年工业产值超过十亿元，拥有近九万人口的大敦村，在中国现有基层治理模式下，成为一个工业化与城市化脱离的典型样本

2011年11月24日，广东《增城日报》以《为大敦村群众营造幸福生活港湾》为题，用整版篇幅对该村“一站三中心”进行了报道，称新塘镇大敦村“初步实现了延伸市、镇服务管理职能的目标”。但报道只字未提五个多月前发生在大敦村的那场群体性冲突。

2011年6月10日晚，一名四川籍孕妇在大敦村摆地摊时，与当地治安队队员发生争执，进而引发一场近万人参与、延续三天的群体性事件。因6月11日冲突最为激烈，当地称之为“6·11”事件。

“6·11”事件发生后，增城市政府希望“将坏事变好事”，提出将大敦村建设为“全市村一级社会管理服务的典范”。

今年5月30日，中共中央召开的政治局会议上，主要议题便是研究“加强和创新社会管理”问题，此后一系列改革在各地展开，广东省更是勇于尝试和力推这项社会改革。作为中国最开放的省份之一，广东从全国各地吸引了3000多万流动人口就业、生活，约占全省总人口的三分之一。这个中国第一流动人口大省，因此也面临着更为频繁和复杂的社会矛盾。

而发生在大敦村的故事，生动地呈现了一个中国工业化与城市化脱离的典型样本；其寻求社会管理改革的努力，亦难挣脱大多数向城市演变中的乡镇所面临的体制束缚。

两个割裂的群体

2011年6月10日晚，20岁的四川开江县人王联梅来到大敦村隆家福超市门口，摆开地摊卖牛仔裤。此前三个月，她才开始这项营生，显然还不熟悉当地的“行规”。

隆家福超市位于创业西街，是村里的黄金地段，但对于王联梅这样的外乡人而言，如果没有向治安队缴纳治保费，这里是禁止摆摊的。

当晚9时左右，几名治安队员来到创业西街收取治保费，轮到王联梅时，她未加配合，有治安队员动手掀摊，争执中，有孕在身的王联梅被治安队员推倒在地。双方的争执引起了人群围观。面对人群，一名治安队员脱口而出：“打死了赔50万就是。”此话一出，引发众怒。人群开始推搡，有人向治安队队员投掷砖头，冲突迅速扩散，争斗的主体为治安队队员和外来打工者。

在大敦村，外来打工者和本地人是两个几乎被完全割裂的群体，互相之间几乎没有往来，且双方都有不公平的感觉。

几名本村人说起外来打工者，觉得自己的家乡好像似乎被外人占领。而外来打工者，则抱怨本地人基本不用做事，靠出租房屋给外地人就能生活得不错。

大敦村内，五层的小楼随处可见，这些楼房看上去和普通居民楼别无二致，但事实上大多是由居民楼改造成的制衣厂。正是由于这些主要生产牛仔裤的制衣厂，使大敦村很早就脱离了农业，发展起了服装加工业。

与大多数本地人依靠出租房屋获得经济来源不同，外来打工者在大敦需要拼命工作，他们并无固定工资，是计件收费，多劳多得。一份制衣厂工序单显示，生产一条牛仔裤共有35道工序，报酬最高的工序为装后袋，每件0.288元，如果要获得3000元的月收入，工人每天需工作15个小时以上。

长时间的劳作挤压了打工者的娱乐休闲生活。年长者唯一乐趣是和同样在外打工的亲戚朋友在家里吃一顿饭，而年轻人的业余生活则大多在大敦的十多个网吧中度过。

早在1994年，大敦村就进入乡镇企业亿元村行列。到2005年时，其工业总产值已超过11亿元，每年上缴税收6000多万元。就经济规模而言，大敦村已“富可敌县”。但相较于村里居民可享受的公共服务和社会福利，外来打工者的相关待遇，几乎为零。

比如，大敦村每个户籍成员都可参加新型农村合作医疗（下称新农合），每人每年只需缴纳45元，即可享受以下保障：门诊费用补偿。普通门诊按发票总金额30％的补偿比例给予报销；医疗保障救助。家庭经济困难的农民如支出大额医疗费，可获得最高1.5万元的救助；住院分娩补偿。此外，未参加婚前检查或出生缺陷干预及孕期检查的每人可获定额补助600元，已参加此类检查的定额补助提高到每人800元。

而外来打工者不但不能享受以上服务，且政策上不允许其在家乡参加的新农合进行异地结算。依据2009年颁布的《广东省基本公共服务均等化规划纲要》（下称《基本公共服务纲要》），要到2017年，广东省才能“逐步建立覆盖城镇居民、农村居民以及外来劳务工（农民工）的城乡基本医疗保险制度和城乡一体的医疗救助制度”。

来自四川达州县的44岁的袁强（化名），在大敦村打工7年，是百利制衣厂的一名司机。他的说法具有相当的普遍性：“如果是小病用不着看，撑几天就过去了；如果是大病，那只能自认倒霉，大病是看不起的，只能祈祷不得大病。”

大敦村有一所中学、一所小学、一所幼儿园，统称为“大敦学校”。外来人口就读需要具备六证：计生证、户口簿、社保证、身份证、居住证等。新塘镇科教文卫办一位不愿具名的人士向《财经》记者介绍，具备以上六证，外来打工者的孩子也可以在大敦上学，“不需要交任何其他费用，”但他随后又补充说：“如果你塞点钱会更顺利。”

但事实上，办齐六证并不容易，比如居住证需要厂方开据证明，但大多数制衣厂的工人随季节流动性很强，厂方通常不愿意出具这份证明。而社保证需要工厂与工人签订劳动合同，然后缴纳社保才能获得，但大多数工人是干一天算一天，根本就没有劳动合同。

因此，在大敦学校，都是以本村人为主，外来学生只有很小的一部分。26岁的彭凯（化名）和妻子都在大敦打工，但他们5岁的孩子却留在四川老家，长年由爷爷奶奶照看。

无法享受同等福利的同时，外来打工者还抱怨，自己会不时受到本地人的欺负。一名四川籍外来工指着记者戴的手表说，如果这表是他戴着，被本地人看到了，本地人想要的话，可以直接从他手上夺走，然后说本来就是他的。

这使外来打工者对于大敦的情感非常矛盾。一方面他们觉得这里至少比在家乡或在其他地方打工强一些，因为“永远有事情做”。“只要你拿把剪刀上街，就有工作。”一名打工者说。但同时，他们大多数都表示最终要回到家乡。很多亲戚已在大敦村谋生的袁强说，“即使回老家种田，将来也是要回去的。”

前述新塘镇科教文卫办人士也表示，外来打工者一般没有在大敦安家的打算，“这只是打工的地方。”

这种复杂的情绪，也许可以部分解释“6·11”事件发生时，外来打工者不仅将怒气发泄在治安队、村委会人员身上，也将本地无辜村民的车辆当做打砸的目标。

畸形治安队

大敦村的本地人大多认为，是外地人的大量涌入造成了当地治安的恶化。

在大敦村，牛仔制衣业吸引了8万多名外来工，他们陆续来到这个仅有８平方公里的小村庄谋生，与之形成对比的是，本地户籍人口只有7463人。

“来自全国各地的流动人口，五六万人之多，帮派斗争复杂，大有外来压主之势。”这是大敦村村委会在2003年发布的《村基本情况》中的描述。

“6·11”事件发生之前，村委会对外地人口进行管理，主要依靠的是一支60多人的治安队。这支队伍配置有车辆、对讲机、警棍、头盔、迷彩服、快艇等装备，主要职能包括治安巡逻、抽查居住证，抓“黑车”，驱逐小摊贩并对他们罚款等。

引发治保队员与王联梅冲突的“治保费”，是大敦村的又一特色。治保费由治安队收取，收费对象主要为外来人口，针对不同的行业和人群，收费标准也不尽相同。

比如：每家制衣厂的治保费为每年1500元；水果摊每年1000元。大服装摊摆在黄金地段的，每年1200元，小摊位每年600元。不交治保费而擅自摆摊者，被治安队发现，会被处以每次200元的罚款。

治安队收缴的治保费中，收自工厂的部分，会上缴到村委会，但从小摊贩处收取的治保费和罚款，实际上无法监管。

2011年10月11日，新塘镇社会治安综合治理委员会一位负责人承认，治安队队员私吞这些钱财的情况是存在的。这样一来，收取治保费就变成了治安队员增加收入的途径。

中山大学政治与公共事务管理学院教授何艳玲认为，发生在大敦村的冲突是中国地方社会矛盾的一个缩影。

中国的警力编制是根据户籍人口配置的，按照现行体制，外来人口一般无法被列入配置警力的考虑因素。

由于一些地方的流动人口往往数倍于本地户籍人口，近几年，广东省不断申请增加警力，但根据流动人口配置警力的申请很难获批。

东莞市机构编制委员会办公室副主任王子健曾在接受媒体采访时介绍，增加公安政法编制的权限在中央编办。中央编办下达编制到省编办，省编办再下达至各个市，之后再层层下达。

然而，治安是一项特殊的公共服务。何艳玲分析，它是一种带有强制性的暴力工具，治安管理的主体仅限于公安机关，其特性决定了它不可能像教育、医疗等其他公共服务一样，通过市场化运作来解决，而应由政府进行合理的资源配置。

由于警力与迅速增长的实际居住人口严重不匹配，而地方又无法突破现有的行政管理体制，于是各地纷纷采取一些变通的做法，成立治安队即为其中之一。

大敦村的治安队于上世纪90年代由村委会组建。当时，人口的增加使大敦村面临治安压力，村里的18名退伍军人，开始负责全村治安巡逻工作。2003年开始，大敦村的人口进一步膨胀，治保队扩容，最终发展到60多人，投入经费也从每年100多万元涨到500多万元。治安队员每月工资2500元，由增城市、新塘镇和大敦村三级按30％、30％、40％的比例承担。根据现行的《村民委员会组织法》，村委会的拥有治安保卫的职责。因此，治安队归属大敦村村委会调遣，与新塘镇派出所并无关系。

目前大敦派出所有48名警力编制，但在这个拥有近9万人的村庄，日常治安主要由治安队员来维持。同时，治安队还部分充当起城管、交警的角色。“治安队又是城管，又是法官，但实际上又没有任何授权，这股不规范的维稳力量却要扮演公共权威的形象，这本身就很滑稽。”何艳玲说。由于职责混乱，缺乏监管，治安队的行为愈发出格，乱抓人、乱罚款、打人事件并不鲜见。有打工者称，甚至有车辆在路上与治安队的车迎面相遇，都要退回去，让治安队先行，否则便可能会被“找麻烦”。

在这个“小事不出村，矛盾不上交”的村庄里，民众对治安队的不满日积月累，最终借由王联梅被打的导火索，一触而发。

在新塘镇，大敦村的情况并非个案。根据新塘镇综治信访维稳中心的一份情况汇报显示，2010年6月，新塘镇成立群防群治大队，共有42个联防中队，队员956人，他们是新塘镇下辖各村和居委会重要的治安力量。

编制外的治安力量，从一个侧面反映出中国向工业化、城镇化转型的发展过程中，“小马拉大车”的尴尬局面。

按照中国现行体制，政府分为中央、省、市、县、乡镇五级。乡镇作为最基层一级政权重建于1983年。乡镇政府除要承担本行政区域内的教、科、文、卫等公共服务，财政、民政、公安、司法、行政、计划生育等事务也是其职责，但所获资源分配却受制于等级化的体制，即行政等级的高低决定着获得资源的多寡，因而出现“责大权小”、事权与财权不匹配的怪相。

新塘镇下辖71个行政村，16个社区居委会，户籍人口22万人，外来人口50多万人。2010年，实现工业总产值751.48亿元，工商税收入库39.89亿元。就经济和人口规模而言，新塘镇已相当于一个中等城市——事实上，这个镇的人口远远超过内陆的多个县区，其工业总产值更是很多内陆城市无法企及的。

但囿于行政级别，新塘镇的人、财、事权皆受到限制。仍以大敦村为例，2008年该村从财政方面获得的新农村建设援助金额仅为58万元，根本无力提供足够的公共服务，而村里在2006年－2008年投入村容村貌的建设资金就高达9568万元。目前，村里的学校、医院、公园，以及一条六车道马路等公共服务和基础设施，都是由集体收入或通过企业赞助的方式提供的。

“脚大鞋小”是广东省委书记汪洋对珠三角一些县镇“财大权小”的形象比喻。在现有等级分明的行政体制之下，与其他经济强镇一样，新塘镇的现实就是“市级的经济总量、县级的人口规模、镇级的管理权限”。

“理论上，工业化与城市化就像两个齿轮，应该同步运转，但在新塘，在大敦村，齿轮是不同步的，一个拼命运转，一个基本上停滞，这就造成了断裂。”何艳玲说。

社会管理不等于维稳

“6·11”事件后，增城市强调“创新社会管理”改革，并推出一系列措施。

措施之一是解散大敦村治安队，取而代之的是具有同等规模的联防队。与治安队不同的是，联防队不再由大敦村管理，转而由新塘镇派出所管辖。

2011年11月10日，广州市政法委进一步宣布，全市16万之众的治安联防队员统一改编为辅警。这意味着，此前遍布在广州各大乡镇和农村的维稳中坚有了新的身份。

但何艳玲指出，这些做法仍是变通的权宜之策，把治安队和联防队都改为辅警，这样不占用编制名额，又归警察管理，其实就是警察与辅警之间产生委托关系，与法理有所抵触。

按照增城市政府的规划，大敦村要建成“村一级社会管理服务典范”，具体措施就是建立“一站三中心”，即综治信访维稳工作站、出租屋和流动人口管理服务中心、工商企业和社会事务管理服务中心、文体活动服务中心。

从“一站三中心”的主要职责来看，其主导思路仍然是维护社会稳定。

2011年7月4日，增城市委办公室下发《将新塘镇大敦村建成村一级社会管理服务典范的通知》（下称《通知》）。《通知》共有三项内容，其中第一项第一条即为“加强治安管理工作”：“加强大敦村及其周边地区的治安巡逻，加大对治安案件的查处力度，严厉打击暴力犯罪、‘两抢两盗’犯罪、罪恶势力犯罪等刑事犯罪，实行常态化治安管理，确保社会治安工作不下滑，至2011年底大敦村刑事案件和治安案件同比下降10％以上。”

“现在很多的创新社会管理实际上就是进一步维稳而已。”华南理工大学政治与公共管理学院副教授朱一中分析，“十六大”以后，加强和创新社会管理被摆上重要议事日程上。虽然社会管理被提到前所未有的高度，但在一些地方，社会管理被简单理解为维护社会治安和社会稳定。事实上，社会管理应该是社会居于主导地位，由政府、公民一起协同治理。

何艳玲也表示：“现在地方官员有很大的压力，因为不准当地有冲突有矛盾，一旦出了冲突，官员要被问责，怎么办？只能维稳再维稳。在警力正规编制不够的情况下，就雇佣治安队、联防队、辅警，大家一起来维稳”。

“以前政府被增长所绑架，现在是被增长和稳定一起绑架。”一位不愿具名的学者说，“现在的社会管理，本质上仍是政府管理。在现有的问责压力下，官员想到的只是维稳，而不是真正解决问题的办法。”

在经历“6·11”事件之痛后，新塘镇也启动了新一轮扩权计划。

由增城市综治办起草的《情况说明》提出，“市有关职能部门加快下放管理权限，人员、经费、编制同步下放，坚持重心下移，加大人力、物力、财力支持，增强镇级统筹管理服务能力。”

“这意味着，接下来增城市的资源会向新塘镇倾斜，新塘镇的资源会向大敦村倾斜。”一位新塘镇党政办人士表示。实际上，在广东省推行的“强镇扩权”改革中，新塘镇在2010年5月就被列为试点。这项改革旨在赋予新塘这类中心镇、特大镇更多权限。

不过，多位接受《财经》记者采访的专家学者均表示，业已试点近两年的“强镇扩权”，并未改变现有的行政体制资源分配体系。目前扩权仍侧重于与市、区、县级政府之间的事权分配，乡镇一级涉及较少，在关键的财权、人事权的改革方面，更无突破。

2011年11月14日，在广东省深入推进行政制度改革工作电视电话会议上，广东省代省长朱小丹表示，广东将进一步推进强镇事权改革，但未提及财权和人事权的分配问题。

“强镇扩权涉及到资源重新分配，本质上仍是镇里面的权限需要县里面给。可以想见，核心资源仍不会下放到镇里面，因为镇里根本没有筹码去和县里博弈。”一位长期关注“强镇扩权”进展的学者分析说。

在朱一中看来，解决基层治理难题的根本办法，还是要在城乡二元管理体制改革上有更多的突破和作为，“首先是实行城乡居民统一的户籍改革；其次要抓住政府职能改革的契机，加快社区民主管理步伐，通过组建社区服务公司、社区活动中心等多种形式的服务社会化途径，加强社会自我管理能力”。

作为《基本公共服务纲要》的主要起草者，广东省社科院社会学与人口学研究所所长郑梓桢表示，当下急需加快推进基本服务均等化，“公共服务分为不同的层次，较低的层次就是实现基本服务均等化，较高的层次是采用积分制给予外来工本地户籍。基本公共服务均等化是底线公平。‘6·11’事件表明，现在连底线公平都没有落实好。”

本刊记者谭翊飞对此文亦有贡献

来源: 《财经》杂志