年代末，中国向日本提出共同开发钓鱼岛附近资源的设想，以此作为解决钓鱼岛争端的切入点。“随后，中国在解决南沙争端方面逐步形成了‘主权属我，搁置争议，共同开发’的主张”。这一政策为越南开发南海资源提供了理由和借口。2011年5月5日越南通讯社发表署名海边的文章认为：“‘搁置争议，共同开发’是不公正和无道理的，但这也为越南开发东海（中国南海——引者注）提供了条件”。真是得了便宜还卖乖。而1982年《联合国海洋法公约》的签署为越南主张南沙主权提供了国际法依据：“……因为公约规定每个沿海国都拥有200海里宽度的专属经济区和大陆架，南沙恰好处于越南专属经济区的范畴中。”2002年中国和东盟各国签署的《南海各方行为宣言》，又对遵守海洋法公约作了确认。8
但该宣言签订以来，南海疆界之争不仅没有趋缓，反迭起高潮。为了捍卫南海主权，中国于1974年、1988年分别打了两场南海保卫战，虽取得胜利，但并未真正达到威慑目的。
三、南海海疆的现状及症结
放眼南眺，争议中的南海海疆现状如何呢？一言以蔽之：犬撕虎吞，一派狼藉，九段线的海疆图域已名存实非。黄岩岛争纷只是小小一部分而已。
从南沙诸岛实际控制看，中国控制9个，其中大陆8个，台湾1个；越南占控29个，为占控数量最多之国；菲律宾占控9个，上世纪70年代就出兵占控3个，后又陆续占控6个，通过《领海基线法》后，又将黄岩岛和南沙部分岛屿划入自家版图；马来西亚占控5个；印尼占控2个；文莱占控1个。越南占控的岛礁数量最多，且控制力很强。该国在康泰滩、鸿庥岛、南威岛、景宏岛、南子岛、中礁等较大岛礁“均有数十数百不等的驻军，岛礁上前线阵地网正在加紧构筑”，在南威岛还建有小型机场，可起降中型客机，还建了三座移动通讯卫星地面收发站，驻扎在该岛的1000名官兵的家属允许随军，成为岛礁移民。相比之下，中国控制的岛礁既少，有几个还处于越南驻岛军的包围中。9
从南海油气资源开发看，南海周边国家与两百多家西方公司合作钻探了1380多口油气井，每年开采油气5000万吨以上。越南是南海油气资源开发的领头者和最大受惠国。该国的开发方略是：以油气资源出资，配发油气勘探开发许可证，吸引外国石油公司勘探开发，收回成本后利润按比例分。南海石油已成为越南的第一大经济支柱。据越南通讯社2011年7月6日报道：越南国家油气集团2011年年创收约165.9亿美元，比上年同期增长45%，占国民生产总值的24%。“越南当局已明确一个地缘政沿逻辑：石油在哪里，冲突就到哪里，在南海争端的泡沫破裂之前，在搁置争议、 共同开发的浪潮中先占先得”。反观中国，直到2010年，还没有1口南海油气钻井。稍感慰藉的是：2012年5月9日，由中海油投资建造的深水半潜式钻井平台“海洋石油981”已在南海开钻，实现了开钻零的突破。10
渔民在海洋渔场的作业权利既关系着渔民本身的收入问题，又是一国海权的重要体现。从南海渔民作业看，目前西沙渔场的情况尚好。但在9段线以内的南沙群岛附近，由于海域广阔，渔产丰富，特别是南沙西南边的西南渔场海水深度适中，渔产更是丰富，有数量庞大的外国渔船在作业。相比之下，中国渔船反成为游击队。甚而由于“南沙的岛屿基本都被越南军队控制住了”，导致“中国渔民捕鱼很难进去”。如果越南把占领的岛礁进一步收紧连圈，有可能“中国渔民将彻底被阻隔在南沙群岛之外”。形势十分严峻。11
南海争端的焦点在南沙群岛及其海域，而南海问题的症结有四。其一，我国按照历史上最早发现并勘测及历代沿革所主张的九段线主权和《联合国海洋法公约》中的每个沿海国都拥有200海里宽度的专属经济区和大陆架的规定存在明显矛盾。按照这一规定，越南、菲律宾等东盟国家对南沙的主张不无道理，而中国和东盟诸国又都是《联合国海洋法公约》的签字国。其二，不少南海周边国家确定的领海基线不规范：“比如越南最长直线基线达到161.8海里，远超过了国际法认可的24海里”。于此对应的是：有的国家却一直没有宣布领海基点和基线。其三，中国提出的“主权属我，搁置争议，共同开发”的主张在实际操作中变成了“主权淡化，争议不断，任由他国开发”的局面。其四，我国基于历史根据主张的领海主权和对南海岛礁海域实际控制有较大差距，经济开发的差距更大。呈现某种如论者所说的“有而不占，占而不管，管而不用”的怪象。长此以往，就势必出现“你不占、别人就要占，你不管、别人就会管，你不用、别人就抢着用”的乱象。12
当然，南海问题不可忽视背后的大国特别是美国的因素，美国对太平洋地区的战略意图包括对东盟各国有意无意的支持是南海争端此起彼伏的重要外部诱因。但南海问题的症结不在美国，而在中国和东盟诸国地缘利益纷错之间。在南海问题上，美国有明显的倾向性，但美国不会太深地介入。不能也不要过分夸大美国的因素，过分考虑美国或别的大国的因素绝无益于南海问题的解决。
四、解决南海问题的几点建议
对中国而言，黄岩岛事件只是彰显了南海问题及解决南海问题的重要性、迫切性。南海问题久拖不决会越来越被动。从根本上说，主权问题不容商量，不能谈判，只是保卫和如何保卫的问题。在此前提下试呈几点建议供决策者参考：
建议一，退出《联合国海洋法公约》，以传统的“九段线”作为当代中国南海疆界线。1982年，包括中国在内的一百多个国家签署了《联合国海洋法公约》。作为当时最大的发展中国家，又刚刚确立对外开放政策，中国签署该公约有其历史背景。但如前所述，该公约规定了每个沿海国都拥有200海里的专属经济区和大陆架，这一规定和我国依据历史沿革所主张并得到国际社会承认的“九段线”南海海疆具有明显矛盾。换句话说，执行该规定，我国的南海海疆就缩小了。此外还有一些不利于中国的内容。中国和越南等东盟诸国的南海疆界争端，在很大程度上源于公约规定。顺便提一句，签署《联合国海洋法公约》也缩水了我国传统的东海和黄海疆界。《联合国海洋法公约》既是自愿签署，从法理上说也就可以自动退出。而且这样做也有先例可循。如戴高乐领导的法国就在1966年宣布退出北大西洋公约军事组织，从而为捍卫法国的领土主权、保卫法国独立自主的发展创造了条件。照此先例，我国为什么不可以宣布退出《联合国海洋法公约》呢？退出该公约，我国就可以理直气壮地主持和维护传统的“九段线”海疆主权。须知，美国作为最大的发达国家就拒绝签署公约。当然，作出“退出”的决策是需要勇气的，但并非不可能。
建议二，加强对南海岛礁的实际控制，积极推进油气等资源的开发。在当今海军圈地、海洋争夺日趋激烈，沿海各国海上力量竞相发展的大环境下，古老的海洋主权理念已日益模糊和破碎。换句话说，主权主张要坚持，但实际占控更重要；或者说，主权主张在先，实际占控要紧跟。缺乏实际占控的主权主张是苍白无力的，实际占控跟不上的主权主张既纠结又无用。对岛礁的实际占控有多种方式：有固定的驻军方式，有经常性的看住方式（不允许别国的人员靠近或登侵岛礁），有移民或开发利用方式。哪种方式好用就采用哪种方式。要以重要岛礁为依托，构建岛礁控制屏障，构筑岛礁控制纵深，建立相互依存的岛礁控制链，形成强大的主权圈势力范围。与此同时，积极推进南海油气等资源的开发。须知，资源的拥有和主权的拥有是不可分割的，主权在哪里，资源的拥有和开发就应在哪里。海洋资源的实际拥有和岛礁的控制同理。只有控制了，才能拥有；只有开发了，资源的拥有才能最终落到实处。就法理而言，在我主权范围的资源，是不允许别国去随便开发的；反过来说，由别国实际控制和开发多年的资源，就很难说主权还属于我。所以主权属我、共同开发从法理上说是讲不通的，实践上则助长了南沙油气资源任由他国开发局面的形成。教训是沉痛的。现在摆在中国面前的不仅要总结这一失策的教训，更为紧迫的是加强对南海主权资源的掌控，积极推进油气资源的开发。积极开发南海油气资源须借鉴越南等国的经验，实行开放式开发，充分调动国内外投资者的积极性。只要有条件、有能力、有意愿的投资者，无论国内或国外，国有或民营，都可以颁发牌照鼓励去开发，只要把握好利益分配原则就行。对属于我主权范围近期无力开发的资源，要加强控制，不允许非主权国随意进入开发。对岛礁的控制和油气等资源的开发控制要相互结合，相互促进，形成控制主权保护资源开发、资源开发助长主权控制实力的良性局面。
建议三，对南海领土实施统一的行政管辖和治理，建立强大的多形式的海上武装力量，这是捍卫南海主权的根本。西沙南沙中沙群岛工委是南海的地方行政管理机构，但由于级别低，缺乏实际管理力量，更多的是象征性存在。而实际行使海洋执法的部门又分别属于国家多个部委，依据的又是不同的法规及规章，存在职能交叉、多头负责、相互干扰，缺少协同的问题，势必影响对海洋权益的维护。这种局面亟须改变。应在制定统一管辖海洋的国内法基础上，授权成立地级以上群岛地方行政管理部门，隶属海南省，行使对南海主权岛礁及海域的行政管理职能。同时对国家层面的海洋管辖、海上执法力量进行整合，统一权能，提高权威和效率。但至为根本的是要建立强大的海上武装力量，这是捍卫南海主权的最终保障。因为无论是海上执法、岛礁管理、资源开发，最终都要依靠武装力量作后盾。培育强大的海上武装力量要走多形式之路。要借鉴国外经验，在坚定不移地发展和精装正规海军的同时，培建海军+海岸警卫队+海上民兵的海岸武装体系，平时针对不同的对象进行海上维权，一旦发生战事则转化为多结构的配合型、易整合的武装力量。
建议四，做好战略性反击准备，以强势姿态收复他国侵占的岛礁和资源。强大海上武装力量的根本指向是捍卫海洋主权，包括收复被他国非法侵占的主权。根据传统九段线的版图，除中菲对峙的黄岩岛外，我南沙群岛及其海域大部分被越南等国非法占控，南海主权遭到严重割裂已是不争的事实。既然这些岛礁及其海域的主权属我，而主权是不容侵占不能谈判的，那么收复就势在必行，只不过是时间的早晚和时机的把握问题。发展需要和平，更需要发展的主权，失去主权就失去了发展的资本；发展不是目的，民富国强才是发展的目的，而国强自然包含着有能力捍卫自己的主权；如果一个综合国力居于世界第二的国家不能或不敢捍卫自己的主权，那发展还有什么意义？所以，最主要的是从现在起就要确立反击的战略，着手反击的准备，以图在时间和时机成熟时大举反击，收复被侵占的岛礁和资源，捍卫我南海的主权完整。
注释：
1、见《中国“出手难” 越南埋头干》特约撰稿人齐锐及记者张雪歌等，2011年8月25日《南方周末》
2、参见《南海争端的现状、原因及对策》作者品晓伟，网文
3、见《南海断续的国界线是如何形成的》，摘自毛剑杰的《看历史》，2011年7月25日《辽宁日报》
4、见同上文
5、见同上文及《中国在南海的真实存在》记者刘斌、张璐等，2011年7月21日《南方周末》
6、见上文《南海断续的国界线是如何形成的》
7、见同上文
8、见上文《中国“出手难 越南埋头干”》，《军方专家力推中国〈海洋基本法〉》记者刘斌、张静雯，2011年6月30日《南方周末》
9、见上文《南海争端的现状、原因及对策》、《中国“出手难” 越南埋头干》
10、见上文《中国“出手难” 越南埋头干》、《中国在南海的真实存在》；见《“流动的国土”在南海》记者曹海东等，2012年5月10日《南方周末》
11、见上文《中国“出手难” 越南埋头干》
12、见上文《军方专家力推中国〈海洋基本法〉》、《南海争端的现状、原因及对策》
