任剑涛:信访制度是否适应时代潮流

选择字号:   本文共阅读 3071 次 更新时间:2012-04-02 10:28

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任剑涛 (进入专栏)  

内容摘要 现代大型复杂国家的治理是一个系统工程。其中国家治理信息的科层传递、央地传递,成为国家治理的重要资源。中国的信访制度在国家基本制度安排扭曲的情况下,本身也必定被扭曲。解决信访制度缺陷的根本出路,在于建构健全的宪政民主制度,由此保证国家治理信息的通畅传递,为国家的善政—良治提供真实起点。

关 键 词 信访制度 民主体制 集权体制 国家治理 信息传递

信访制度 (letters & visits system) 绝对可以称之为具有中国特色的制度安排。它处理的是人民来信来访问题。人民来信来访,不妨简单区分为两类:一类是肯定、赞扬各级党政机构工作的;一类是表达对各级党政机构不满、抗议而请求帮助的。前者是党政机构获得自我支持的根据。后者则是党政机构必须改进工作状态的信号。两者都是国家治理体系中不可或缺的信息。因为在国家治理过程中,完全缺乏支持性信息,便不足以给权力机关提供工作动力;但如果表达不满的渠道不畅,权力机关完全不知道改进工作的需求,那么它的工作绩效就势必处于一个衰变的状态。而后者对于中国这样的制度体系来讲,尤为重要。因为中国在社会主义民主法制建设的过程中,获取信息的渠道本不畅通,信息传递的机制也不健全,故而信访制度成为国家治理信息纵横传递的重要渠道。但是,正是因为国家基本政治制度的限制,信访制度本身也必然遭到扭曲。寻求国家治理信息的通畅传递,必须建构民主制度。否则,不仅信访制度的效用无法保障,而且信访制度的扭曲程度也会愈来愈严重。

信访制度及其扭曲

信访制度,本身并不是一种解决国家治理中存在的、对信访者不公处置导致的各种问题的方式。它仅仅是一种传递国家治理信息的特殊方式。这样的信息传递路径是双向的,一是国家权力机构 (党政机关) 向公众传递政府治理和政治权威的信息;二是公众 (区分为个体与群体) 向国家权力机关传递自己对国家治理事务满意或不满意的信息。 《信访条例》 作为国务院颁布的行政法规,明确规定信访是“为了保持各级人民政府同人民群众密切联系,保护信访人的合法权益”的活动。[1]这样的立法初衷,恰好印证了官民之间传递信息的互动性质。

信访的行为规定性,也为 《信访条例》 所明确规定。“信访,是指公民、法人或其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式,向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况,提出建议、意见或者投诉请求,依法由有关行政机关处理的活动。”自然,因为 《信访条例》 属于国务院行政法规,其法律适用效力的范围也就限定在行政机关。但在信访的实际运行中,包含了执政党的各级机构。这可以被称为广义的信访机制。

信访制度的法制化运作,是其成为国家层面的治理信息搜集方式的标志。信访制度的法律规定经过了一个演变的过程。改革开放时期,逐渐恢复了久已废弛的信访制度。①1995 年,国务院颁布实施了 《信访条例》。但仅仅过去数年,这一条例的法律适用性就与信访实际应对状态的变化严重错位了。这一变化,是中国社会的急遽变迁促成的。恰如论者所言,信访局面的变化,体现在三个方面:“一是,信访总量不断上升,越级上访、进京上访增势迅猛,来信来访的增幅呈现‘中央多、基层少’的‘倒金字塔’型分布特点;二是,信访反映问题集中,多涉及群体性利益,上访呈现出反复性、组织化等新特点,跨地区、跨部门上访越来越多;三是,信访方式有时比较激烈,围堵党政机关,拦截公务车辆,堵塞铁路、公路交通等过激行为时有发生。”[2]

信访局面显现出的这三个特点,无疑是权力结构自身的变化与信访人自我意识演变共同呈现出来的结果,是一种双向性的变化促成的状态。而这种变化实际上已经启发我们观察信访制度的几个支点:一是信访之所以倾向于中央机构,乃是由中国的单一制国家结构所注定的;二是信访的组织化特点与综合性特征突出,则是由社会的成长与利益的多元造成的;三是信访方式的激进化,便是由信访本身效果的低效化趋势所激化的。因此,2005年颁布实施的 《信访条例》,除了在信访的技术规定性更为细密外,还在信访渠道制度、信访事项的提出制度、信访事项的办理制度、维护信访秩序制度等方面进行了重大调整。

从 1995 年颁布实施的 《信访条例》 到 2005 年经过修订颁布实施的 《信访条例》,在法条的制定上就可以看出,国家权力当局力图完善信访制度的主观意图。但是,信访制度在法条与实施之间存在的巨大差距,使人们发现从法条到举措两端,都存在驱使这一制度扭曲变样的因素:从法条制定上来看,《信访条例》 可以说是一堆原则与一系列预防措施的汇集。就一堆原则来看,信访条例在信访机构与信访人之间的关系厘定上,使用的都是“应当的”道德化句式。就一系列预防举措来看,信访条例对信访秩序的过分强调,对信访机构责任与违规的处置规定,对信访人违规违法举措的强力防止,成为妨碍信访正常进行的内在因素。这已经足以造成信访制度顺畅运作过程的随时中断。加之信访的实际运作涉及到各级党政机关、党政机构的一般职员和领导干部,尤其是涉及到从村民委员会、居民委员会一直到中央机构的官员的工作履职情况,因此不仅注定了信访的逐级上行趋势,而且注定了信访机构与信访人之间的对峙性关系。一种预设着的圣上英明的传统定势,自然将信访人的走访对象确定为中央机构和中央领导。信访的“属地管理、分级负责、谁主管、谁负责”的原则,事实上变得无法实行。

这意味着信访本身的运行机制与信访人的需求之间拉开了距离。弥合这一距离,已经不是一部 《信访条例》 的行政法规的修订所可以实现的目标。因此信访的总体效应绝对不如预期,而且信访的对峙性关系只会成为官民信息传递的拙劣方式,信访之作为一种制度设计的成本与其效益之间不成比例。这样的信访结果,必定广为人们诟病:据统计,信访促使信访人反映的问题得到解决的比例,低至 2‰。而 90.5%的访民走访的目的是为了“让中央知道情况”;88.5%是为了“给地方政府施加压力”[3]。信访如此低下的制度绩效,确实促使人们反思改进甚至力主废止。

国家政体与信息传递机制

信访制度的运行,由于在制度设计上存在的根本缺陷,因此不仅制度绩效甚低,而且奇怪现象甚多。而其中一个奇怪的现象,就是为人们广泛关注的、各级地方政府与保安公司签署合作协议,进行截访。截访现象的出现,是信访制度预设的分级负责制度失效的反向激励结果。信访作为传递国家治理信息的途径,本身并不负有处置信访人反映的相关问题的职责,因此只能将信访获得的信息转达有关部门,期待信访后的接续处理。这样势必将信访的事务无限度地扩展开来。信访的天量事务,将各级信访机构推向疲于应付的境地。因此造成的信访人失望情绪与对立情绪非常明显。由此演变为信访人越级上访,以至于造成中央层面的信访机构不堪对付的局面。而在现行的官员任用和激励机制条件下,地方层面的官员绝对不愿意将本地的社会不满信息传递给中央机构,尤其是中央领导人。因此,截访现象的出现就成为必然。各地各级党政机关驻北京的机构,大多担负着截访的任务。就此而言,信访催生的各种怪象,层出不穷。还在 2004 年,信访怪象就引起了学术界和中央有关部门的高度重视,从事信访现状调研的学者就已经指出,信访早就从国家治理信息的搜集,走样为法制事务的政治解决。在这种情况下,信息传递的政治化定势,注定了信访制度的制度走样性放大,从而承担远非信访制度所可以承担的制度功能。

正是由于信访制度逐渐成为救济手段,以及信访制度逐级下推的责任,信访信息传递的越级上达态势,促使信访制度信息传递机制的走样变形。这是三个关乎信访制度有效性问题的需要分析的因素。首先,信访作为救济手段,本身必定是一种短缺的手段。因为信访并不直接诉诸解决问题的手段,而仅仅是转达信访人赞扬或批评的信息。在中国社会转型处于张力增大,疏解张力乏力的当下,批评性信息压倒性地多于赞扬性信息。不说是被直接批评或表达不满的各级领导干部不乐意倾听这些意见,即使是更高层面的虚怀若谷的领导干部,也会从心里深处抵触太多的负面信息。于是,信访之作为救济手段,本身的救济功能是收缩性的。即救济信息越少,表明需要救济的事务越少,也就相应体现出党政领导工作的正当性与合理性。这样的政治心理定势与国家发展定位相扣合,必定对作为救济手段的信访加以拒斥。在当代中国的盛世观中,信访只能是党政机构天听聪明的姿态化方式,这是信访真正实现救济功能内在的限制。其次,尽管信访制度明确规定了属地管理、分级负责、谁主管、谁负责的原则,但是,由于中国是一个单一制国家,在国家权力机构的实际运作中,中央机构是决策机构,地方机构是执行机构,因此中央担负的是总体责任,而地方担负的是实际责任。这便是一种责任下推的权力结构。越是趋近于基层,责任就越具体和明确。于是,信访制度必然成为基层责任问题的显性化推手。地方党政机构与基层党政组织必然努力将各种不利信息率先过滤,以免启动中央机构的责任追究机制。再次,信访的信息传递功能凸显以后,在公民冤屈问题发生的行政层次做出信访举动,就没有什么实质性作用。因为同级党务行政机构处置信访事务,要么处置的是自己机构本身的误判误决,要么处置的是平行机构的失误之举;要么改正的是上下级同事的不当举措,要么涉及的是自己本身的失当之处。在中国地方社会的党政机构几乎完全是处于熟人社会的情况下,掌握地方权力的官员之间要做到铁面无私,按照规则办事,无疑非常困难。而那些受到冤屈的信访人,要么与执掌权柄的公职人员不熟悉,因此完全可以将其反映的问题束之高阁;要么受到冤屈的信访人与掌握权力的公职人员关系熟络,但碍于人情面子,也就只能自我开解或委诸熟人关系,信访的制度效能就此缺乏保障。

可见,在当代中国,信访制度的制度功能是被先行限定起来了的。如前所述,信访的救济功能实际上在信访人与制度承诺之间,存在无法跨越的鸿沟。因此,信访的信息传递功能便成为维护信访机制的重要理由。但即使在这样的定位中,信访的信息传递功能也是严重受损的。追究信访制度信息传递功能受到重大损害的原因,技术性的原因与制度性的原因同在,政体性的原因与程序性的原因皆具。对信访传递国家治理信息功能损害原因的追究,大致流于技术性和程序性方面。从政体的视角追究信访制度传递信息功能的缺失,才能真正清楚这一制度设计所带有的根本缺陷。

现代政治学将各种政体区分为两大类,一是民主政体,二是集权政体。在古典政体与现代政体的比较框架中,民主政体又被区分为古典直接民主政体与现代代议制民主政体。无疑,现代民主政体是当代世界的主流政体形式。这一政体形式在世界范围内的实践,已经构成现代历史的民主化长波。[4]在现代民主政体下,人民主权原则是最为重要的政治原则。在宪制安排中,人民主权坐实为一整套体现人民制约国家权力的体制:三权分立制衡的制度,促成了以权力制约权力的国家权力机制;社会相对于国家的优先性原则,造就了以公民自治的方式限制国家权力恣意扩展的态势;公民权利与国家权力相对而在的政治制度安排,保证了公民警惕国家权力侵害自己利益的制约机制。由于这种控制国家的周密设计,完全限制了国家治理过程中权力采取治理举措时的主观性妄动,保证了公民在法治之下诸自由权利的支持基础上,获得表达支持或反对政府决策的行动。于是,在国家治理过程中,关乎国家治理信息的传递,成为“以法治国” (the rule of law) 状态的必须。在民主政体条件下,信息的纵向传递与横向传递之间,不存在制度性的障碍。这种纵向传递,既指国家权力科层结构间的信息传递,也指市场组织科层机制、社会组织科层架构各自内部组织层级以及中央权力与地方权力之间的信息传递。信息的横向传递,则在公民与公民之间、公民与社会之间、公民与国家之间、社会与国家之间自由地进行。在权力受到周密制约的情况下,权力试图对公民制造委屈,公民可以诉诸部门法规且一直到宪法来维护自己的权益;在信息自由传递的社会中,人们可能为遮掩某些信息而制造信息传递障碍,即使信息传递一时受阻,信息传递的阻碍也一定会被打破。

在集权政体下,由于保障公民权利的机制性欠缺,或者这种欠缺是由于宪法的形式化处境、或者是由于限制政府权力的漏洞太多、或者是因为法治安排不够健全、或者因为是公民组织程度太低、或者是因为制度缺陷造成的技术性手段的短缺,国家治理信息的传递一定会受到人为的阻断。这种阻断,可能是因为权力当事人的主观故意,也可能是因为权力体制本身的限制,还可能是由于制度安排的缺口太大,也许更可能是由于权力本身对整个社会的掉以轻心。但不管怎么说,因为集权社会未能建立起限制权力、保护权利的完整机制,因此,国家治理信息的传递绝对不可能通畅。加之国家治理机制中公民对国家诉讼的困难,各种为法律所保护的权利便无法安顿。丛生的公民委屈,也就只好在上达天听的冲动中委诸上访这种独特形式。

集权制度与信息失真

在民主制度与集权制度之间看,信访制度的低效或失效,乃是一个必然的结果。人们当然有理由质疑,民主制度并不能保证每一个公民心情舒畅到对政府毫无怨言、每一个公民的权益都得到周全的保护。同时,在民主制度下,也不能保证信息的全部真实性,信息扭曲的事情也时有发生。无疑,这样的质疑绝对是成立的。因为民主这样一种社会政治制度,必定是建立在大概率基础上的确定性安排。这就意味着,大概率就总是会遗漏小比数,因此就总是会有公民对国家不满,就总会有对国家提起诉讼的案例;同时,在一种复杂的社会机制中,即使人们乐于见到国家治理信息的自由传播,但是在滞后于社会需求的技术手段面前,信息的自然失真与故意扭曲,就总是一种会出现的现象。不过这样的情况,与集权社会比起来,性质和状态具有很大的差异:集权社会不是从大概率出发设计国家制度的,而是从权力意志的需要出发设计国家结构的。因此注定了一切制度安排,总是有利于国家权力体制及其人格代表的。这样,不管人数多少,在国家权力面前,普通公民甚至是失去国家权力亲睐的权势人物,都不受国家权力的尊重。故而国家权力制造的公民冤屈,一定会呈几何级数的增长,国家权力不论怎样试图解决这些冤屈,都是不可能的事情。因为它解决冤屈的能力,注定滞后于它制造冤屈的能力。

于是,民主政体与集权政体在搜集国家治理信息的时候,所处的状态就大不一样。一般而言,民主政体下国家机构在搜集国家治理信息的时候,如前所述,不可能是全真的。因为国家与社会各自具有自己的活动领域,私人领域与公共领域具有相对明晰的界限,加之信息传递的过程造成信息遗失,一些真实的信息并不一定传递到需要这些信息的国家机构与从业人员那里,致使国家治理信息的局部失真成为现实。但是,在民主政体的国家中,国家治理所需要的信息,起码可以保证其基本真实性。这是前述民主制度所保证的事情。至于集权政体的国家,在搜集国家治理信息的时候,自然也不会形成信息全部失真的局面,但基本上信息都是被扭曲的。如前所述,这也是集权制度条件下,国家权力机构搜集国家治理信息的制度必然。在集权制度条件下,国家权力总是占据着道德高地,至于占据道德高地的途径则是多种多样:在国家权力执掌上,掌权者总是倾向于认定只有自己才能真正具有公心地执掌国家权柄,而国家权势集团之外的其他人则无法做到这一点;在制定国家法律的时候,他们总是乐于将自己认定的道德法则转换成为法律规则,并以之约束所有公民;在规划行政权力运行的机制时,它们也总是划定政府与人民的固定界限,而人民只有接受这种主观性、乃至于强制性的服务,否则就会受到国家权力的惩罚。一旦国家与公民之间发生纠纷,国家也总是执意认定公民缺乏政治大局观、国家忠诚心,因此才与国家发生利益纠葛。即使在推行现代市场经济形式的非民主国家中,国家不得不承认社会不可避免的多元化现状,但在国家权力的掌控与政治法律事务的处置上,也总是认为国家才是正义的化身;即使认为国家这一正义的化身也已经出现问题,那么最多只会承认地方政府受私利驱遣,而中央政府仍然是正义的不败金身。而且在社会本身缺乏自我组织能力与自治技巧的情况下,公众们也倾向于这样认知和评价执政政党与政府体制。

中国今天正处在努力建立社会主义民主与法制过程中,这不仅从执政党表述自己的政治努力目标就是“建立和健全社会主义民主和法制”上可以确证,而且可以从公民依赖信访而不相信法律可以解决自己的冤屈上得到印证。正是中国目前的这一国家基本制度,决定了中国的信访无法完成论者所谓“秘书”的职责。因为秘书能够较为准确地记录它所服务的对象的意见,并且拟定解决问题的基本路径,从而为问题的最后解决准备相关条件。但信访很难忠实记录信访人的意见,因为信访者的真实经历与文字记录之间必然存在的差距,以及身临其境的信访者与接访者之间即使是设身处地的感受之间的巨大不同,已经很难让接访者对信访人痛切感受,以及寻求解决问题的急迫要求产生同样急迫的呼应。如果信访一直行走在中央机构与地方机构之间猫捉老鼠的道路上,那么地方政府无论如何是不愿意中央机构及其领导人知晓地方出现的各种需要救济的事件。在地方政府千方百计的截访努力中,信访的接访情形就很难以获取真实信息,并准确发现解决问题的方式、方法与举措。因为接访与截访,乃是国家权力内部获取信息与阻止信息有效传递的关联性活动,假设中央(或泛泛而论的上级机构) 乐于搜集国家治理中的种种真实的负面信息,那么地方 (或一般而言的下级机构) 必定想方设法阻止这些信息到达需要这些信息的机构与人员的手中。否则,《信访条例》规定问责机制一旦启动,国家权力机关中的相关责任人,就无法担保自己权势地位的维续。

于是就此注定了信访中信息的双向失真现象:信访本是对接传递信息给党政机构的信访人与需要了解国家治理真实状况的党政机构之间的桥梁,但是,一方面对于国家机构而言,存在着权力方面获取信息的失真情形,另一方面又存在信访人供给的信息失真的情形。就前者而言,一是因为本应积极接访的各级党政机构,由于存在接访动力的差异,因此划分为接访与截访两种不同的角色,其行为动机自然大为不同。面对信访人,接访者可能是努力为之服务的,而截访者可能是极力避免信访人与相关接访机构接触的。如果接访机构本身对于不胜其烦、同时也无能为其解决问题的老上访户,心中顿生来访的拒斥心理的时候,截访行动就成为接访者与截访者共同的选择了。二是鉴于国家基本制度某些方面的不完善,信访就只好依赖接访者的献身精神与同情意识。献身,是因为接访委实是劳心劳力的工作,没有一心扑在工作上的献身精神,做好接访工作,几乎是不可能的事情;同情,是因为信访人大致都是一些心怀不满、心存忿懑,既想对接访者抒发,又想接访者为之解决问题的人士,如果接访者对之缺乏同情心,那么就只会将信访人视为麻烦制造者,驱之而后快。事实上,诚如上述,信访人也都几乎不相信信访可以解决他们所反映的问题,因此这里的两个断言便获得了支持。就后者即信访人传递的信息而言,其之所以会发生失真的现象,一是因为信访人身处一些官民冲突事件之中,因此决定了他不可能是客观公正、全面准确、及时无误地传递信息给上级党政机构的信访人;二是因为信访人一般是处在愤怒状态中的利益相关者,因此他的情绪、陈述、期待,几乎被他的主观愿望所控制,一切违逆主观愿望的信息与决断几乎为他断然拒斥,因此他提供的相关信息就必然是不完整的;三是信访人尽管不一定将自己放置到党政机构的对立者位置上,但是,不管是利益相关者还是利益不相关者的信访人,总是基于对党政机构人员失职的对立性认知而促成其信访行为的,因此事实上将自己摆放到了信访人与党政机构对立的位置上,这不仅造成他们提供信息时的情绪对立,也会相应造成接访者因应于他们的对立情绪,而怀抱一种对立性的、政治化的警惕性。

因此,在信访人急于传递冤屈信息的时候,接访人的截访意识便会启动。这种截访,事实上存在于接访者与截访者两种角色的心中。因为信访早就成为传递负面信息的方式,它不是接访人和截访者喜闻乐见的事情。尤其是在信访演变为信访人到中央权力层面控告地方权力层面的事务的时候,地方政府力图阻断信访传递不利于自身施政的信息,那么,截访就会相应演变为无所不用其极的事情。2010年披露的北京安元鼎保安公司的暴力截访事件,就充分证明了部分地方党政机构不惜巨大经济代价截访的真相。据报道,“安元鼎的主业为关押、押送到北京上访的民众。这家时间短却发展迅猛的保安公司据传在北京设立多处‘黑监狱’,向地方政府收取佣金,以限制上访者自由并押送返乡,甚至以暴力手段向上访者施暴”。而押送一个访民返回原居住地,安元鼎竟然可以从地方政府手里收取三万元的费用。[5]考虑到保安公司是由警察权力控制或管理的机构,可见截访已经成为某些地方党政机关与国家暴力机关合谋的事务。国家治理信息传递的失真,从大处讲,是因为权力结构的高度复杂与访民结构的复杂化双重原因导致的。信访机构,凡党政部门皆设,权责不明、分工不清,信访的实质性作用模糊。信访的制度功能究竟如何,历经 60 余年的实践,至今还无法坐实。国家权力结构中信访的这种尴尬地位与作用,使其无法发挥真正疏导 (根本无法言及解决) 民意的效用。至于访民的结构就更为复杂,个体化的访民与群体化的访民、反映正面意见的访民与陈述不满的访民、素质高低参差不齐的访民、心怀各种目的的访民、决定诉诸不同手段的访民,访民的结构之复杂,恐怕就是常年从事信访工作的人员,也无法指望清理出个所以然。因此,2005 年修订 《信访条例》,促其发挥更为有效的制度疏导功能的主观意图,在这么复杂的相关结构中,根本无法实现。

以民主建制解开信访死结

从 1951 年 6 月 7 日政务院颁布 《关于处理人民来信和接见人民工作的决定》,到 1995 年国务院制定 《信访条例》,再到 2005 年颁布实施修订后的 《信访条例》,信访的制度安排进程,已经整整走过了61 年历程。毋庸讳言,信访制度已经走入一个死胡同。对此,温和的论者指出了改善信访制度的出路:一是党政机构分设信访机构,以便分流处理信访事务;二是改变人大机构直接接访的方式,让人大代表接访;三是司法机关信访制度的改革应纳入整个司法体制改革的大框架之中。确立司法权威是社会稳定的法治内容,在全社会形成尊重司法判决,树立司法最终裁判权威的氛围,改变现有的诉讼类信访案件按行政化信访处理的模式,将其纳入正常的审判监督程序之中并加以必要的限制;四是探索已有萌芽的社会组织参与信访代理的制度。这些关乎信访制度的改革主张,前提是确认信访制度继续设置的必要性甚至重要性。至于激进的论者则主张立即废止信访制度,而代之以更有效搜集民意 (即国家治理信息) 的网络民意系统,并“将主要资源,全力投入司法改革的政治文明建设中来,建立一个体系完善、查审独立、高效严格、公平正义的司法制度,只有这样,才能充分化解社会矛盾,实现国家的长治久安”。

国家高层领导是改善信访制度的主张者。据报道,还是在2004年,经过中共中央总书记胡锦涛的亲自过问,并在他的批示下,中央建立了“集中处理信访突出问题及群体性事件联席会议制度”,这一制度的主要成员单位有中央办公厅、国家信访局、北京市等 28 个部门和单位。其主要职责是:了解、掌握信访突出问题及群体性事件的情况和动态;针对信访突出问题及群体性事件提出对策建议;组织协调有关方面处理跨部门、跨行业、跨地区的突出问题及群体性事件;督促检查有关部门和地方处理信访突出问题及群体性事件各项措施的落实。[6]其后在 2005年出台了新的 《信访条例》。但在过去六七年间,信访的制度效能并没有明显的提高。在安元鼎暴力截访事件披露之后,人们本来有理由期待同类事件已经彻底杜绝,但近期又有报章披露保安公司与地方政府联手暴力截访的个案。可见,为批评者所诟病的信访负面举动与效应,不仅没有降低或减少,相反大有蔓延之势。

这说明信访制度确实已经走入了死胡同,成为难以解开的死结。而信访制度的死结,具有两个扣结:一是信访制度自身的,在改良信访制度的基点上,解开信访制度的死结,需要在这里花费工夫;二是信访制度之外、国家基本制度层面的,在根本改造信访制度的视角看,解开信访制度死结的最后希望存在于此。

前者在信访制度的众多讨论文献中,已经有广泛的论述。其实,信访制度最初仅仅是过渡性的制度安排,那是因为1951 年启动信访制度的时候,国家刚刚建立,法制规范尚未建构起来。其后经过数十年的法制建设,尤其是2011 年两会其间,全国人大常委会委员长吴邦国宣布中国已经成功建立了具有中国特色的社会主义法律体系。[7]作为过渡手段的信访制度,其效用确实可以像论者所言的那样宣告终结了。因此,那些对信访制度进行技术性改良的设想,似乎失去了关乎信访制度存废的基本判准。

后者即国家基本制度层面关乎信访制度改进甚至废止的建构,存在两个不同的审视角度:一个角度是在承诺信访制度继续发挥作用的前提条件下选定的,而另一角度则是在废止信访制度的前提条件下确立的。但两个视角都涉及国家基本制度的改善问题。从前一个视角看,信访制度的改善,必须以党政机构的明确分工为基础,一个分工不明晰的政党——国家权力体系,是无法将信访指向的清晰责任坐实的。而党政机构的清晰分工,需要从根本上改变党政机构的设置、功能的划分、权力的行使、绩效的评价。同时,党政机构的行权必须坐实在法治的轨道上,否则党政机构就必然还会维持以政治手段处置行政问题的既定方式,信访的法律手段的引入就会受到限制,信访意图解决的问题就仍然是信访实际上所无法解决的问题。从后一个角度看,中国目前的所有问题,都是因为国家结构造成的,国家权力体系无法清晰分工,因此造成机构乃至人事责任不够清晰,都是因为后面有一个通纳一切的政党机制在发挥作用。全能型政党需要全能型政府,因此执掌国家权力的政党必须将政府打扮成包办一切的国家保姆。信访这种低效率甚至无效率的制度安排,就成为国家保姆形象的必须扮相。因此,在国家的既定形态必须改变为民族国家形态的前提条件下,民族国家之作为法治化国家,就毋需将国家塑造成保姆型的国家形态,国家权力机构也就不必要以包办一切的姿态设置信访这样形式上全能、事实上无能的机构。信访的制度功能随之彻底终结。而应当由法律调节的国家与公民的冲突,交由法律程序调节;应当交由行政机构以救济手段解决的公私纠纷,则由行政程序循序渐进予以解决;而应当由社会自治、市场习性调节的私人性纠纷,国家就不再必要为社会与市场越俎代庖。在国家的这种民主转轨中,信访制度必然退出历史舞台。

来源: 《探索与争鸣》2012年第1期

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