庞中英:中国与全球治理

选择字号:   本文共阅读 762 次 更新时间:2011-11-12 19:14:25

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庞中英 (进入专栏)  

  

  对于国际组织研究、全球治理研究来说,一个快速发展的中国和现存国际组织、国际规则的关系是一个真正具有挑战性、意义非凡的研究题目。

  

  不要把“国际组织”和“全球治理”画上简单等号

  

  若要真正把握国际组织,就要知道一点,国际组织是关于国际规则的制定及执行的机构。一个以“规则为基础”的世界,应该是一个得到“治理”而非无序的世界,可能是“全球治理”的最低含义。我们可以这样假定,国际组织都是为了世界秩序。但是,我们必须认识到,国际组织并不自动意味着全球治理。国际组织,如同其名字,是各国政府组成的机构,是国际冲突的多边场所,并不是像一些人想的那样其存在就是为解决“共同问题”(全球问题)的“国际集体行动”。

  

  “搭便车”并不意味着国际责任的减少

  

  关于中国、国际组织和全球治理三者的关系,首先需要知道“我们”(中国)的问题和“他们”(即国际组织中的其他成员,尤其是西方)的问题的不同。西方学术界关注的真问题是:中国等“新兴崛起”国家对现行国际规则的影响。比如,“他们”担心我国成为国际规则体系的“搭便车者”。搭便车就是典型的自我中心主义命题,而我国一些学者由于缺少自觉,也为这类西方问题忙活着,寻找答案,即帮助西方人解决他们面对的中国对现有国际规则的影响这个问题。

  认定或者故意说中国是“搭便车”,有助于减缓中国加入现存国际组织对既有国际制度和国际秩序的冲击。因为这样的话,西方就有了迫使中国承担更大的国际责任的堂而皇之的理由。其实,这真是令人哭笑不得。中国为了加入世界贸易组织(WTO)付出的代价很大,尽管如此,中国也还不是以“完全市场经济”身份加入,加入WTO留下了许多后遗症,而西方则可以继续以这些保留条款与中国讨价还价。

  再看看西方对中国在金融危机后要求人民币加入国际货币基金组织(IMF)的特别提款权系统的反应,就可知西方过去不会,现在不会,将来也不会让中国“免费搭车”。中国货币若要加入IMF的特别提款权,美国等给中国开出的“付费清单”是:人民币按照美国的要求目标彻底升值,以及实现资本账户下的人民币自由兑换。而这样的“搭车费”,显然中国暂时付不起。

  

  西方防止中国主导规则

  

  基本事实是,西方在制定、使用国际规则方面占据主导地位。原来,非西方的中国等只是以“不挑战”的身份加入这些国际规则,那时,西方不曾担心中国挑战国际经济规则。然而,随着21世纪第一个十年的终结,西方显然已经完全认定,不管加入还是不加入,是否具有成员国地位,中国已经对西方主导的国际规则构成了挑战。

  所以,在中国有席位的国际组织中,西方严控中国对这些国际组织的规则制定和执行权的影响。一方面让中国承担更大的责任;另一方面,防止中国在这些组织中的影响上升到一个可能改变西方主导性的地步。而在中国没有成员国地位的国际组织中,他们继续游说中国按照西方的条件加入这些组织,以便通过国际制度“治理中国”。比如,国际能源署(IEA)和经济合作与发展组织(OECD),就一直在努力与中国建立新的关系。中国作为最大的能源使用者之一,不管是否是其成员,对IEA国际能源规则提出最大挑战;对OECD制定和建议诸如在对外援助、出口信贷、统计、商业道德等方面的国际规则,也对其代表的“工业发达世界”构成巨大影响。正因为如此,那些跑到北京游说中国参加更多国际组织的外国要人,一再声称现行规则的有效性,或曰“全球治理”有赖于中国的参与。

  

  中国不能继续单方面让步

  

  但是,从中国的立场和角度看,如果还如同前几年那样,简单同意、完全接受加入现有国际规则,无疑是代价高昂的。比如,对外援助上若完全与西方“巴黎俱乐部”的对外援助规则接轨,非洲国家则用不着来找中国,中国对非洲的吸引力就大大下降;如果中国像OECD国家那样提供出口信贷,则势必使中国企业的国际竞争力降低。

  这就是一个深刻的悖论,是当前中国面对的最深刻的全球治理困境。在中国加入WTO前,由于中国这个国际体系的“异类”规模还相对小,且矢志不渝地申请加入国际组织,我们比较容易协调与化解这个困境。但是,今天更大的困境却难以化解,原因不仅是因为中国的规模已经更大,而且因为过去的参与使中国获得了关于全球化和国际组织的直接经验,由此,中国判断加入国际组织的利弊得失的能力也许增强了。

  解决这个悖论的出路,不在于中国的继续单方面“付费”和“让步”,而在于西方和国际组织也要同步作出努力,即改变长期形成的西方思维定势和政策:只要把中国成功地“纳入”现行国际规则,“中国挑战”就化解了,即“我们”面对的“中国挑战”就得到“治理”了;让中国等后来者在国际规则的制定和形成中,只作贡献(承担责任),不获得实质性的更大决策权(不仅是发言权,仅有话语权是远远不够的)。

  

  中国可采取“地区主义”和积极的“单边主义”

  

  不过,化解上述困境,中国不是没有办法。

  首先,中国可联合其他类似国家,比如联合所谓“金砖国家”,在改革国际规则方面,向西方施加一些实质的压力。“金砖合作”机制目前还难以根本冲击西方的主导性,这个机制因为多种原因很脆弱,西方认为不足为惧。但若是坚持下去,其潜力最终能出来。

  其次,中国不必投入更多的资源到世界银行和国际货币基金组织,而是发挥自身的“国家作用”,如国际发展方面的国家开发银行、进出口银行等。中国这么做,确实有点“单边主义”的味道,但却是积极的、受到广大发展中世界欢迎的“单边主义”。

  再次,中国一定要加强地区治理。地区治理是全球治理的重要环节和基础。目前,中国在推动亚洲合作方面作了一些探索,除了是上合组织的成员,也与欧盟、东盟、非盟、美洲开发银行、南方共同市场等地区组织建立了多方面的联系。中国带头搞的东亚货币合作机制比IMF更具创新性,效果更好。

  

  背景链接:中国加入的主要国际组织

  

  联合国:1971年10月25日,联合国第26界大会通过了恢复中华人民共和国在联合国的一切合法权利。

  世界卫生组织:1972年5月10日,第25届世界卫生大会通过了恢复中国在世界卫生组织合法席位的决议。

  国际货币基金组织:1980年4月17日,国际货币基金组织正式恢复中国的代表权。

  世界银行:1980年5月15日,世界银行执行董事会恢复了中国在世界银行的合法席位,与此同时,我国在国际开发协会、国际金融公司的席位也得到恢复。

  国际原子能机构:1984年1月,中国政府向国际原子能机构递交了接受规约的文书,成为该机构正式成员国。

  亚太经合组织:1991年11月,中国以主权国家身份,中国台北和香港(1997年7月1日起改为“中国香港”)以地区经济体名义正式加入亚太经合组织。

  世界贸易组织:2001年11月10日,世界贸易组织(WTO)第四届部长级会议审议并通过了中国加入WTO的决定。

  上海合作组织:2001年6月15日,中国、哈萨克斯坦、吉尔吉斯斯坦、俄罗斯、塔吉克斯坦、乌兹别克斯坦等六国元首签署《上海合作组织成立宣言》,宣告上海合作组织正式成立。

  来源:《中国社会科学报》第233期

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