郑振清:民生政策小异大同 认同问题趋而不同——2012年台湾选举透视

选择字号:   本文共阅读 1715 次 更新时间:2012-01-14 17:39

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郑振清  

2011年12月3日,在台湾2012年“总统选举”之前的第一次电视辩论会上,国民党“总统”参选人马英九针对蔡英文指出“我马英九改变了国民党,而民进党却改变了你蔡英文!”民进党参选人蔡英文另备重炮还击:“过去四年贫富差距扩大,中产阶级贫穷化,造成‘一个台湾、两个世界’。”亲民党参选人宋楚瑜试图摆脱被边缘化的尴尬处境,提出“台湾真正的问题,不在统独,也不在蓝绿,而在民生”……。从这些辩论机锋上看,可谓马蔡短兵相接,宋氏从旁争锋;从本届选举进程来看,民生问题作为第一议题主轴,已经起到了主导选举基调、带动选战议题的作用。与此同时,我们可以看到,“国家”认同问题并未在此次选举中消失,只是不再表现为对抗性很强的统独争议,而是以隐蔽性较强的“‘中华民国’台湾化”的论述形式,与民生政策议题相互缠绕,交叉互动。这种选战局面,由于表现出一定的政策理性色彩,表面上不如2000年、2004年和2008年三届选举紧张激烈,但是其中公共政策和政治认同的复杂性,比以往却有过之而无不及。

根据一年来在台调研和选情跟踪资料分析,作者认为本届大选参选三方在民生——公共政策主轴上的争议基本上可以概括为名异实同、小异大同,共同点大于不同点,这是由台湾在全球经济大变局中的角色和出路所决定的;而在认同问题上,三方都趋向于以台湾为主体的“国家”认同,但是程度不一,表现形式也不相同,这是由于台湾政治转型中本土化因素与民主化因素共同作用的结果,也意味着过去的统独主张开始受到两岸关系和平发展框架的影响

 

民生议题成为选举主轴

近年来,声势汹涌的全球金融危机和方兴未艾的欧洲债务危机导致全球市场大萎缩,对各国经济造成很大冲击,直接引发了高失业率、通货膨胀和福利衰退等问题。台湾作为一个开放经济体不可避免受到直接冲击。事实上,2008-2012年间台湾政治格局变动均与其饱受外来冲击的经济社会状况变化密切相关。我们对台湾选举变化的经济动因,应该放在这一全域性经济背景中分析。

纵观2010-2012年台湾“五都市长”选举和“总统”选举,不难发现公共政策领域的民生问题——而非意识形态色彩强烈的统独问题——正在塑造台湾的政党选举进程与结果,这是台湾前所未有的政党政治新现象。从2011年选举进程来看,民进党主打就业环境恶化、贫富差距、财富分配不均等攸关民生福利的公共政策议题。作者多次与民进党智库学者和党部干部交流发现,他们并不讳言民进党试图把2012年选举的主轴定位为“左右之争”,亦即建立以重经济增长(“右”)和重社会公平(“左”)为两端的公共政策空间作为选战的舞台。在这个政策议题空间中,民进党自我定位为“中间偏左”政党,着眼“分配”层面的社会公平问题,并试图将马英九和国民党打成只在乎“经济增长”的“右派”政党。

在选举初期和中期,民进党的这种选战策略从高失业率、不稳定就业、工作贫穷以及物价房价等涉及多数选民切身利益的民生社会问题中获得养料,选情一度势如破竹,开始树立蔡英文温和理性、关注弱势与民生的形象。从表1中可以看出,从年初到11月份,民进党主动并且主导了ECFA负面效应论、贫富差距扩大、高失业率、军公教调薪、租税改革、工作贫穷、无薪假、老农津贴等民生议题,国民党大部分议题都限于被动回应甚至难以招架的状况,执政党的政绩和资源优势都没有充分发挥出来。尽管如此,马英九在开征“奢侈税”、陆客入台观光、调整税制等问题上得分不少。这就是选战前期马蔡民调很难拉开的主因。

9月到10月间,蓝绿双方都一度因自身重要问题而受到重挫。苏嘉全“豪华农舍事件”重挫民进党声势,但是10月份马英九将“两岸和平协定”议题画蛇添足地发展成“公投论”,同样自残不少。此外,宋楚瑜参选到底也使得蓝绿支持率发生微小变化,整体上看不利于马英九。不过马蔡都互相将对方当作主要对手,而对宋楚瑜则采取策略性回击(马)或者战略性利用(蔡)的办法。这个时期可以看作选战的盘整期。

不过,到选举后期,亦即11月份以后,马英九团队开始在社会福利和农民生产生活问题上做文章,力图遏制民进党攻势,争取中间选民和弱视团体的选票。11月份的“老农津贴”议题可以看成蓝绿在民生主轴上关键的选战转捩点:马英九和国民党被追打一周后终于及时“止血”:决定将老农津贴加码到1000元新台币,并顺势将“中低收入家庭儿童及少年生活扶助”、“中低收入老人生活津贴”等8项社福补助与津贴,按照物价上涨指数,进行一次性调整,并且大力宣扬。其后至今,马英九宣传了半年的米酒低价政绩被整合进国民党重视民生的论述中,并且利用民进党在“二元柿子”事件上的失误大做文章,既打促进经济复苏、关怀民生牌,又反击蔡英文团队选举操作、伤害果农。至此,参选三方,特别是蓝绿双方的底牌、政见、策略等基本上完整地展现出来了。选前最后一个月实际上是巩固阵势、避免出错,推动地方派系和基层“桩脚”催票,以图收获选票成果的阶段。

民生政策小异大同

蓝绿在民生-公共政策议题上,表面上你来我往、攻守转换节奏快速,但这只是争夺选战主动权的需要。从双方的政见内容和政策方案来看,虽有小异,却有大同。一方面,蔡英文和民进党不得不面对促进经济复苏、稳定两岸经贸、扩大税收财源等紧迫的经济增长问题,因此在《十年政纲》中将社会正义、财富分配等价值诉求体现在推进产业结构转型、两岸经贸发展的经济政策中。民进党中央在《十年政纲.总纲》中提出“就业导向的优质经济”并列为政纲六大主轴第一位,提出“未来十年,台湾要积极进行经济结构的调整……扩大内需,促进出口多元化、优化产业结构,同时须进行第二次产业再造,以知识、创新提升全球竞争力,并促进产业发展和在地经济与在地就业的结合。”①此外,还在《十年政纲.两岸经贸篇》提出“台湾应关注在两岸经贸发展过程中,沦为经济弱势的一群……应积极解决两岸经贸所造成的薪资停滞与所得分配恶化等问题,改善弱势产业与弱势族群的经济地位,确保两岸经贸之正面效益由全民所共用。”②

另一方面,马英九的国民党团队不得不面对贫富分化扩大的现实和“无感复苏”的主观感受,首先在民生政策议题上强势回击,扯掉被民进党强行套上的“右派”政党外衣,其次不断强调未来施政将更强调社会公平问题,将“公义社会”摆到“黄金十年”施政要点的前列。台湾地区自2010-2011年短期经济复苏,是在中长期财富分配不均和贫富差距扩大的背景下产生的。全球金融危机以后,各主要国家通过加大投资、“量化宽松”等办法救市,但同时引发新一轮的通货膨胀,恶化了原有的财富分配不均和贫富差距扩大的问题。目前各国财经政策都面临着必须兼顾经济增长与财富分配的难题,台湾地区也不例外。可以说,“无感复苏”的问题不是台湾地区独有的,而是很多国家和地区的通病。关系民生的公共政策问题因此浮上台面,成为2012年美国、法国、俄罗斯、韩国、日本等国重要政治选举的关键议题,台湾地区也不例外。这是执政者无法回避的重大时代现实问题。

(见图1,资料来源:台湾“行政院主计处”编印:《台湾地区家庭收支调查报告(2010年)》,2011年10月。本文作者制图。说明:台湾每年的家庭收支调查报告,是次年10月份才发布,因此图中最新资料只到2010年,至于2011年的完整资料要等到2012年10月才能得到。)

如图1所示(左列数轴为大岛指数,右列数轴为基尼系数),2000年以后台湾地区基尼系数(Gini Coefficient)明显上升,2001-2009年基尼系数稳定在0.34-0.35之间,明显高于前一个十年即1990年代。图中关于台湾的大岛指数(Oshima Index)(指所得收入五等分以后的高低倍数比)反映了最富(20%)和最穷(20%)两极贫富差距的程度(国际上常以6倍作为警戒线)。可以看出,2000年以后,台湾的高低倍数比突破6.0,并且不断攀升,2009年已经达到6.34倍,远超1990年代的倍数。分析台湾地区这两个指标中长期历史性变化,可以看出台湾工业化以来家庭所得分配可以分为三个阶段:第一阶段为1970年代到1980年代,这二十年间台湾基尼系数在最低0.277(1980年)到最高0.303(1989年)之间变动,高低倍数比在最低4.17(1980年)和4.92(1989年)之间变动,显示台湾处于均富型经济增长阶段,所得分配比较平均;第二阶段为1990年代,这十年间基尼系数从1990年的0.312逐步上升到2000年的0.326,高低倍数比从1990年的5.18上升到2000年的5.55,显示台湾的均富型增长模式和所得分配发生变化,贫富差距开始扩大但不算严重;第三阶段为2001年至2010年,这十年间基尼系数从0.35缓步上升,逼近国际警戒线,同时大岛指数基本上在6.0以上,2009年达到6.34,显示台湾的贫富差距持续扩大,所得分配不同于1970-80年代均富型增长时期的状况。因此,台湾短期经济复苏,是在中长期财富分配不均和贫富差距扩大的背景下产生的。

那么,本届台湾“总统”选举的政党竞争是“左右之争”吗?首先,西方政治竞争语境中的左右问题,亦即民生公共政策上重“分配”(所谓“左”)还是重“增长”(“右”)的问题,在今天的台湾确实存在。这是因为全球金融-经济危机使得台湾走到了新的转折年代:过去台湾经济发展中突出的“均富增长”(growth with quity)特点基本消失;面对全球经济竞争与经济要素流动,很多台湾劳动力密集型产业受到严重冲击,不少中小企业面临闭厂,造成失业率不断提高,而高科技企业则由于欧美消费市场萎缩而出现生产滑坡,不得不给员工放“无薪假”。在薪资长期停滞和通货膨胀高企并存的情况下,社会贫富差距扩大的问题被放大出来,引发“增长”与“分配”能否兼顾的一系列社会民生政策问题的激烈讨论。其次,台湾主要政党的形成模式和选举决战中对中间选民的争取,使得单纯的“左派”或“右派”政党并不存在。海内外大量研究表明,台湾新兴的政党政治的主要特点,一是政党政治的形成路径不同于欧美国家以纵向的社会财富分化为基础的路径,而是以横向的社会族群分歧为基础的;二是长期以来统独矛盾经常被当作选举主轴,而且这两者是紧密相关的。一般认为两岸对抗与东亚冷战背景下的台湾社会分歧,主要包括本省/外省、本土/外来、独立/统一、民主/威权等二元对立式的社会矛盾,塑造出台湾政党政治发展的两党制形态。③其中大部分社会分歧属于纵向的社会原生性矛盾,例如本省/外省、本土/外来、独立/统一等对立结构。甚至民主/威权这对结构,也在本土化思潮迅速崛起的年代来与这些结构紧密相连,形成本省人追求独立自决和民主政治,外省人作为外来者是追求统一的威权政府,甚至是外来的“流亡政府”。民进党作为台湾本土政党,似乎享有先天的合法性,可以公开宣扬本土、自决与独立等价值观和政治主张。而国民党则在这种社会分歧结构中成为外来政权、追求统一、威权政党的体现者,并且这些政党形象对于占台湾地区总人口将近80%的本省籍民众来说很难改变。

由于上述两个现象的存在,可以初步总结认为蓝绿选举竞争的民生共公共政策问题有异有同,但是同大于异,并且在不断的论辩之中互相趋向对方的合理主张。还可以进一步瞭解的是,台湾作为开放经济体,身处这一波全球经济衰退周期之中,不可避免将在今后几年继续面临经济增长趋缓、贫富分化扩大的问题,不管蓝绿何方上台执政都是如此。

认同问题趋而不同

在本次电视辩论会上,马英九不仅重申了之前作为国民党重点政治定位论述的“台湾是我们的家园,‘中华民国’是我们的‘国家’”,而且还加上“台湾是我们的‘国家’”这个新说法,从而提出一个将“中华民国”与台湾相联结的新三句论。这个新三句不仅将“中华民国”政权体系与台湾这个地缘实体相联结,而且试图将法理意义上的“国家”与感情意义上的“家园”相联结,凸显台湾作为“国家认同”的意义,从而在政治论述上将“‘中华民国’台湾化”,目的是争取“台湾主体性”和本土意识强烈的亲绿选民的支持。同时,马英九提出两岸现在是“一中各表”,“依宪法”、“一中”是“中华民国”,因此两岸关系定位是“一中各表”下“两区”(大陆地区与台湾地区)的关系。蔡英文则延续了“一中一台、一边一国”的两岸定位,坚持否认“九二共识”,并且以“国家主权流失”为藉口攻击马英九的两岸政策,继续把自己描绘成所谓“台湾国家主权”的监督者和捍卫者,为民进党树立“最正宗”的本土旗帜。联系到两个月前蔡英文提出的“‘中华民国’是台湾”的说法,可以看出自1999年以来十余年,“两国论”定位在蔡英文脑子里是根深蒂固的。不难看出,国、民两党在台湾本土认同上存在趋同的现象,两党都已成为台湾的新兴本土型政党。

但是,国民党之所以不同于民进党,关键还是在两岸关系定位与两岸交往策略上。从马、蔡两人在“九二共识”上的争锋可以看出,马英九不断加强对台湾的“国家”认同,但是这种认同必须以法理层面的“中华民国”为保障。因此,他最多可以为了选举的需要说出“台湾是‘中华民国’的通称”,并以荷兰是“尼德兰”的通称、英国是“大不列颠及北爱尔兰联合王国”的通称等例作为国际借鉴,但始终不敢直接喊“‘中华民国’是台湾”。因为后者具国际公法上“国家分割论”(secession theory)④的性质,其法理意义是1949年以前的“中华民国”被分割了,新成立的“中华人民共和国”是以大陆为领土的主权独立国家,而原“中华民国”被分割后依然存在,但是领土只局限于台湾、澎湖、金门、马祖地区,这就是“两个中国”。“两个中国”违反了《中华民国宪法》及其“增修条文”关于“‘中华民国’领土依其固有之疆域”的一个中国原则。概言之,马英九是积极认同台湾,同时消极维持一中原则,避免公开分割中国、分裂两岸、造成法理上的“两个中国”。

至于蔡英文则不然,她不仅依循民进党的《台湾前途决议文》主张“台湾是‘主权独立’的‘国家’,依‘宪法’‘国号’是‘中华民国’”,而且最近公开喊出“‘中华民国’是台湾”。这虽然是公然主张两岸完全分裂的“国家分割论”,但起码保留了“中华民国”这件外衣。但是,当蔡英文同时又指称“两岸关系”是台湾这个“国家”与对岸“中国”的关系时,表明她不认为在台湾的“中华民国”是“中国”,这就是“一中一台”论。这是典型的“国家分解论”(dismemberment theory)⑤,其法理意义是1949年以后原“中华民国”已经消亡,原有国家分解成国号为“中华人民共和国”、领土为大陆的“新的中国”和“台湾”这个新的国家(即便国号还是“中华民国”但已经与1949年前的中华民国不同)。可见,蔡英文现有的两岸定位论述是在“分割论”和“分解论”之间游走,为了选举“中华民国总统”,不得不使用保留“中华民国”这件外衣的“分割论”,但内心主张的却是原“中华民国”已消失的“分解论”,是将台湾本土意识无限上升为“台湾国家认同”的“台独”政治主张。⑥

这种在认同问题上蓝绿两党“趋而不同”的现象,只能在台湾政治转型进程中“本土化”与“民主化”一体两面的历史背景中才能准确理解。历史地看待台湾的政治转型,可以发现台湾的民主化原本有具体的问题导向,就是要解决国民党威权体制弊端、扩大台湾民众的政治参与等问题。不过,这个过程受到内战、冷战和殖民三重历史因素的影响,呈现出本土化与民主化紧密互动、宪政体制与权力结构和利益群体互动、政党竞争与地方派系博弈、族群-省籍矛盾激化等鲜明的特点。今天我们可以对“台湾政治转型”这个概念进行比较完整的认识和比较准确的界定:其一是台湾政治运作过程的民主化,这方面一直受到重视和重点研究;其二是“中华民国”政治体制的本土化,这方面缺少足够的研究。所谓台湾政治运作过程的民主化,是指由国民党长期执政下的一党独大体制向以直接选举为核心的多党竞争格局的转化。而所谓“中华民国”政治体制的本土化,则指“中华民国”政治体制在台湾本土政治参与诉求下的变革,以及“中华民国”国家认同的台湾化,可以简称为“中华民国台湾化”。 ⑦通过分析台湾1980年代后期以来的政治转型进程,可以发现本土化与民主化紧密联系,甚至共生于某些政治事件上,但又各有任务和目标。⑧两者可谓是台湾政治转型的一体双面,但却是图案内容不同的双面。

2008年,经过第二次“政党轮替”,民主制度在台湾基本巩固,两党政治形态基本稳定,民主意识深入人心。可以说,台湾民主化高潮基本过去,但是台湾的本土意识和主体性格却得到前所未有的加强,甚至在选举期间被提升为本土型国家认同。这个问题正在引发两岸民众国家认同的矛盾,成为影响海峡两岸关系和平发展的新因素。一方面,民主化和本土化使得台湾民众加强了对台湾本土的文化认同和制度认同,“中华民国在台湾”的政治论述有了社会心理基础;另一方面,民主化和本土化同时引发一部分台湾民众对中国国家认同的消解,制度差异成为横亘在两岸人民心中的障碍,两岸政权对立僵局短期内更加难解。

不过,2008年下半年以来,两岸官方在“九二共识”的基础上开辟了两岸关系和平发展新道路,为两岸关系发展开出了新方向。2008-2011年是和平发展的起步期,两岸恢复了大陆海协会和台湾海基会“两会”协商制度,达成了包括两岸“三通”和《两岸经济合作框架协定》在内的16项事务性合作协定,使两岸经济关系开始正常化、自由化。这些协商进展加强了两岸经济整合的积极因素,限制了消极因素,使得两岸关系的发展围绕着“和平发展”主题展开,两岸官方根据“先经后政、先易后难”的方针,逐步共同构筑一个两岸关系和平发展框架。从最近二三年来台湾地方公职人员选举和“立法委员”选举可以看出,那种诉诸极端分裂主张、破坏两岸和平发展的言行越来越少了,极端的“台独”分裂政治势力已经受到两岸关系和平发展框架的限制。

在这些背景下,两岸确实需要有一段相当长的和平发展阶段,让两岸耐心、全面、深入地开展经济、文化、教育、社会交流与合作,为未来的和平统一争取难得的战略机遇期和过渡期,并且奠定必需的经济和社会基础。

趋势探略

综上,根据对一年来台湾选战进展和电视辩论会的分析,应该深刻瞭解的是,台湾作为开放经济体,身处这一波全球经济衰退周期之中,不可避免将在今后几年继续面临经济增长趋缓、贫富分化扩大的问题,不管蓝绿何方上台执政都是如此。因此蓝绿两党在社会民生议题上的角力将长期化,不会因为此次选举的结束而消失。与此同时,台湾民生议题与认同议题之间的互动关系越来越强,短期内使得本次选举议题呈现复杂化、交叉化的特点,长期来看将使两岸和平发展的进程更加曲折。在本届选举中,过去经常被当作社会动员的主轴的“统独之争”相对淡化,选举主轴让位于民生议题。当然,统独之争和“国家认同”矛盾仍然存在,而且“国家认同”论述上的关键差异始终是区别两党的关键标志,并且不时浮现出来,成为选举的重要焦点议题。

如果说过去影响两岸经济关系的因素主要是市场机制(促进作用)和政治关系(台湾方面的障碍作用),那么在两岸关系和平发展框架下,如何运用对台经济政策和各种公共政策来调节两岸经济交流合作带来的利益分配、财富分配、贫富差距等社会效应及政治影响,进而促进两岸经济议题和两岸政治互信议题的协调共进,已经成为今后两岸关系发展与研究的重要课题。

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①民主进步党:《十年政纲——未来十年台湾发展政策纲领》,台北:民进党中央,2011年8月。

②同上。

③有关文献很多,可参见徐火炎:《台湾的选举与社会分歧结构——政党竞争与民主化》,载陈明通、郑永年主编:《两岸基层选举与政治社会变迁》,台北:月旦出版社,1998;徐火炎:《台湾结、中国结与台湾心、中国情:台湾选 举中的符号政治》,《选举研究》(政治大学选举研究中心主办),第11卷第2期,2004年11月;王甫昌:《族群政治议题 在台湾民主转型中的角色》,《台湾民主季刊》,2008年,第2期;Chu Yun-han, and Jih-wen Lin, “Political Development in 20th Taiwan: State Building, Regime Transformation and the Construction of National Idtntity.” The China Quarterly, 2001,165. Andy G. Chang, and T. Y. Wang, “Taiwanese or Chinese? Independence or Unification?” Journal of Asian and African Studies,2005, 40,1/2.

④国际公法和国际关系研究中,“国家分割理论”是指国家领土某一部分被分离的区域后来取得国际法主体的地位,但不影响到原被分离国家的国际法地位,不过原国家在行使其主权时,将被限制在新有的领土范围内。例如,1839年比利时从荷兰王国分割而出,比利时成为新的主权国家,而原荷兰王国依然存在但是领土缩小;1971年东巴基斯坦从巴基斯坦分割成立主权独立的孟加拉国,而原巴基斯坦依然存在,但领土范围缩小。

⑤在国际公法和国际关系研究中,“国家分解理论”指一国家因战争、国际条约或各方协定,分解为两个或多个主权国家,原有国家的国际人格消失。例如,第一次世界大战后奥匈帝国消失,分解为奥地利、匈牙利与捷克等主权独立的国家。

⑥值得说明的是,在两岸关系上,如果用“国家分割论”来套台海两岸政治关系定位,则体现为“两个中国”,而如果用“国家分解论”来套两岸政治定位,则体现为“一中一台”,这两者都是主张海峡两岸已经完全分裂(divided)的理论藉口。而实际上,不管是按照《中华人民共和国宪法》,还是按照在台湾地区实行的《中华民国宪法》,两岸政治关系都是既不完全分裂、也不完全统一的特殊的内战延续状况,是一种进行时状态(dividing while reuniting)。这种状况从现有国际公法来看大约可以归属、但不等同于“交战团体理论”(belligerency theory),因为“交战团体理论”从来没有处理过像台海两岸关系这么长时间的内战交战延续状况。两岸政治关系这么特殊的案例,究竟用什么法理理论来定位,目前在现有的国际公法和国内公法上很难找到现成答案,还须创新性地进行理论探索。有关探索研究可参见如下文献:张亚中:《两岸统合论》,台北:生智文化事业有限公司,2000年;张亚中:《两岸主权共享与特殊关系》,《中国评论》,香港:中国评论通讯社,2010年2月号;李秘:《两岸政治关系初探——政府继承的视角》,《台湾研究集刊》,2010年第1期;郑振清、巫永平:《海峡两岸特殊政治关系的法理解释——国际法政府继承理论与两岸政府继承特殊形式探析》,《公共管理评论》(清华大学主办),2011年,第11卷;巫永平、郑振清:《重构一个中国宪政框架——建立台海两岸政治关系新平衡的理论探索》,《二十一世纪》(香港中文大学主办),总第126期,2011年8月号。

⑦从这个意义上看,以前海内外很多文章提到的“台湾本土化”的说法,其内容就是“中华民国”政治体制的台湾化,因此“‘中华民国’台湾化”或“‘中华民国’在台本土化”才是比较准确的说法,而“台湾本土化”则犯了“同义反复”的语义逻辑错误。

⑧参见郑振清:《本土化与当代台湾政治转型的动力与进程》,《政治学研究》(中国社科院政治学所主办),2010年第6期。

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