施雪华:大力推进中国公民社会的成长 实现中国反腐败战略的大转移

选择字号:   本文共阅读 2131 次 更新时间:2010-02-03 10:25

进入专题: 公民社会   反腐败  

施雪华  

摘 要:改革开放以来,中国在取得现代化建设的巨大成就的同时腐败也日渐凸显,成为影响社会发展的严重问题。由于中国的公民社会尚处于成长阶段,发展很不成熟,力量还能弱小,因而无法实现有效的利益表达和利益综合。这就使得政府与企业只能直接接触,从而为腐败的发生提供了大量的温床。而在西方国家,强大的公民社会可以承担起利益表达和利益综合的任务,斩断了企业与政府之间的直接联系,有效地规避了腐败风险。同时,公民社会组织对政府权力的行使可以形成有力的组织监督,从而遏制了腐败的发生与蔓延。这启示我们,可以通过培育中国公民社会的健康成长,从社会结构的基础层面构筑反腐败的廉政工程。这将使中国在21世纪实现反腐败斗争由加大惩处力度到扶持公民社会成长的战略大转移。

关键词:公民社会;反腐败;战略转移

美国著名政治学家亨廷顿在研究了世界各国的现代化与腐败的关系后指出:“在现代化处于最轰轰烈烈的阶段时,大多数文化中的腐败现象似乎也最为泛滥。”[1](p65)现代化进程中的各国几乎都应验了亨廷顿的这一判定。中国改革开放三十年来,伴随着经济领域中创造出举世瞩目的“中国奇迹”,社会领域中发生重大的结构性变革,文化领域中呈现出复杂的多元形态,“如火如荼”的腐败与反腐败斗争也成为其重要的面相之一,其折射着中国社会政治形态的变革,演绎着中国社会政治逻辑的发展。为什么在人民生活不断改善的今天,中国的腐败特别是公共权力的腐败现象却愈演愈烈?为什么在执政党和政府对腐败的惩处力度不断加大的情况下,腐败现象却没有明显被遏制?相反,西方国家虽然也有腐败,但其腐败为什么能被有效控制?有人说,原因在于中国的市场经济不健全,价格双轨制等为腐败提供了权力“寻租”的空间;有人说,是因为改革开放后,中国人受到西方资产阶级个人主义和及时享乐等腐朽思想的影响,一切“向钱看”的结果;有人说,是在旧的传统价值观念逐渐破产,而新的价值观念尚未确立和稳定的情况下,新一代中国人整体价值观迷失的产物;有人说,这是几千年儒家文化熏陶下,崇尚“人情”和“关系”的“熟人社会”的必然结果;有人说,是中国法治不健全,制度(政治、经济、文化)有缺失的结果,人家新加坡、香港也是华人社会,但他们的“法治”水平较高,腐败就比较少;有人说,是中国政治体制改革落后于经济体制改革的结果,如果政治民主化了,有了强大的政治监督和社会监督,腐败特别是公共权力腐败就没有了空间。种种说法,不一而足。我们认为,这些说法均有一定的道理,但都停留在表层的原因上。我们认为,缺失强大的中国公民社会,在政治系统与经济系统之间没有一个规则化的现代社会系统(公民社会)既起连接又起隔离的双重作用,是中国在现代化进程中腐败愈演愈烈、难于遏制的根本原因。所以,新世纪中国反腐败斗争要取得根本性成效和全面胜利,必须实现反腐败战略的大转移:从单纯加大惩处力度到以培育中国公民社会为主体,同时辅之于其它各种反腐败措施,才能从社会大结构上而不是局部领域里为遏制和根除腐败奠定基础。

一、公民社会的弱小与腐败的加剧:对过去三十年中国反腐败的反思

作为“社会价值的权威性分配”活动的政治在社会资源的配置与社会利益的实现中扮演着极为重要的角色。社会生活中的个人或团体都试图通过各种途径对以政府为代表的政治体系形成影响,使其在进行社会价值权威性分配时能够满足自己的利益要求。在这一点上,任何国家都是相同的。但是政治体系所扮演的“权威性分配者”角色的重要性程度和个人或团体影响政治体系的实现途径则由于不同国家或者同一国家不同时期的社会结构差别而呈现出巨大的差异。这种差异性的存在反映出不同社会政治形态所具有的独特的政治运行逻辑。把握这种政治运行逻辑有助于我们从宏观层面上分析和把握纷繁复杂的社会政治现象。

与其他国家以民主化、理性化、制度化、世俗化等为主要特征的现代化进程相比较,中国改革开放三十年来在社会政治领域发生的最大的变革是国家与社会关系的调整和重构。这种变革构成了中国日渐摆脱传统政治,逐步走向现代政治历史进程的重要内容。概而言之,这一变革就是新中国建立后通过各种社会政治运动最终实现的在政治、经济、社会、文化等领域高度统合的“全能国家”[2](p69)逐渐消解,国家无所不在的权力控制逐渐从非政治领域中退让出来,在社会经济领域形成了相对独立的利益实体的过程。全能国家的消退给社会生活让渡出了广阔的活动空间,以前被压抑在无边的国家权力阴影下的不同的利益主体(包括个人、企业、社会中介组织等各种社会组织)获得了追求自身利益最大化的活力和自由。与此同时,由于历史的惯性或者被新制度主义者称之为“路径依赖”的因素使得现代化进程中国家与社会关系的调整不可能一蹴而就。当前中国的国家权力尚未能与各种经济社会利益完成规范意义上的切割和分立,在诸多领域全能国家的“权力遗产”依旧以各种各样的方式介入到经济运行中,对社会利益的分配起到巨大的影响作用。这一点是其他处于现代化进程中或者已经完成现代化任务的国家所不具有的。在这种社会政治结构中,政治体系所扮演的“权威性分配者”角色的重要性程度是不言而喻的。一方面是利益追求最大化的个人或组织,另一方面是对利益获得具有巨大影响力的政治权力,而二者之间的张力构成了当前中国政治生活中腐败现象滋生蔓延的独特背景和制度空间。[②]

腐败以“不正当地运用公共权威获得个人的好处”[3](p6)表现出来,其成因是多方面的,来自不同学术领域的研究者们分别从各自的视角展开了具体的分析。经济学者们以“寻租”理论为分析的理论基点,认为当前中国计划经济体制与市场经济体制并存时政府干预和管制市场竞争会产生“租金”,围绕租金展开的“寻租”或“设租”产生了腐败问题;政治学者们则以“权力趋于腐败,绝对的权力导致绝对的腐败”作为立论的预设前提,认为腐败产生的根源在于中国政治权力没有强有力的法律制度的约束,高度集中的领导制度和组织制度使得国家权力不能得到有效的监督和制约,从而产生了以权谋私的腐败现象;而人文学者特别是伦理学者们则把关注的目光集中于价值失范和道德约束乏力,认为改革开放以有些党政干部抛却了“为人民服务”的政治理念,丧失了共产主义理想,放松了对自己思想修养的要求,因此,导致了腐败的日益猖獗。此外还有从其他视角展开的理论探讨和分析。诸种理论观点都从不同的角度揭示了中国腐败问题的成因,为我们理解这一问题提供了知识和分析基础。但是这些观点更多的是将关注的重点集中在与腐败发生直接相关的因素,如政府官员、法律法规、思想道德等方面,就腐败问题而谈腐败问题,并没有将这一问题放置在当前中国社会结构的宏观框架中加以分析。这就在一定程度上遮蔽了导致当前中国腐败问题的社会结构因素。

改革开放以来,国家与社会关系调整的结果就是曾经被全能国家所“吞噬”的社会逐渐摆脱了国家权力的阴影,获得了一定的相对独立性。由于经济、政治、法律和文化环境根本性的变迁,在中国的社会中大规模地催生了民间组织,这些民间组织内部及其与政府及其之间的互动关系日渐成为中国社会政治生活的一个重要方面,中国的公民社会逐渐成长起来。[③]当前中国公民社会的构成中主要有各种自治性社团、民间团体、行业社团、事业单位以及政党和利益团体等。成长中的中国公民社会对中国的社会结构形成了一种重构,即在政治系统和经济系统之外形成了一个相对独立的社会系统。政治系统、经济系统与社会系统三者之间存在着复杂的互动关系,这种互动关系构成了社会生活的全部内容。

由于当代中国的公民社会处于成长阶段,发育尚不成熟,其表现出的行政化、等级化、依附性等倾向还很明显,因此其在三者互动中处于相对弱势的地位,其所承担的社会政治功能也是相对有限的(在图1中用虚线标识)。这种相对弱势的地位在现实社会政治生活中就表现为各种民间社团组织并不能够真正有效发挥其代表特定利益团体进行利益表达、利益综合的作用,也不具备与执政党和政府形成相互配合与互相制衡的地位和能力,这就使这些中介组织在沟通以企业、个人为主体的经济系统和以执政党、政府为主体的掌握公共权力的政治系统之间的制度化、规则化关系中的作用非常有限。最明显的例子就是当前中国的各种行业协会很少能够完成本行业的利益综合,以一种独立的团体利益者身份参与到与政府或者其他团体的利益博弈过程中,其在社会生活中起到的象征意义远大于其真实的功能作用。与之相对照,政治系统在与经济系统、社会系统之间的互动中则明显处于主导地位(在图1中用实线标识)。经济系统中的个人或企业组织试图对政治系统的政策形成影响时,并不选择通过行业协会等民间组织与政府机关进行谈判,而是直接与政府接触,完成自己的利益表达。即民间说的:“找协会不如找市长”。于是,这种绕过社会系统,由经济系统与政治系统进行直接接触的互动方式,即老总们找局长、市长、部长,甚至更高的官员就成为中国社会中常见的经济系统与政治系统沟通的特殊的而且常常有效的方式,而这种方式存在着巨大的腐败风险,为权力与金钱的交易提供了可能。

原因是,首先,并不是所有的企业或个人都能够直接与政府接触,只能是在力量对比中占优势或者与政府有着特殊关系的企业或个人才能有这样的机会。而弱势者在这样的社会结构中就很难或者根本就不能有效表达自己的利益诉求。这就使政府组织和其领导人有可能成为某个企业或个人利益的代言人,公共权力的功能有可能从维护公共利益异化为维护私人(企业或个人)利益。其次,即使是所有的企业或个人都能够直接与政府接触,其所表达的利益要求也都只是关乎单个企业或个人利益得失的,其提出的利益要求是特殊性的,而非普遍性的。这就对政府提出了极高的利益综合要求,其必须超越特殊性的利益要求,对整体利益格局做出判断,显然这是一种乌托邦式的幻想。因为,在这种政治系统与经济系统的个别化接触中要禁绝权力与金钱之间的利益交易无异于痴人说梦:或成本太大,或根本就无法操作。

作为一个诞生不久(萌生于改革开放初期)正处于成长中的中国公民社会,在政治系统和经济系统的强势压力下很难获得自己的独立性,也很难避免被政治权力和经济利益“绑架”或“收买”的可能。在政治、经济与社会系统的互动中,公民社会无法承担其本应承担的利益综合的任务,更多的时候成为政治系统或者经济系统的“传声筒”,发挥一种有限的信息传递功能。弱小的公民社会组织很难以独立的身份有效地参与到预防和反对腐败的斗争中来。同时,当前中国政治独特的宏观架构和运行逻辑给公民社会组织提供的参与政治生活,包括反腐败斗争的制度空间也是相对有限的。这种力量对比和制度约束构成了中国公民社会组织在社会政治生活中的发展困境。或者也正是缘于此,中国公民社会一直没有被纳入到预防和反对腐败斗争的视野中。在如火如荼的反腐败斗争中,国家的法律制度建构一直成为关注的重点,而公民社会则处于一种缺位的状态。即使是在公民政治的大时代背景下,参与式治理成为流行模式的今天,也只是更多的注重发动人民群众参与到反腐倡廉的活动中,主张反腐败斗争要依靠群众的力量,而几乎没有人从社会大结构的视角去关注和探讨公民社会在腐败产生与遏制中的关键地位和功能。弱小的公民社会组织在社会大结构中处于一种虚置的地位。

可见,中国社会现代化进程中公民社会的弱小,经济系统与政治系统的直接交易至少造成三个大的社会危害:一是使公共权力从维护公共利益的主体异化为维护私人利益的主体,背离了人民建构政府的初始宗旨和公民要求政府发挥调节社会利益矛盾、平衡社会利益分配的社会正义功能;二是为一些腐败分子利用公共权力与私人利益做交易,得到个人或小团体好处,损害其他公民、社会组织和国家利益提供了方便;三是由于公民社会的非自主性、非独立性,无法发挥其监督和制约政府权力被滥用的功能。这与其他各种因素共同构成了改革开放三十年来腐败问题如此猖獗,反腐败斗争任务如此艰巨的注解。所以,从中国社会现代化进程与公民社会的视角对此进行反思,有益于跳出惯常的思维,得到一种对腐败问题的更加宏观、更加深刻的新认识。

“它山之石可以攻玉”。在分析了中国社会现代化进程中公民社会与腐败的关系后,我们来看看西方社会大结构中公民社会在预防和反对腐败斗争中所处的地位和发挥的作用,有助于我们更加深刻地理解公民社会与腐败的关系,从而完成一种反腐败思维的彻底转向。

二、国外公民社会在预防和反对腐败斗争中的地位和作用

由于特定社会历史环境的差异所决定的国家建构路径的不同使中国与西方主要国家在社会大结构方面呈现出明显的差异。跳出惯常的以国家权力的分立制衡结构为主要变量的分析视角,将国家与社会的关系作为比较的标准,我们可以看到,与中国所经历过的国家与社会高度统合的“全能政治”不同,西方无论从思想主张还是政治现实都以国家与社会的相对分立或曰“二元结构”为追求目标的。与在某种意义上“依旧笼罩在尚未散去的全能国家迷雾中”的中国公民社会相比较,强大的公民社会和众多的公民社会组织是西方国家在社会大结构中的一个重要特征。早在19世纪托克维尔就将美国民主所展现的力量或美国发展的秘密归结为于在美国存在着“上千种不同形式的”公民社会自治组织为基础的草根民主。[4](p635)在现代社会,公民社会作为西方社会生活和政治生活中的重要力量,在政治、经济、文化各个领域都发挥着举足轻重的作用,在预防和反对腐败斗争中也不例外。

源于社会权力最终归属于民众和对不受限制的国家权力的恐惧的思想基点,西方主流的自由民主理念都把国家与社会的相对分立作为民主社会之所以存在的基石之一。其中尽管存在着“国家高于市民社会”与“市民社会先于或外于国家”两种理论的分歧,[5](p41)但是二者都是以国家与社会的分立为分析的逻辑起点的。自由民主理论普遍主张相对于市民社会而言,国家只具有工具性的功用,是一种手段而非目的。市民社会的利益是国家存在的合法性来源。在这样的思想基础上形成的“有限国家理论”和“公民社会理论”都主张公民社会对国家的制衡。“限制政府权力是社会或公民的权利。”[6](p81)“在构建一个由一部分人管理另一部分人的政府时,最大的困难是:你必须首先使政府有能力控制那些被管理的人,而后使政府能够控制其自身。”[7](p264)这种对国家权力被滥用可能的防备使西方民主理论将更多的希冀投放到与国家形成对立制衡的市民社会身上,他们都认为面对具有高度强制性的国家权力,公民社会必须承担起这样的责任,即监控国家权力以防止其滥用以谋取私利从而对民众的利益构成损害的可能。这就构成公民社会预防和反对腐败作用方面的第一重意蕴:“公民社会和国家应实现力量均衡,否则容易造成腐败。”[8](p26) 因此,通过促进社会发展来遏制政治腐败的蔓延成为一项理想的选择。[④]

公民社会对政治腐败的遏制作用不仅仅局限于宏观层面上所构成的与国家力量的分立制衡上,而且体现在各个公民社会组织的具体活动中。公民社会的积极参与已经成为建立国家廉政体系的重要组成部分。“没有人民的帮助和支持,政府不可能独自驯服腐败——要把这种支持动员起来的途径则在于那些严肃认真的非政府组织。”[9](p194)国外的公民社会组织由于具有相对独立的组织机构、资金来源和活动空间,所以,他们能够摆脱国家权力的控制,对国家行为形成一种强有力的监控态势。参与反腐败斗争的民间组织不仅仅有地区组织、国内组织、区域组织,而且还有全球性的国际组织。这些民间组织活跃于国内和国际反腐败的政治舞台上,通过以不同的形式参与政策制定,影响议会立法,向政府施加社会压力等方式推动国家廉政机制的创立和完善;他们借助新闻媒体、网络工具等对民众舆论加以引导,更以游行、示威等有组织的公民参与方式形成对政府惩处腐败问题的巨大社会压力;或者以更为直接的方式对腐败官员进行举报,对政府活动进行监督的形式参与反腐败斗争;此外有的民间组织则通过进行独立的调查,对政府的廉洁程度进行评议打分等间接的方式形成对政府行为的监督。如,透明国际组织(TD)通过各国分会对政府官员的腐败程度进行社会调查,按照一定的评价标准进行名次排列,发布腐败指数(CPI),而对各国政府形成国际舆论压力。概而言之,在公民社会制衡国家的宏观格局中所形成的公民社会组织通过各种途径对政府及其官员行使公共权力进行有力的监督构成了公民社会预防和反对腐败作用方面的第二重意蕴。

在自由民主理论中所主张的国家与社会对立制衡关系中,公民社会似乎是以整齐划一的面相站立在国家的对面,而事实上并非如此。公民社会是由纷繁复杂的社会组织在利益多元分化组合的基础上构成的,其中包含着竞争与合作、制约与妥协、抗衡与联合等利益关系。多元民主理论就认为,现代社会是多元的社会,建立在不同利益基础上的集团组织是现代社会构成的主体,多元主体通过复杂的“多元竞争”,最终达成一种能够满足不同团体利益要求的“价值趋中”的结果。而现代民主正是在这种“无休止的讨价还价过程”中实现的,“一个政体的民主性质是由多重的集团或多重的少数人来保障的。”[10](p216)因此,在由政治系统、经济系统和社会系统组成的社会大结构中,由众多多元的社会组织所构成的社会系统就扮演着极为重要的角色。它成为沟通政治系统与经济系统的不可或缺的中介环节。

与力量薄弱的中国公民社会不同,西方国家的公民社会组织是多元的、自主的、独立的,具有相当的社会能量和活动能力。因此,在政治系统、经济系统与社会系统的互动中发挥着重要的连接和隔离的双重作用。社会系统与经济系统和政治系统存在着密切的交流(在图2中用实线标识),成为三者互动关系中最重要的连接枢纽。由强有力的社会系统承担利益表达、利益折冲和利益综合的任务,政治系统与经济系统的直接联系就相对处于一种辅助性的地位(在图2中用虚线标识)。经济系统中的企业或个人有特定的利益诉求时,大都不是靠直接与政府官员进行接触,而是通过能够代表自身利益的社会中介团体(如行业协会等)对政府的政策措施形成影响。[⑤]没有必要也没有可能通过与个别政府部门或单个政府官员(局长、市长、部长或总理、总统等)的直接接触,让其制定直接有利于某家公司或企业、或某个个人的公共政策。因为,政治惯例、法律规范和社会舆论都会使胆敢这样做的政府官员或部门处于被谴责甚至有被赶下台的可怕境地。大部分官员知道这种政治风险的成本太高,不愿意去冒。这样,这种以社会系统为中介形成的互动系统在一定程度上既规避了政治系统与经济系统直接接触可能带来的腐败风险,又为社会利益诉求与回应提供了制度化、合理化、高效化的通道。

那么,这样一种互动机制是如何有效地实现社会三个系统的沟通,降低企业或个人与政府公权为谋取私利而进行钱权交易的风险的呢?它的秘密在于两层“制度滤网”及其价值趋中功能:

其一,企业或个人出于对自身利益实现的诉求不可避免的带有浓重的私利色彩,但当其通过行业协会等社会组织表达时,必然和其他的企业或个人通过具有私利色彩的要求遭遇,从而构成一种“多元竞争”的状态。代表该团体利益的社会组织(行业协会等)就要承担其“去企业或个人私利化”的任务,在多元竞争的结果中寻求一种能够带有全行业某种普遍意义的利益诉求作为自己表达的利益主张。这是由“制度滤网”而形成的利益趋中化的第一步。

其二,依循同样的逻辑,代表特定行业或利益团体的社会组织在试图对政府政策进行影响以实现本集团或组织的利益时,同样会遭遇到与利益相关的集团和组织的“多元竞争”。不同的利益集团之间基于利益的分歧与共融展开博弈,实现利益的折冲,其最终产生的结果势必会去除掉特定利益团体的私利化要求,而构成一种趋中化的利益综合。政治系统在此基础上进行公共政策的制定或选择就自然会规避掉为特定个人、企业或团体甚至单个行业谋取私利而损害社会或国家公共利益的腐败风险。也即当政府制定有利于某个行业的公共政策时,它会考虑到对别的行业的组织的利益矛盾和利益冲突问题,所以,以不严重损害别的行业的利益为前提;同时,当别的相关行业的利益组织同样提出利益诉求时,政府如果认为合理,也会制定相关政策。

这样,经过两次利益综合后相关行业和相关组织之间的利益矛盾和冲突就会在这种利润平均化的社会利益机制调节中趋于减缓或消失。整个社会就会趋于平稳与和谐。

这就是多元民主理论所倡导的民主政治状态,当社会利益和社会组织日益多元化时,政治过程和政府决策也必然走向多元化:更多的利益集团“平等的”(至少是形式上)参与政治过程,政府决策受到各种利益集团的多元影响,最终制定的公共政策是多元力量共同作用(讨价还价)的结果,从而形成利益“趋中”的格局。[11](p72)这种政治、经济与社会系统的互动为不同利益诉求提供了多元竞争的制度平台,而依照竞争结果出现的“趋中”格局进行的“社会价值的权威性分配”也就具有了实现社会公正的基础,从而在一定程度上清除了滋生腐败的土壤。这就构成了公民社会在预防和反对腐败作用的又一重意蕴。这种基于社会大结构建立起来的政治系统、经济系统与社会系统的良性互动与其他反腐败策略相比较,具有更为基础性、根本性的意义。通过以西方国家特定的社会大结构为背景对公民社会在预防和反对腐败斗争中的地位与作用的分析,不仅能够为我们提供一种知识和思维上的启发,而且更为重要的是其能够为当前中国反腐败斗争实践开启一种新的思路,从而在一定意义上有助于实现反腐败斗争的战略性转移,将聚焦的视点投放到更为宏观和广阔的国家与社会的层面,通过积极扶持中国公民社会的成长为反腐败斗争提供更为基础性的社会结构支撑。

三、21世纪中国反腐败的战略大转移:从加大惩处力度到大力扶持中国公民社会

腐败是公共权力的变质,对“社会价值的权威性分配”的公正性和政治的正当性形成冲击,使政府的政治合法性受到根本性削弱,也使社会的公平正义受到挑战。腐败对社会经济的增长也构成了巨大的负面影响。[12] 因此,腐败被任何一个国家和社会都视为是危害性极大的社会污染,甚至被称之为“政治之癌”。伴随着改革开放带来的经济迅速发展,中国的政治生活中出现了与之前相比极为严重的腐败问题,对中国政治的公共性构成了严峻的挑战。[13]

中国执政党和政府对腐败的危害有着深刻的认识,高度重视反腐败工作的开展,将反腐败斗争看作是关系中国共产党执政地位巩固,关系国家发展全局,关系最广大人民根本利益,关系社会公平正义和社会和谐稳定的重大问题和紧迫任务。因此,改革开放三十年来,中国的反腐败斗争一直是政治工作的重心之一。中国执政党和政府反腐败的决心和信心最为直接的表现就是对腐败分子惩治力度的加大。这种以加大惩治力度以实现反腐败的战略选择在各种党和政府的正式文件和报告中都有明显的体现。惩治力度的大小被看作是衡量反腐败工作的决心与成效如何的重要指标。如在2008年3月在第十一届全国人民代表大会上通过的最高人民检察院工作报告中就以详尽的惩治数字作为过去五年中反腐败斗争成绩进行了总结。“五年来,共立案侦查贪污贿赂、渎职侵权犯罪案件179696件209487人,比前五年分别下降13.2%和9.9%;除正在侦查、审查起诉和审判尚未终结的以外,已被判决有罪116627人,比前五年上升30.7%;2007年有罪判决数与立案数的比率比2003年提高了29.9个百分点。立案侦查贪污受贿十万元以上、挪用公款百万元以上案件35255件,涉嫌犯罪的县处级以上国家工作人员13929人(其中厅局级930人、省部级以上35人)。”

2005年1月中共中央印发的《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》十分清晰的表明执政党将反腐败工作的重心由仅仅注重腐败后惩治向预防和惩治并重转向,这无疑是一种政治的进步和反腐败战略的转向。但是同时必须看到的是,这种以预防和惩治为重心的反腐败战略并没有超越既有的思路与领域,概而言之其关注的依旧是法律制度建设和思想政治教育。

(1)在法律制度建设领域,一方面通过以政府职能转变为主要突破口进行国家制度建设,使“缺位”、“错位”、“越位”的权力回归到公共权力的应有位置上。“政府的归政府,市场的归市场”,从剥离附着在政治权力之上的不当经济利益,从而对腐败问题形成“釜底抽薪”式的治理。另一方面则通过构建各项机制实现预防、控制和惩处腐败。其一,建立健全反腐败机构设置,为反腐败斗争提供组织保障,如2007年9月国家预防腐败局的成立;其二,完善各项反腐败法律法规建设,将反腐败工作纳入到制度化的轨道中,党的十六大以来,《中国共产党党内监督条例(试行)》、《中国共产党纪律处分条例》、《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》等一系列法规和文件的陆续颁布;其三,通过媒体、网络等舆论工具等对政治权力的运行进行监督。

(2)在思想政治教育领域,中国共产党一贯注重对党员干部的思想政治教育工作,要求党员干部以马克思主义指导思想,树立共产主义远大理想,以为人民服务为宗旨。改革开放以来,党和政府积极推进“加强精神文明建设”,“讲学习、讲政治、讲正气”,学习和贯彻“三个代表”思想,倡导“八荣八耻”,牢记“两个务必”,加强党员先进性教育等政治活动,其目的就是要通过思想政治教育使党员干部提高拒腐防变的能力,筑就党员干部反腐倡廉的思想道德防线,从而有效的预防和反对腐败。

在这些领域展开工作无疑对反腐败斗争是极为重要的,中国改革开放以来取得的反腐败的巨大成绩就是最有力的证明。但是否还存在其他可以更加有效遏制腐败的路径呢?从中国社会现代化规律与公民社会的成长,从国外公民社会在预防和反对腐败斗争中凸显出的巨大能量中,给我们以有益的启示:可以通过建构强大的规则化的中国公民社会来实现预防和反对腐败。这种从既有的以加大惩治力度为特征的反腐败斗争向通过扶持中国公民社会的健康成长来遏制腐败的转变,无疑构成了新世纪反腐败战略的大转移。

改革开放以来,政治、经济、社会等方面的变革为中国公民社会开放出了成长的空间。各种公民社会组织蓬勃发展起来,并且在社会政治生活中发挥了一定的作用。但是其成长还面临着诸多的困难,有限的制度空间就构成了一种主要的约束。当前中国政府对公民社会的基本政策取向是以控制为主要基调的。现行的管理法规对民间组织的登记注册设置了过高的准入门槛,各种限制性条件太多。以控制为导向的制度安排对中国公民社会的发展形成了极大的限制。这是基于国家与社会二元对立,公民社会对抗国家这样的政治理念设计的。由于公民社会理论最初是以西方国家的社会政治实践为背景诞生的,自由民主理论高度张扬了公民社会与国家政府的抗衡作用,以及公民社会组织本身不可避免的具有的“政治特性”,[14](p8)因此会在政治现实中形成政府对公民社会的防备心理,担心日渐壮大的中国公民社会会对执政党的地位、政府的权威和社会的稳定形成冲击。但是这种政治理念显然忽视了公民社会在社会政治生活中可以发挥积极作用的一面。公民社会是一把双刃剑:一方面,如果公民社会按照自由和平等的契约关系规则来调节组织内部关系和组织外部关系,以实现组织的生存与发展的,那么,公民社会愈壮大,它与执政党和政府的相对自治性和独立性就愈强,但同时,它会把这种自治性和独立性控制在一定的范围内,而不至于严重对立和对抗;另一方面,如果政府的政策法规和行为措施得当,就容易使民间组织、中介组织与政府合作,有利于社会的和谐与稳定;反之,民间组织、中介组织与政府的合作就很困难,甚至会走到政府的对立面,危害社会的团结与稳定。[15](p4)

可见,一个成熟、合法、有规则、有管理的中国公民社会是执政党、政府与公民之间的一道避免出现动乱的防火墙、过滤器,是21世纪中国社会稳定发展的一股最大、最可靠的社会力量。[16](p25)因此,转变政治理念,实现从控制向引导的方向转变,通过制定和完善相关的法律法规,将中国公民社会的成长纳入到制度化、规则化的轨道,从而为其健康成长提供良好的制度空间,是执政党、政府和公民都应当有的新理念。

当代中国公民社会脱胎于改革开放之前的全能国家,是在“强国家,弱社会”的宏观背景下逐步成长起来的,因此,其健康的发展不仅需要一个良好的制度空间,而且需要政治、经济、文化、社会等各方面的协同促进。中国社会现代化与中国公民社会的建构将循着三个阶段三种动力滚动式驱动模式发展,即由公民社会生长发育阶段的“政策驱动”,到成长壮大时期的“体制驱动”,再到成熟时期的“市场驱动”。[17](p142)来自政策、体制和市场的滚动式的驱动力量各有侧重,交互相接,使中国公民社会的成长拥有了最可依靠的动力机制。这种“滚动式驱动”模式是与中国的国情密切相关的。尽管改革开放三十年来中国的国家权力有意识的自觉地从诸多领域中逐步退让出来,但是这种退让是不全面、不彻底的,而且在特定的时期和特殊的环境下还存在重新加强的可能。这就决定了当代中国公民社会的成长过程必然也是一个与国家权力互动的过程。中国政府政策的调整和政治体制的改革会在公民社会成长中留下某种“或深或浅的投影”,这就要求我们在推进政治变革的过程中要将引导、扶持和培育中国公民社会的健康成长作为一项重要的考量指标。通过国家制度层面的变革为公民社会成长提供良好的制度环境,规范的制度约束和坚实的制度保障。最终实现公民社会与国家、公民与政府的协同化进步。同时,由于市场经济与公民社会具有共同的价值内核即自由与平等,因此,不断进步发展的市场经济与中国公民社会有着内在的价值契合性。以自由平等的契约关系为基础的市场经济可以为中国公民社会的成长提供价值支撑和物质支持。市场经济为公民社会所提供的驱动力是基础性、根本性的,因此,我们要促进中国公民社会的健康成长还必须大力推进中国现代市场经济的发展,以市场经济所具有的自由、平等的精神锤炼和淬化中国公民社会的价值内核。

在新的世纪,面临日益严峻的反腐败斗争形势,如何从多角度、多途径入手预防和反对腐败,要求我们开阔视野,不仅仅局限于现有路径,而应当将社会大结构的宏观变革纳入到战略思考的范围。而公民社会作为社会大结构层次的基本要素应当也必须纳入到预防和反对腐败的斗争中来。公民社会在西方国家预防和反对腐败斗争中的既有模式值得我们去作深入的挖掘,结合中国社会现代化进程中社会大结构的特点构建出依靠公民社会遏制腐败的新模式。如何发挥中国公民社会在利益表达、利益折冲、利益综合中的“去私利化”的作用,如何发挥中国公民社会组织在监督、制约政府权力运行中的作用,如何建立中国公民社会组织与政府机关的反腐败协调运作机制等等,都是我们必须进一步深入思考和亟待解决的问题。通过引导、扶持和培育中国公民社会的健康成长,从而从社会大结构的基础性层面上构筑预防和反对腐败的廉政工程,这必然构成我们在新世纪反腐败斗争中的一次战略性大转移。这种战略大转移的实现必将开启我国预防和反对腐败斗争的新局面,从而为推动中国的经济发展、政治进步、社会和谐提供重要保证。

  参考文献:

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Pushing forward the Growth of Civil Society

Realizing the Great Strategy Transformation of Anti-corruption in China

Abstract:With the opening and reform policy being carried out, China has made great achievements. However, corruption has become serious problem that impact social development badly. As China's civil society is still immature, which is at the stage of development, it can not express and integrate different interests effectively. As a result, governments and enterprises can only contact directly so as to the occurrence of corruption is increasing. In western countries, a strong civil society can take the task of expressing and integrating different interests effectively. It cuts off the direct link between businesses and governments effectively to avoid the risk of corruption. At the same time, civil society organizations can supervise the government powers so as to curb corruption greatly. It tells us that we can cultivate civil society to build anti-corruption mechanism in social and political structure in China. We can realize the great strategic transformation from greater punishments to strengthening the civil society in the 21st century.

Key words:civil society;anti-corruption;strategic transformation

作者简介:

施雪华(1963—),男,浙江嘉兴人,北京师范大学政治学与国际关系学院院长助理、985教授、博士生导师,复旦大学法学(政治学)博士、法国巴黎第一大学政治学博士后,教育部首批新世纪优秀人才计划入选者,北京市新世纪社科理论人才“百人工程“计划入选者,主要从事反腐败与廉政建设研究、政府管理与公共政策创新、当代中国政党政治、当代中国政治发展等研究。

 [①]本文为施雪华主持的国家社会科学基金重大项目子课题《用社会主义核心价值体系引领多样化社会思潮对策研究》的研究成果之一,课题批准号为:07&ZD035;施雪华主持的司法部“法治建设与法学理论研究部级科研项目”重点项目《当代中国国家权力总量、配置与运行的法律与政治问题研究》的研究成果之一,课题批准号为:02SFB1005;施雪华主持的教育部“学习宣传贯彻党的十七大精神和改革开放三十周年理论研究应急课题”《中国特色社会主义政治发展道路研究》的研究成果之一,课题批准号为:2008JYJ060;同时,也是施雪华主持的北京师范大学引进人才(学科带头人)科研启动基金项目《当代中国政治发展的战略与模式研究》的研究成果之一,课题批准号为:107021。

  [②]这里对全能国家“权力遗产”的分析绝非是说如果完成国家与社会关系的调整与重构就可以彻底杜绝腐败问题的发生,也绝非是为当下中国的腐败问题提供某种正当性的理由以进行罪责的开脱,而是意在强调当下中国的腐败问题具有不同于其他国家的社会环境。

  [③] 公民社会一般具有三个特征:一是相对独立和自治于国家和政府;二是它必须是以自由、平等的契约关系规则来调节内部和外部关系的组织系统;三是它是一个以合法组织为基本构成单位的组织系统。对照这三个特征,显然目前中国的公民社会尚处于从生长发育到初步成长壮大时期,这也就决定了其在社会政治生活中所起到的作用是相对有限的。

  [④] 这里所指向的政治腐败不仅仅是我们惯常意义上所说的公职人员为获取私人利益而滥用公共权力行为,而具有更为广泛的意义,指掌握政治权力的统治阶层为追求自身利益而导致的政治制度或政治治理的衰败。

[⑤] 这里并不排除经济系统的企业或个人会选择直接与政府官员接触的可能,而只是陈述在西方社会中的一般情况。由于西方社会存在一个独立、强大、多元的公民社会,所以,为企业或个人通过利益团体实现自己的利益诉求提供了制度空间和现实可能。

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