张云:南中国海问题,核心利益与包容性外交

选择字号:   本文共阅读 816 次 更新时间:2011-07-26 03:40:43

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张云  

  

  中国外交中“核心利益”的提法由来已久,但是去年国际媒体上关于中国具有官方背景的人士指出南中国海属于中国的核心利益的报道却将这个概念推到了风口浪尖。虽然中国最高层从来没有发表过类似讲话,中国政府也没有证实过相关言论,中国的知名学者在各种场合也澄清过从未听到中国高层有类似表态(例如北京大学国际关系学院院长王缉思教授)。但是中国也没有正式表明过南中国海不是核心利益,与此同时南中国海争端却有升温的迹象,其中的关键问题就是围绕中国到底是否认为南中国海是核心利益。

  

  什么是中国的“核心利益”

  

  中国外交长期以来都避讳谈国家利益,但是对于核心利益的提法却例外地频繁使用。据笔者粗浅考证,核心利益的提法最早起源于中国的对美外交中(主要针对台湾问题),但是中国从没有在正式文件中对于核心利益做出过定义和说明。去年年底,中国主管外交的最高官员戴秉国国务委员在文章中首次就中国的核心利益作了明确界定。他认为中国的核心利益主要包括三个方面,一是中国的国体、政体和政治稳定,即共产党的领导、社会主义制度、中国特色社会主义道路;二是中国的主权安全、领土完整、国家统一;三是中国经济社会可持续发展的基本保障。

  虽然戴秉国比较清楚地定义了中国的核心利益,但并未明确规定哪些属于中国的核心利益,哪些不属于中国的核心利益。这种原则定性式的定义很容易解释,因为从以谈判和妥协为主要特征外交角度来看使用核心利益无疑是最后的选择,因为核心利益不仅不容侵犯和破坏,而且是不可以谈判的,一旦受到侵犯就等于触到了底线,国家就要用包括武力在内的最强烈的方式予以捍卫,这种情况下外交本身的空间就很小了。因此从外交的角度来看,被定义为核心利益的具体内容越少越好。

  那么究竟哪些是中国的核心利益呢?戴秉国虽然没有正面回答,却给出了判断中国核心利益的标准。如果按照以上原则,从国际角度来看可能被威胁的中国的核心利益无疑包括台湾,西藏和新疆,因为他们直接适用于第二条标准,同时他们的涉及到中国政府的合法性和统治能力,涉及到国家的政体和政治的稳定,也间接适用于第一条。

  

  南中国海是中国的核心利益?

  

  对于南中国海是不是中国的核心利益这问题,学术界讨论很多,意见不统一,而中国政府不置可否更加让世人猜测丛生。笔者认为,中国政府的模糊态度是有原因的,因为南中国海问题是不是中国的核心利益的答案不是静态的,而是动态的。

  首先,从目前来看还没有证据表明中国定义南中国海为核心利益。

  第一,南中国海问题对于上述核心利益标准还不构成根本性威胁。南中国海争端升级虽然可能会引起国内民族情绪的高涨,但不至于影响到中国的政治稳定。而南中国海的油气田的储量到底有多少是否值得大规模商业开采,都是未知数,不会直接影响到中国的经济建设。

  第二,南中国海争端虽然对于第二个标准中的主权和领土完整构成较大挑战,但是这种问题中国并非第一次面对。中国与20几个国家接壤,在过去的几十年内一直集中解决陆地边境问题,已经同17个国家解决了领土划界问题,领土争端上中国是有“先例”经验的(当然海上问题经验不足)。更为重要的是南中国海问题对于第二标准中的“国家统一”项目不构成威胁,不存在着国家分裂的问题,这与台湾,西藏和新疆的问题性质完全不同。

  第三,在外交实践上,中国也没有将其当作核心利益来对应。中国承认存在领土问题,同意通过谈判解决(尽管主张双边),这也是和平解决的基础(与此相对照的是在东海问题上日本的立场“不存在领土问题”),既然是谈判就有争取和妥协的过程,这与台湾等问题处理方式完全不同。近期,中国密集先后邀请越南副外长和菲律宾外长到中国访问,重申致力于和平解决南中国海争端的立场上可以看到上述立场,更加明显的是中国甚至愿意同美国在一定条件下(非正式地)讨论南中国海局势,6月下旬中美两国外交高官定期磋商机制首次对话在夏威夷举行,据报道在会谈中中国外交部副部长崔天凯同美国国务院东亚事务的助理国务卿坎贝尔讨论了南中国海问题。

  那么既然不是核心利益,为什么中国不明确说明以打消各国顾虑呢?既然中国多次重申不使用武力解决海洋争端的意愿,但为什么对于将2002年的《南中国海各方行为宣言》上升到具有法律性质的行动规范(norms)持谨慎态度呢?显然中国有顾虑,因为南中国海问题存在上升为中国核心利益的可能性。(编按:中国与亚细安国家日前签署了《南中国海各方行为宣言》不具约束力的实施准则,在解决南中国海主权纠纷的问题上向前迈进一大步。)

  这个可能性主要来自于区外大国的介入,更加明确地说就是美国(日本也有可能被迫卷入),一旦美国或者美日同盟介入争端,中国就会将这个问题视为对戴国务委员定义的第二条标准构成严重威胁,与此同时中国国内民族主义情绪也很可能极度升温,届时中国政府的外交决策可能会陷于两难,对美反应不强烈,国内的压力可能导致国内政局不稳定,反应过于强烈,美国的反弹会相应升级,而中美一旦发生冲突,核心利益的第三个标准即中国的经济建设也就会受到阻碍。到那时,南中国海问题就可能被定义为核心利益。

  

  是不是相关国家的核心利益?

  

  国际关系必须要换位思考,否则得出的结论只能是一厢情愿或者自我本位,我们还要考察到底南中国海问题是不是相关国家的核心利益,有了这个判断才能够为中国的决策提供依据。

  第一个问题是:南中国海问题是不是美国的核心利益。美国从来没有过核心利益的提法,而且美国可能也不会使用中国的标准去判断的核心利益。那么核心利益应当具备的不可谈判性的特点来看,南中国海问题显然不是美国的核心利益。从现实利益来说,南中国海不是中东那样的产油区,美国需要的只是航道的自由通行( freedom of navigation),这一点目前并不存在威胁;从可支配的资源来看,美国已经因为卷入阿富汗和伊拉克付出了沉重的财政,政治和道义的代价,美国的财政危机更不允许为了一个地区领土争端而卷入同另一个大国的直接冲突。美国介入的动力很大程度来自于为了维持在东亚同盟体系的生存和有效性(credibility)以及自身在东亚地区的影响力的需要。

  第二个问题是,与中国有南中国海领土争端的四个国家是否认为这是他们的核心利益呢?先讲距离较远的文莱和马来西亚。毫无疑问以海上石油为生的文莱当然视之为核心利益,但是这两个国家与中国关系友好,而且与中国冲突海域范围有限,且没有积极引入美国等区外势力的动机,中国不大可能成为这两国家国内政治的工具。

  那么越南和菲律宾如何呢?从实际利益来看,油气田的魅力尚不明确,目前主要实际利益还体现在渔业资源上;从主权角度来看虽然越菲高调强调捍卫主权,但这两国并没有拒绝谈判领土问题。这两个国家面临的真正挑战是能否发展经济,改善民生。以石油为生的文莱和较中国处于相对上游产业链的马来西亚发展状况相对较好,与中国的经济合作也相对平衡,与他们不同的是,菲律宾和越南是东盟(亚细安)中人口众多且经济相对落后国家,在与中国的贸易结构上较为不平衡,中国很容易成为这两个国家国内政治的牺牲品。以越南为例,中越之间的经济关系虽然已经非常紧密,但是越南对华贸易赤字在2010年达到116亿美元,越南对华出口产品主要是原油,橡胶和海鲜,而从中国进口的则是机械,化工和电子产品;另外据越南国有电力公司资料,由于越南不能够满足经济发展所需的大约增速为每年15%的能源需求,越南总用电量有6%是从中国进口的。今年以来越南消费者物价指数上涨率高达20%。这些国内不满就有可能通过对中国宣泄强硬民族主义情绪的形式出现,另外在外交上南中国海可以成为他们同美国博弈中的一张有利的“牌”。

  客观地说,对于菲律宾和越南,从南中国海可以得到的经济利益远远少于同中国的经贸交往,而战略上的航道自由问题更多的是美国人应当担心的事,至于主权归属只能靠谈判,因此很难说菲越把南中国海问题看成是核心利益。南中国海问题对于这两个国家来更多的是政治问题,而不是经济问题。

  

  避免让南中国海问题升级

  

  中国应当怎么办?对于美国,应当了解美国对自身在东亚影响力的下降担心,尊重美国在东亚历史和现实中的利益和作用,引导美国有所积极作为,排除美国是不现实的,也是不明智的,而是应当建立适当的框架为一定程度上包容美国的利益和诉求。

  对于东南亚国家特别是越南和菲律宾,应当看到他们的核心利益是发展经济,中国应当注重扩大经济交往的广度和深度,为他们带去更多的实际利益的同时,要注意经济交往结构的平衡性和为当地民众创造就业机会和提供技术培训。

  事实上,中国政府已经非常明智地就看到了这一点,胡锦涛主席今年以来在多个场合都指出要实现“包容性增长”,核心就是照顾其他国家的发展需要和发展空间,着眼于可持续发展,共同繁荣,这个认识是非常了不起的。无论是对于美国还是东南亚,中国需要的正是这种以疏导的方法来化解矛盾的有智慧的“包容性外交”,可喜的是中国外交正在朝这个方向努力。

  南中国海的问题是否可控,关键在于不能让南中国海问题被迫上升为核心利益,建设和谐东亚的关键在于共同将不和谐因素减到最小,这不仅符合中国的利益也符合地区各国的利益,当然也需要各国共同的努力,而对于中国具体的外交来说关键在于努力说服相关国家深刻理解这一点的重要性。

  

  作者是日本国立新潟大学副教授

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文章来源:联合早报

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