施雪华:中国近现代政治体制的转型及其当代启示

选择字号:   本文共阅读 3733 次 更新时间:2013-12-12 22:59

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施雪华  

 

【内容提要】自明末清初中国资本主义生产方式萌芽以后,中国社会实际上已经开始了从传统社会向现代社会的转型进程。中国的政治体制自身和人们对政治体制的认知也经历了痛苦的五大转变:从君主专制制到君主立宪制、从君主制到共和制、从内阁制到总统制、从多党制到一党制、从地方自治制到中央集权制。从中我们可以看出,中国近现代政治体制转型中民族革命与政治革命,政体之争与政党斗争,国体之争与政体之争,国内阶级斗争与国际列强干预叠加、搅和在一起,使得这一转型特别艰难与曲折,使中国丧失了许多原本可能的历史发展机遇。近现代中国政治体制转型中已经提出但尚未完全解决的一系列问题,需要当代中国政治体制改革去思考并采取积极有效的措施去解决。从这个意义上讲,近现代中国政治体制转型的经验和教训给我们今日的政治体制改革留下了非常宝贵的十大历史启示:如何处理好现代民族建设与现代国家建设的关系,如何处理好现代国家建设与现代政党建设的关系,如何处理好现代国家建设与现代社会建设的关系,如何处理好国家建设与经济建设(求强与求富)的关系,如何处理好执政党、国家与军队的关系,如何处理好执政党、国家与知识分子的关系,如何处理好中央集权与地方自治的关系,如何处理好决策系统与咨询参谋系统的关系,如何处理好改革形式与改革内容、改革时机的关系,如何处理好政治体制之间的批判与借鉴、改革与创新的关系。

【关 键 词】中国/近现代/政治体制/转型/启示

所谓政治体制,有广义和狭义两种,广义的政治体制相当于政体(Form of Government)或总体的政治制度(Political System),它是统治阶级或统治集团得以实现其统治利益和意志的统治方式,也是一个政治体系内各种政治关系的总体格局的制度化形式。如,中国是人民代表大会制度,美国是总统制,英国是议会内阁制,法国是半总统半议会制,瑞士是委员会制等;狭义的政治体制(Political Regime)小于政体或总体的政治制度这个概念,它是大的或曰整体的政治制度得以进入运行状态的各种具体制度和运行机制的总称,包括领导制度、组织制度、人事制度、决策机制、执行机制、监督机制等。这里我们讲的我国近现代政治体制中的政治体制既指广义的政治体制,也包含狭义的政治体制概念。

马克思在《政治经济学批判》一书中曾经指出:“无论哪一个社会形态,在它所能容纳的全部生产力发挥出来以前,是决不会灭亡的;而新的更高的生产关系,在它的物质存在条件在旧社会的胎胞里成熟以前,是决不会出现的。”[1]这一论断深刻地说明了一种社会制度在它的能量尚未被完全开发出来之前是不会消失的,新制度要取代旧制度,必须要有比旧制度更大的推进社会发展的能量。换句话说,从旧制度到新制度的制度转型是由制度内含的推动生产力发展的能量的向度和大小所支配的,而制度内含的推动生产力发展的能量的向度和大小取决于制度所处的社会发展环境条件的复杂性程度和制度对所处的社会发展环境条件的反应和处置等适应能力之比。

自明末清初中国资本主义生产方式萌芽以后,中国社会实际上已经开始从传统社会向现代社会的转型进程。由于受到旧的封建生产关系的阻碍,资本主义生产方式要发展需要自由资本和自由劳动力,即要求有一个自由市场,而旧的封建生产关系把社会中最大的社会资源:土地和劳动力(农民)束缚在土地上,不能自由流动。美国著名政治学和社会学学者摩尔认为,中国之所以资本主义萌芽了,但又不能大规模发展的主要原因,是受封建生产关系束缚,农业商品化程度低,所以,土地贵族阶级难以转变为资产阶级。[2]而旧的封建生产关系最大的支撑点和后台就是封建的上层建筑:封建君主专制制度及其意识形态。其实,面对社会转型的西方和中国封建君主专制制度都很两难。世界历史表明,愿意从封建君主专制制度转变为资产阶级共和民主制度的旧制度实现了制度的转型和制度的重生,不愿意从封建君主专制制度转变为资产阶级共和民主制度的旧制度最后都被推翻了。

中国封建君主专制制度最初不愿意转型,而且似乎也没有要迅速转型的迫切性。因为,中国的“这种行政制度到大约1800年为止,仍能完全满足以农业为基础的中华帝国的需要”。[3]可是,半个世纪以后即鸦片战争(1840年)以后,西方列强外在的巨大挑战和中国社会内部农民和流民起义接连不断,使清王朝不得不考虑制度转型或曰体制转型问题。然而,内部保守派与改良派之间的斗争十分激烈,以至于耽误了体制自我转型的最佳时机,最后被革命派以革命的手段推翻了。之后封建君主专制时代中国的政治体制往哪里走,并不确定,理论上的争论和实践中的斗争不断。中国近现代的政治体制的转型和人们对政治体制的认知、争议,伴随着血腥和暴力,特别艰难与曲折。这究竟是什么原因造成的?它给我们今日的政治体制改革留下怎样宝贵的历史启示呢?

一、近现代政治体制转型的过程与特点

中国近现代的政治体制的转型和人们对政治体制转型的认知本身很复杂,人们可以从不同的角度去观察和分析,见仁见智,我们选取了五个比较宏观的角度来分析这种转型:从君主专制制到君主立宪制、从君主制到共和制、从内阁制到总统制、从多党制到一党制、从地方自治制到中央集权制。试图从纷繁复杂的中国近现代历史图像中概括出政治体制转型的基本特点及其生成的深层原因,从而,为人们更好地认知中国近现代政治体制转型的规律,更深地发掘中国近现代政治体制转型的历史经验和教训理出一个清晰的线索和独特的视角。

(一)从君主专制制到君主立宪制

面对内外压力的中国社会有四种对君主专制制度的不同态度和做法。

第一种,以农民起义或曰以暴力反抗的方式反对君主专制制度,但提不出新的政治制度形式:太平天国运动。鸦片战争后十年间,各族人民的起义和抗租抗粮等斗争有100多次,几乎遍及全国,其中最大的是1851年至1864年洪秀全领导的太平天国运动,历时14年,纵横18省。虽然太平天国运动失败了,但是它使得君主专制体制的四大支柱(地主制经济、从中央到地方的官僚机构、军队、意识形态)中的两大支柱开始出现松动,为君主专制体制的最后崩溃埋下了伏笔。首先,太平天国运动导致地方权力的崛起,中央政府对地方权力的控制开始减弱。为了镇压太平天国起义,清王朝通过曾国藩、李鸿章等人建立的勇营代替了原来的八旗和绿营。勇营组织囊括了军事、人事、财政和行政等权力,改变了以往兵权、财权和人权归中央的定制,打破了以往高度中央集权的权力格局。其次,太平天国运动导致了军队的私人化、地方化倾向,王朝对军队的控制开始松动。为了在军事效率和军事控制之间取得平衡,清王朝允许勇营组织一定限度的人格化,即地方军队对其领导人的人格依附,同时,通过控制勇营的领导人来保持对军队的控制。这就导致了勇营组织的私人化倾向。勇营组织人格化的一个直接后果是军队的地方化。军队的私人化、地方化与中央集权、君主专制背道而驰,成为清王朝及其专制王权最终崩溃的重要原因。

第二种,以改良的方式促成旧体制的点滴改进,但并不想有根本变化:洋务运动。洋务运动(19世纪60年代~90年代)主张“中学为体,西学为用”,史称“同光新政”。一开始的目标是“求强”,开办近代军事工业,创建新式军队,购买国外新式武器。后来是“求富”,认为“求富”是“求强”的先决条件。开办近代工业、训练新军必须要有懂得西方先进技术的专业人才,于是,1872年清政府开始向海外派出留学生并引进西式教育,在一定程度上使中国人的思想开始摆脱蒙昧状态。洋务运动历经30余年,使得中国社会和中国人发生了巨大的变化,使中国一度有机会跻身于世界强国之林。但随着甲午战争,清廷面对来自朝野内外的责问不得不找出一个替罪羊来,于是,洋务派和洋务运动便成为甲午战败的罪魁祸首,打开的国门再次被重重地关上,从此,原本和中国站在同一起跑线上的日本一跃成为世界一流强国,而中国则自甲午战败以来一蹶不振至1949年。

第三种,以改良的方式促成旧体制的整体改进,实现体制自身的自我转型:戊戌变法。甲午战争失败后20多天时间里,朝廷收到2500人签名的130份奏折,反对议和,要求继续战争。康有为等1200多名在京参加会试的举人联名上书,这就是著名的《公车上书》。要求在“求富”和“自强”的同时进行体制改革即“改制”。[4]康有为明确指出:“争变则全,不变则亡;全变则强,小变仍亡。”[5]由此,他认为洋务派所谓的“新政”只是枝叶皮毛之变,最多算是“变事”,称不上“变法”。这种不从根本上寻求社会问题解决的做法,“徒糜巨款,无救危亡”。只有革尽旧俗,一意维新,从根本上转变中国的社会结构,才能救中国。[6]而所谓从根本处转变中国的社会,就是以日本为榜样,全面改进中国政治制度、经济制度、教育制度、军事制度,即对“一切政事制度重新商定”。戊戌变法在中国历史上第一次提出了由传统走向现代的系统方案。

第四种,只有通过革命手段推翻君主专制制度,才能实现政治制度的转型:辛亥革命。20世纪初,中国中央集权的君主专制政体已名存实亡,国家权力分散化,君主专制成为了革命的目标。现代化需要现代组织将总量有限且极为分散的社会资源集中起来高效使用,而当时的清朝中央政府已经权威不足,无力把国家权力和社会资源集中起来进行有效整合,这就使现代化建设的资源短缺情况十分严重。1895年甲午战争和1900年八国联军的入侵又使中国的部分主权丧失,清朝中央政府权力受到外国列强的进一步侵蚀,中央政府权能萎缩、威望陡降。传统政治体制向现代政治体制转型的体制内动力严重不足,而体制外政治参与又超出清政府政治控制的能力,革命已经很难避免。中国传统政治体制的自身惰性使人们相信自古以来高度稳定和伦理公正的旧政治秩序无须过多的改革就可以应对现代化的冲击。这种来自于传统经验的自负在面对现代化危机时就显得苍白无力了。

戊戌变法运动失败后,清王朝政治衰败的进程加快。为了延续其统治,迫于内外压力,清政府不得不于1906年宣布“预备仿行宪政”,推行“预备立宪”即改变沿袭数千年之久的君主专制制度,着手实行资本主义君主立宪制。1908年颁布了《钦定宪法大纲》,决定学习日本,建立君主立宪,但又规定9年的预备立宪期限。出洋考察宪政的五大臣在回国后的奏折中说立宪有三大利:皇位永固、外患渐轻、内乱可弭。为了巩固皇权,清政府迟迟不答应资产阶级立宪派提出的关于立即召开国会的要求,还镇压了立宪派的国会请愿运动,同时,却不断借改革之名强化中央集权、加固皇权。1911年5月,在不得不成立的责任内阁里,13名大臣中满族9人,其中皇族5人,被讥为“皇族内阁”。这使立宪派大失所望,也使统治集团内部的团结因满汉矛盾和中央与地方矛盾的尖锐化而分崩离析。“预备立宪”不仅没有挽救清王朝,反而激化了社会矛盾,加重了政治危机。

可见,民族革命与政治革命搅和在一起是近现代中国政治体制转型的第一个重要特点。民族革命与政治革命的目的和任务有所不同。民族革命的任务,要么是推翻一个民族(或一些民族)对另外一个民族(或一些民族)的不平等统治(不是推翻少数民族对多数民族的统治,也不是推翻多数民族对少数民族的统治),建构民族平等的政治统治形式或结构即现代民族国家;要么是从别的民族的不平等统治下把本民族解放出来,形成主权独立的民族国家。政治革命的任务,是在一个政治体系或民族国家内,要么把一个统治阶级或集团从统治者的位置上赶下台,让一个新的阶级或集团从被统治的地位上升到统治阶级或集团的位置上;要么是推翻一个旧阶级或集团,建构一个民主平等的政治体系。民族革命和政治革命这两种革命常常是先后的、分开进行的。可是,近现代的中国这两项任务几乎是同时进行的,使中国革命增加了复杂性、艰难性。清末民初推翻清政府,反对军阀统治,既是一场民族革命,也是一场政治革命。实际上,到1949年才真正完成了这两项任务。

(二)从君主制到共和制

清末从封建专制君主制向立宪君主制转变失败后,就剩下一种政治体制的选项了:从封建专制君主制向资产阶级民主共和制转变。于是,围绕君主制与共和制的选择问题,各派力量进行了激烈的争论,双方观点和主张都有一定的历史合理性。如前所述,现代化需要现代组织,特别是现代国家组织、政府组织、政党组织将分散的社会资源集中起来加以高效使用,即整合分散的社会资源需要国家组织、政府组织、政党组织的权力集中,但世界的大势是共和民主制,这是一种适度分权、人民参与的体制。袁世凯、张勋复辟之所以能发动起来但又很快失败的原因就在这里,即虽然当时的中国客观上需要一个强大的政府特别是中央政府的适度集权,以更好地推进现代化建设,几千年的专制君主制也使很多人在失去“皇上”后,想念和留恋君主制下的昔日光荣与梦想,可是,他们没有处理好集权与分权的“度”在政治体制形态上的表现,他们用旧的封建君主专制制度的形式去集权就招致国内大部分拥护民主共和的民众的唾弃和国际上大部分民主共和国家的反对。

立宪派和革命派在否定专制政治,赞成宪政问题上基本没有区别,分歧在于实现宪政之手段和政体形式的选择。立宪派主张以和平方式在中国推进君主立宪,革命派则主张以暴力革命手段走民主共和的道路。决定立宪派与革命派分歧的根本点是民族主义:对满族统治及满族占据的国家元首的态度。因此,是否主张民族主义——排除满族统治及满清皇帝,在当时是区别立宪派和革命派的最重要标准。

辛亥革命的胜利标志封建君主制已经丧失人心。辛亥革命是20世纪中国第一次历史性巨变,具有伟大的历史意义。辛亥革命结束了封建君主专制制度,建立了中国历史上第一个资产阶级民主共和国,使民主共和的理念开始深入人心,此后的中国“敢有帝制自为者,天下共击之”。

这再次说明,民族革命与政治革命搅和在一起是近现代中国政治体制转型的一个重要特点。那时候推翻满族统治、反对满清皇帝的民族革命,与推翻封建君主专制制度,建立共和民主制度的政治革命,在时间和空间上几乎是合一的,但事实上,这两者是有区别的。辛亥革命基本完成了前一个历史任务,但没有完成后一个历史任务。辛亥革命的历史贡献和历史局限性就在这里。

(三)从内阁制到总统制

民国初年的“内阁制与总统制之争”,表面上看是共和制内部的国家权力重心的不同选择问题,实际上仍然是君主制与共和制之争。1911年《临时政府组织大纲》采用的政体形式是总统制,国务院不设总理,各部部长直接对临时大总统负责,由临时大总统任免,临时大总统享有统率海陆军、任免国务员及外交专使、缔结国际条约等权限,这与美国宪法关于总统权限的规定几乎相同。

中华民国临时政府成立后1912年3月公布《中华民国临时约法》,采用内阁制政体形式。1912年3月袁世凯任命唐绍仪为国务总理,但实际上他自己控制行政权力,6月唐绍仪无奈辞去国务总理一职。1914年1月10日袁世凯发布解散国会、两院议员职务令。1914年5月1日,他又公布施行约法会议起草的《中华民国约法》,废止《中华民国临时约法》,代之以总统个人独裁。

袁世凯下台后,黎元洪、冯国璋与段祺瑞总统与总理之间的“府院之争”(1916~1917年)是党派假借总统制和议会内阁制之争的权力之争和利益之争。1927年蒋介石南京国民政府建立之后,蒋介石与胡汉民的总统制与议会内阁制之争,蒋介石、国民党与中国共产党和民主党派的内阁制与总统制之争,实质上是集权与分权、专制与民主的斗争,是党派、阶级之间围绕国家权力的斗争。

可见,近现代中国政治体制转型的第二个特点是政体之争与政党斗争搅和在一起。与一些国家在确定政体形式之后各个政党围绕国家政权开展议会竞争不同,那些国家政党之间是在经济发展和阶级阶层结构整合到一定程度,在已经建构了共同认同的竞争规则和利益补偿机制的基础上进行的民主、平等的政治竞争,虽然,这里面也可以搀杂阶级斗争、阶层斗争,有时候竞争也很激烈,但因为有共同认可的竞争规则和利益补偿机制,大部分情况下这种政治竞争不会演变为激烈的阶级斗争或暴力革命。而中国近现代的情况很不相同,中国近现代的政体之争与政党斗争深深搅和在一起的背后是阶级斗争、阶层斗争。政党之间的斗争往往表现为不同的政党通过赞成或反对不同的政体形式来表达自己的政治主张,维护自己的政治利益,可是,政体形式之争背后深层的东西是没有整合过的阶级、阶层利益,特别是经济利益之争,而这种斗争由于是在没有共同认同的政治规则的情况下进行的,一旦政党所代表的阶级、阶层的政治利益、经济利益受到严重损害,利益补偿机制又缺乏,于是,在强大的政党政治动员下特别容易导致大规模的阶级斗争和暴力革命。政党竞争和政党斗争之间虽然只有一字之差,但其内涵的经济社会发展水平的差异、政治规则的有和无的差异、政治道德之价值取向的差异等是很不相同的。近现代中国之所以阶级斗争十分复杂、暴力革命此起彼伏,与当时中国社会生产力发展水平低下,阶级、阶层结构的特殊性和整合的缓慢性,阶级、阶层利益差别和利益冲突特别激烈,而共同认同的政治规则和利益补偿机制的缺乏等因素是联系在一起的。

(四)从多党制到一党制

民国时期的“多党制与一党制之争”表面上看是共和制内部政党政治体制的不同选择问题,实际上仍然是君主制与共和制之争的转型形态。

从康有为、梁启超组织具有政党性质的“强学会”(1895年),孙中山建立同盟会(1905年)起,中国近现代政党风起云涌,不断出现、不断分化组合。从1912年民国成立到1913年10月袁世凯逼迫国会选他为大总统的一年多时间里,出现了300多个党派参与国会选举,不断地分化、组合,最后形成了四个大的政党:国民党、共和党、统一党、民主党,在中国政党史上出现了一个前所未有的资产阶级多党制的独特的历史阶段。[7]

1912年12月至1913年2月举行的第一次多党制国会选举中,国民党在参议院、众议院两院中共获392席,占议席的45%,共和党、民主党、统一党三党议席总数只有223席。作为国民党的领袖,宋教仁满以为按照政党政治的规则可以由他这位国会多数党领袖出任内阁总理,国民党可以大有作为了。可是,心系独裁专制的袁世凯对于这样的选举结果是绝对不可能接受的,1913年3月20日袁世凯派人将宋教仁暗杀于上海火车站。1913年10月,袁世凯迫使国会选举他自己为大总统。一年后,袁世凯甚至把他扶植起来的保皇党(公民党)以及支持他的进步党都一脚踢开,下令解散国会,彻底抛弃资产阶级民主政治及其产物的多党制议会,执意要当洪宪皇帝。[8]

蒋介石建立的执政党—国家一体化体制(简称“党国体制”)是辛亥革命失败的产物,当然,在一定程度上也是苏联模式影响所致。国民党政府收回了部分国家主权,初步完成国家统一,政治录用也开始倾向于现代知识分子,满足了现代化的基本政治需要。但是,国民党“党国体制”主要维护的是以帝国主义和四大家族为代表的地主阶级和资产阶级的利益,没有花足够的资源促进中国农业经济商品化的发展,因此,政治体制推进现代化的动力有限。巴林顿·摩尔的研究表明,国民党政府是全能主义(极权主义)的,它推进现代化进程的能力非常微弱。一方面,国民党的社会动员仅限于农村和城市中的食利阶层,无法深入到社会的最底层,占社会大多数的农民、工人对国民党及其政府的认同感并不强。另一方面,在“党国体制”下,国民党垄断了国家权力,它不仅压制农民、工人等社会大众和精英的体制内政治参与,还直接导致国民党政权与民族主义精英的分裂,体制外革命成为民族主义精英解决中国危机的唯一出路。再一方面,低度的政治权威导致低下的政府能力,致使国民党及其政府无力同时处理日本入侵、社会主义革命和现代化危机的三重压力。[9]既然国民党及其政府无法完成现代化进程赋予的历史任务,那么,最后被历史所淘汰,由其他政党和政府取代,也就自然而然。

可见,近现代中国政治体制转型的第三个特点是国体之争与政体之争搅和在一起。众所周知,国体是指在一个政治体系中谁在统治,即哪个阶级、集团占统治地位的问题,因此,国体的核心问题是如何获得并维持或如何推翻和新建统治权力体系的问题,即政治合法性问题。政体讲的是如何统治的问题,即统治的形式或曰方式、方法、技术问题,因此,政体的核心问题是如何通过改变统治的形式来提高统治权力体系的运行效能问题,即政治有效性问题。近现代中国政治需要解决的最重要的问题不是政体问题,而是国体问题,即哪个阶级、集团来统治中国的问题,是旧的地主、贵族,还是资产阶级,或无产阶级,或农民阶级?如果是资产阶级,那么,是买办资产阶级,还是民族资产阶级?是资产阶级上层,还是资产阶级中下层?可见,政体之争看上去是统治形式、统治方法之争,实质上是阶级利益之争、统治权力之争。表面上看上去特别强大的蒋介石国民党政府及其军队之所以被中国共产党及其人民军队所打败,最重要的原因,一是人心的向背:蒋介石国民党政府及其军队代表的是中国社会中少数人的利益,而中国共产党及其人民军队代表的是中国社会中大多数人的利益;二是世界的潮流:20世纪的世界,专制独裁与民主进步在世界范围内展开斗争,最终民主进步赢了。在中国,蒋介石国民党政府是专制独裁的代表,而中国共产党是民主进步的象征。

多党制在近现代中国虽盛行一时,但不断遭人抨击、羞辱,最后夭折是必然的,原因有:第一,中国缺乏实行多党制的历史、文化条件;第二,现代资产阶级和无产阶级不够强大,社会中主要是地主和农民的阶级对立和对抗,没有多元分化的利益结构和社会结构,民主缺乏阶级、阶层力量均衡的社会基础;第三,没有自由平等、妥协合作的民主精神或民主传统及其衍生的大家认同的现实的民主规则或民主制度;第四,代表大地主大买办阶级利益的北洋军阀控制的北京政府(不论谁当权),总是倾其全力,扼杀多党制议会民主,民主是政客们玩弄权术的把戏,即使有民主的形式,也没有民主的真正内涵;第五,那时候,无论是资产阶级革命派,还是资产阶级立宪派,对于现代政党政治的运作常识和活动规则的了解其实非常有限,运用起来也很生硬,源于西方的议会政治和政党政治没有与中国当时的社会习惯和政治传统有机结合。这就充分表明,资产阶级多党制不适合20世纪的中国国情。

(五)从地方自治制到中央集权制

从秦统一到清王朝,中国传统的国家结构形式是中央集权的单一制,不存在地方自治问题,可是,近代以来,受到西方国家地方自治的单一制国家结构形式和联邦制等复合制国家结构形式的影响,一些人,特别是某些知识分子和部分官员开始谈论在中国实行地方自治,以平衡中国传统的中央集权制,目的是在现代化进程中想给地方发展提供更多的人力、物力和财力,从而更好更快地推进中国社会的现代化进程。地方自治原本只是单一制国家结构形式中的一种,可是,中国近现代理论争论和实践探索中的“地方自治”实际上是单一制国家结构形式中的地方自治和复合制国家结构形式中的地方分权的一种混合体。

武昌起义后,大多数省份相继宣告脱离与清政府的隶属关系而独立。孙中山在建国之初也曾主张地方自治,认为“于政治上万不宜于中央集权,倘用北美联邦制实最相宜”。[10]因此,联邦建国的主张一度盛行。1911年11月30日,独立各省派代表云集武汉讨论通过了《中华民国临时政府组织大纲》,该《大纲》规定:临时大总统、副总统由各省代表选举之,每省一票,以得票满投票总数三分之二以上者为当选。不论大小,各省一律平等。至于临时大总统权力的规定大多与美国的联邦宪法规定相仿。但是,地方分权、各自为政,造成财政分割,中央政府财政十分困难。“革命之后,县款不解于省,省款不解于中央。”1913年各省应解给中央的款项是3250万元,但据财政部的报告,从民国元年到二年12月,各省实际解给中央的款项是260万元。而军政费用,新旧内外债的偿还,均需大量款项,中央只得靠借钱度日。[11]同时,由于俄国和英国的操纵和鼓动,在蒙古、新疆和西藏地区出现了民族分离主义倾向的现实危险。这些都说明有加强中央集权的必要,于是,中国究竟应该继续实行中央集权还是强化地方自治(地方分权)的争论更趋激烈。

袁世凯在刚当临时大总统时,曾宣誓会遵守《临时约法》,承认议会的地位,也默认地方自治,但不久就改变主意,试图建立以他为核心的自上而下的中央集权行政制度。梁启超及民主党人支持袁世凯推行集权政策,要求“省”应从自治性政治实体回归到直属中央的行政机构。国民党内孙中山、黄兴、宋教仁也倾向于建立强有力的中央政府,以巩固国家的统一和推进实业建设、社会建设,不过他们主张的中央集权是民主共和制下的有限中央集权,与袁世凯的专制君主制下的绝对中央集权有本质差异。

袁世凯之后中国又出现“联省自治”的思潮。所谓联省自治,包括省自治和联省两个方面。省自治,是由各省自行制定本省宪法,依照省宪法自行组织省政府治理本省,省内实行省长民选,废督裁军,军民分治,本省人治理本省事务等,形成一省范围内的民主政治。联省,是在省自治的基础上,由各省选派代表组成联省会议,制定出一部联省宪法,实现几省的民主政治,试图通过联省自治,革除军阀地方割据分裂之弊,同时,在事权上划清中央政府与地方政府之间的界限,调整中央与地方的关系,消除社会动乱。但是有实力的军阀,如,段祺瑞和张作霖等人则主张“武力统一”,反对地方自治。由此看来,地方自治不过是弱小军阀对抗强大军阀的一个政治借口而已。地方军阀之所以倡导和赞助联省自治,是为了巩固自己的统治,借以欺骗人民,以缓和人民反军阀、争民主斗争的一种手段,是为了保住自己地盘,抵制中央政府“武力统一”的一种对策,所以,“联省自治”被人称为“联省割据”。而部分西方国家之所以支持“联省自治”,是因为可以借此实现分裂中国、削弱中国,阻止中国走向统一和强大。可是,自秦以来,中国虽时有分裂割据,但中华民族团结统一的大势并不能阻挡。近现代中国的历史再次证明这一大逻辑。南京国民政府成立,中国从军阀割据重新走向统一。此后,“地方自治”还是“中央集权”的争议虽然时有出现,但基本上中央集权占了上风。原因是,中国的现代化进程和内忧外患要求中央集权,从而使中央政府有足够的权力和能力去集中有限而分散的社会资源用于现代化建设和克服内忧外患。可是,蒋介石国民党政府实行“大汉族主义”,歧视少数民族的政策,引起广大少数民族同胞的不满和反抗,西方一些国家乘机挑动中国的民族矛盾和宗教纠纷,以图渗透、控制和分裂中国。

以上说明,中国国内阶级斗争的起伏和重大理论、实践上的争论,与国际舆论的介入和列强的干预的叠加是近现代政治体制转型的第四个特点。20世纪前半期的中国是一个积贫积弱的国家,虽然,辛亥革命之后建立了共和民主制度的外壳,可是,由于历史和现实的各种原因,共和民主制度的内涵却很少见到。很多好的制度规范要么夭折,要么变形,无法真正起作用。国内各大势力之间合纵连横、分化组合不断,但单靠自己的力量都难于实现统一中国、恢复主权完整的目标,于是,国内各大势力纷纷求助于、借助于西方列强,西方列强也乘机要求延续或扩大其在华的势力范围和利益内容。当然,20世纪的世界国际化程度也在不断提升,共和、民主理念和制度在不断扩展,形成一股世界潮流,尽管专制和独裁也在作最后的挣扎。因此,近现代中国政治体制转型中国际舆论的介入和列强的干预,一方面,是中国国内阶级斗争在国际领域中延续或延伸,另一方面,也是西方列强试图延续或扩大其在华的势力和利益的反映,再一方面,也是世界范围内共和、民主与专制、独裁斗争的一种体现。

以上我们对近现代中国五大政治体制转型分析表明:第一,近现代中国政治体制转型中阶级、阶层、集团的利益劫持了民族、国家的利益,导向公益的理性逻辑与导向私利的非理性逻辑激烈交锋,最终,历史的逻辑是对理性逻辑的回归,理性逻辑战胜了非理性逻辑。近现代中国政治体制的转型本来应该朝着民族、国家整体利益导向的理性逻辑方向发展,然而,在民族革命与政治革命、政体之争与政党斗争、国体之争与政体之争、国内阶级斗争与国际列强干预叠加、搅和在一起的情况下,各种政治主客体(民族、阶级、阶层、集团)的各自利益劫持了民族、国家的整体利益,于是,中国近现代的政治体制转型中国家与社会、民族与民族、政府与公民、政党与政党、利益集团与利益集团的矛盾和冲突持续不断,幸运的是,历史有自己的逻辑,正像恩格斯说的,历史发展是一种平行四边形,近现代中国政治体制转型的最终的历史逻辑超越了民族、阶级、阶层、集团各自利益导向的非理性逻辑。第二,近现代中国政治体制转型的历史任务并没有彻底完成,但给当代中国政治体制改革留下了许多珍贵的历史经验和教训。也就是说,从表面上看,1949年以后近现代中国政治体制的五项转型任务几乎都完成了,但形式和外延的完成并不意味着实质和内涵的完成,近现代中国政治体制转型中已经提出但尚未完全解决的一系列问题需要当代中国政治体制改革去思考并采取积极有效的措施去解决。从这个角度看,当代中国的政治体制改革有两个层面:一是继续完成近现代中国政治体制转型中尚未完成的某些历史任务,二是要完成近现代中国政治体制转型中没有碰到或那时已经出现但还不很重要,而当代中国急需完成的某些新的现实任务。

二、近现代政治体制转型的当代启示

马克思在谈到人类历史发展的动力和过程时曾经讲过:“人们自己创造自己的历史,但是他们并不是随心所欲地创造,并不是在他们自己选定的条件下创造,而是在直接碰到的、既定的、从过去承继下来的条件下创造。”[12]了解近现代中国政治体制转型的过程和特点,对于今日中国更好地推进政治体制改革具有重要的启示意义和价值。

(一)如何处理好现代民族建设与现代国家建设的关系

自秦统一中国始,中国已经是一个以单一民族为主体建构的传统民族国家,但由于农耕与游牧民族的争斗,中央集权不断受到冲击,又不断巩固和强化,传统民族国家也随之受到冲击,但几千年间民族国家的核心要素——主权从来都没有成问题过,然而,1840年以后主权成了问题。主权不完整,现代民族国家就无法真正建构起来。所以,近代以来的革命在反封建的同时,还要反对帝国主义、殖民主义,不是反资本、反技术、反制度、反文明,而是,通过反帝国主义、反殖民主义以维护国家主权。

清政府和蒋介石国民党政府实行民族不自由、不平等、不民主的民族歧视政策,没有进行民族自然整合以建构起现代民族国家。只有中国共产党及其政府才实行了民族自由、平等、民主的民族区域自治制度和政策,大大推进了中国现代民族和现代民族国家建设,但至今这个任务还没有彻底完成。

当前,要坚持并进一步完善民族区域自治制度和政策,需要围绕“民族平等和谐发展”这一宗旨和目标来进行:一方面要民族发展,大力发展民族地区的政治、经济、社会、文化,提高少数民族的生活水平,改善少数民族的生活方式,提升少数民族地区的文明程度;另一方面要民族平等,实行真正意义上全面的民族平等方针和政策,即在所有民族中全面推进“平等公民权”,分阶段、分步骤地逐步取消部分不合理、容易导致特殊公民感的特殊公民权(无论对多数民族,还是对少数民族,或在少数民族间),当然,对少数民族及其文化的特殊保护和特别照顾是应该的;再一方面是民族和谐,要促进各民族的和谐共处和自然融合,当然,是自愿和自然基础上的基本价值观念和行为(认同中华民族为共同的国族)的逐步融合,而非强力融合。即使基本价值融合了,也是在增多、增强中华民族共同特征的基础上,允许保持并尊重少数民族各自的历史、宗教、习俗、语言、生活方式等文化特征,而不是消灭少数民族。只有这样才能既真正有力推动各民族自身的发展,又能保障中华民族的整体团结与繁荣。只有这样,才能真正建成一个组织结构与地域联系紧密、有共同价值观和文化基础的中华民族,否则,中华民族只是一个松散的地域联合体,在民族分裂主义的冲击面前是十分脆弱的。

(二)如何处理好现代国家建设与现代政党建设的关系

国内外很多学者和政治家,在研究发达国家和发展中国家的政治从传统形态向现代形态演进和发展,进行现代国家建设时,不约而同地发现一个重要规律:现代国家建设需要国家或政府的适度集权,而牵制和平衡国家和政府集权的是强大的政党。因此,现代国家建设需要有现代政党建设相配套。

亨廷顿指出,一个社会的现代化的第一个政治前提是具有强大而有效的集权的政府和政党,但是这个政党应该是一个将政党的利益置于国家利益之下的政党,而非将政党的利益置于国家利益之上的政党。[13]摩尔在《民主和专制的社会起源》中说,直到18世纪中叶左右,法国社会的现代化进程主要是靠王权推动的。[14]古德诺在《政治与行政》中认为,一个强大而集权的政府是现代化的必然产物,但政府越集权,就越需要政党分担政府职能,一个强大而有效的政党,特别是执政党才能分担政府职能。一个党要强大而有力,必须要有一个卓越而有领导力的党魁,然而,集权的执政党组织和党魁需要党内民主和监督;否则,党就会腐败,而一个腐败的政党是无法领导好国家和社会的。[15]

孙中山在1916年护国战争之后对政党为一己私利而不断争斗的现实非常厌恶,他认为,对国家的未来发展要有一个整体蓝图,而一个执政党更加需要有一个治党、治国的总体规划。于是,他写了《建国方略》(包括《孙文学说》、《实业计划》和《民权初步》三篇),但也痛感国民党的腐败无能,于是,他认为,要想治好国,应先治好党。1919年10月10日,他重建国民党,把它改名为中国国民党,并从思想建设到组织建设都进行了种种努力。[16]可惜,孙中山先生去世太早,国民党的政党权力和中华民国的国家权力落到了蒋介石手里,使国民党逐渐偏离孙中山先生的政治理想,忽视执政党自身的建设,致使国民党党内腐败泛滥,进而蔓延到国家和社会的腐烂,不仅国民党最终丧失国家政权,而且中国社会也无法从半殖民地半封建社会中摆脱出来。这一历史教训是深刻的,发人深省的。

中国共产党在革命时期就十分重视党的建设,党建是革命成功的三大法宝之一。从三湾改编开始,中国共产党就从思想(理论)建设、组织建设、作风建设等方面加强党自身的发展与整顿,始终使自己保持强大的生命力和战斗力,最后推翻了腐败的国民党政权,建立了新中国。建国后的历史也表明,当党重视自身的建设时,党和国家就能发展和进步,反之就落后和退步。改革开放以来我们党与时俱进地发展党的宗旨、目标及其实现方式和手段:从邓小平理论到“三个代表”重要思想和科学发展观。

目前,中国要处理好现代国家建设与现代政党建设的关系,必须做好两方面工作:一是把中国现代政党建设放到中国现代国家建设中去通盘考虑,把现代政党建设作为现代国家建设的一个有机组成部分来设计,而不是把两者分割甚至对立来看待。国务院要尽早出台《中国现代国家建设总体方案》,从而给中央和地方国家建设方案提供宏观指导和政策导向。早日实现孙中山先生振兴中华的遗愿。如果说中国现代国家建设主要侧重中国现代政治建设,那么,它与中国现代经济建设、中国现代社会建设、中国现代思想文化建设共同构成了“现代中国建设”的主要内容。而国家“十一五规划”、“十二五规划”、“十三五规划”等是上述“现代中国建设”总系统和各种子系统建设的阶段性表现,互相不矛盾,也不能相互替代。二是把优先推进中国现代政党建设,特别是中国现代执政党建设作为中国现代国家建设的切入点和突破口。而要推进中国现代执政党建设必须真正落实胡锦涛同志提出来的12字方针:科学执政、依法执政、民主执政。科学执政要求我们研究从传统社会向现代社会转型时期的传统国家与现代国家的基本特征及其转变问题,要探索传统革命型政党向现代执政党转变面临的问题与解决方法,以及国家转型和政党转型在理念、体制、机制上如何配套等问题。依法执政要求我们的执政党做尊重宪法和其他法律、法规的表率,在法制规则下行使党的权力和职能,不说、不做超越法制的言和行。一旦有超越法制的言和行就应该立即加以纠正,严重的应给予惩处。同时,要求我们党的各级干部,特别是领导干部在执政时熟悉国家的宪法和其他各种法律法规,在重大决策及其执行时,要充分考虑是否与有关法律法规有抵触或违反的情况,不能“好心办坏事”。民主执政要求我们的执政党提高重大决策、人事任免和利益分配中公民的参与度、过程的透明度和结果的公正度。

(三)如何处理好现代国家建设与现代社会建设的关系

如何处理好执政党与国家的关系,实质上是如何处理好政党组织与国家组织、人民群众三者的关系问题。从孙中山先生到蒋介石,党国一元化体制下国家控制社会有其历史必然性。20世纪20年代~30年代曾经进行过“乡村建设”和“新生活运动”,试图进行社会建设,发展乡村社会和都市社会,但因各种内外原因,民国时期的社会组织始终非常弱小,没有成长起来。而在一个没有强大的社会组织系统的国家中,国家的行为是不受任何牵制的,这当然容易导致国家的肆意妄为和专制独裁的生长。

1949年以后曾经扶持过社会组织,但“一五”结束之后又进行了工商业社会主义改造,计划经济盛行,人民公社化以后,具有相对独立性的社会组织几乎彻底从中国大地上消失了。改革开放以后才重新萌生具有相对独立性的社会组织系统。从20世纪80年代开始,我们国家主要重视经济建设,而疏忽了政治建设和社会建设,经济建设中新增的社会利益没有通过政治体制改革和社会体制改革而得到公平、合理的分配,换句话说,经济体制改革中产生的利益矛盾和利益冲突没有能够通过政治体制和社会体制改革而得到缓冲和释放,从而使社会利益矛盾和利益冲突越积越多,最突出的表现:第一,社会财富不断增长,可社会自身和国家、政府没有多少手段和方法去公平、合理地分配这些社会财富,贫富差距越拉越大,导致个人之间(如民事和刑事案件的上升)、个人与组织之间(如上访增多)、组织与组织之间(如群体事件)利益冲突的加剧;第二,腐败有所蔓延,已经严重侵蚀到经济体系、政治体系和社会体系的健康,可由于政治建设和社会建设相对滞后,在经济体系和政治体系之间没有强大的可以制衡两者的独立的社会体系,经济体系和政治体系直接联系的一个后果是腐败的滋生和蔓延,党和政府虽然做了很大的努力去反腐败,也取得了不少成效,但总体上讲,成效还不是很理想。

如何解决上述两大问题?我们认为,关键在于:在继续进行经济体制改革的同时,要加大政治体制改革和社会体制改革的力度,加快现代国家建设和现代社会建设的步伐。而其中最核心的问题或曰必须先行的问题是对社会组织的有效培育和发展。因为,只有先进行社会建设,社会有了强大的自治组织和自治能力,国家才能放心地把部分权能下放给社会并使社会管理既有序又高效,相反,如果国家盲目把权能下放给社会,社会没法有效地承担起管理社会的职能,社会管理就会失序和低效。

从图1我们可以看出,没有强大的相对独立自治的社会组织的中国社会系统无法承担起既连接又隔离政治系统与经济系统的职能,中国的政治系统与经济系统就直接联系在一起,这是目前中国社会财富分配不够公平,权钱交易屡禁不止,腐败有所蔓延的重要体制原因。21世纪初开始中国重视社会建设和社会管理,中国社会组织发展步伐加快,但中国现有社会组织整体力量有限,社会组织内部和相互间关系非规则化,缺乏执政党和政府的强大支持和有效监督等问题,需要我们花大力气去解决。

(四)如何处理好国家建设与经济建设(“求强”与“求富”)的关系

如前所述,洋务派领导人李鸿章认为,泰西各国是以工商致富,由富而强,认为“求富”是“求强”的先决条件。但随着甲午战争中中国被小国日本打败,原本和中国站在同一起跑线上的日本一跃成为世界一流强国,而中国则自甲午以来一蹶不振直至1949年。“求强”与“求富”到底应该哪个为先成为人们重新思考的问题。

从封建贵族地主阶级的政府到蒋介石国民党买办资产阶级和地主阶级联合的政府,社会在进步,但后者解决不了民族振兴、国家富强和人民幸福三大近代中国主要的时代任务。百年巨变告诉我们:只有中国共产党才能领导中国人民取得民族独立、人民解放和社会主义的胜利,才能开创中国特色社会主义的道路,实现民族振兴、国家富强和人民幸福的统一。

中国共产党之所以能存在90年,而且还要再继续存在下去,根本的原因,她是先进生产力、先进文化(核心价值体系)、最广大人民利益的代表。要实现“三个代表”的统一才能解决民族振兴、国家富强和人民幸福三大任务的统一。其中,重视先进生产力的发展、先进文化(核心价值体系)建设,既有利于推动民族振兴、国家富强(属于“民族国家建设”的层面),也有利于增进人民幸福(属于“经济建设”的层面);重视最广大人民利益主要有利于推动人民幸福(属于“经济建设”的层面)。在中国社会现代化的初期和中期,先侧重于经济建设,先“求富”,为国家的强大奠定一定的物质基础,是正确的选择,到现代化的中后期,侧重于“求强”,进一步巩固和扩大“求富”的成果,达成“求强”和“求富”的平衡,也是正确的。所以,处理好“三个代表”与三项任务的有机统一是处理好国家建设与经济建设,“求强”与“求富”关系的关键。

(五)如何处理好党、国家与军队的关系

如前所述,近代的太平天国运动使得君主专制体制开始出现松动,为君主专制体制的最后崩溃埋下了伏笔。首先,太平天国运动导致地方权力的崛起,中央政府对地方权力的控制开始减弱。其次,太平天国运动导致了军队的私人化、地方化倾向,王朝对军队的控制开始松弛。民国时期,蒋介石把军队看成维护他自己独裁、专制的工具(蒋校长的军队),维护四大家族特殊利益和帝国主义在华利益的工具,把原本应该属于国家的军队、人民的军队私人化、利益集团化了,这导致国民党军队的全面腐败和战斗力的急剧下降,最后丧失了国家政权。这给后人以深刻的教训。

中国革命成功的三大法宝之一是党对人民军队的绝对领导。从南昌起义、三湾改编开始,我们的党建立了自己的军队,从红军、八路军、新四军,到人民解放军,军队的性质既是党的军队,也是人民的军队,因为,我们的党是人民利益的代表。我们党领导军队、掌握军队是为了摧毁压迫、剥削人民的反动政权,建立人民自己的政权。所以,在革命年代,党的军队与人民军队是统一的,党对军队的绝对领导是保持军队的人民性,保持军队很高的战斗力的重要保障。新中国成立后,人民解放军变为国防军,主要职能是维护人民共和国的安全与发展,维护各族人民的根本利益,因此,在建设时期,党的军队、国家军队和人民军队是辩证统一的,三者不能分割,更不能对立。那种主张“军队去党化”或“军队国家化”的主张是错误的。它会动摇我们党对军队的领导,更会动摇人民共和国的根基。至于说党在领导军队的方式方法上即体制和技术上应该随现代化的发展、市场经济的成长而有所调整是可以的,也是应该的,如,我们党主要通过国家组织(中共中央军委与国家中央军委成员的重合)、政府组织(国防部)去管理军队,我们党在军队中的各级组织(党组、党委和支部等)主要管军队的性质和方向(党的军队、国家的军队与人民军队的统一)、大政方针和政策,而具体的业务工作可以较多交给军队自身的军事组织去解决;又如,按照社会主义市场经济的要求,改变由计划经济遗留下来的不适应市场经济运行的某些军队管理的体制机制等,这不仅不会动摇我们党对军队的领导、人民共和国的根基,而且还会大大增强我们军队的战斗力。

(六)如何处理好执政党、国家与知识分子的关系

可以说,晚清君主专制的内部变动是现代化危机冲击的结果。革命源于科举制被取消后农村士绅毫无约束地盘剥农民,从而激化社会矛盾和冲突。雪上加霜的是,现代化危机对中国传统社会造成了深刻影响的同时,知识精英不断走向分裂,而这又反过来加剧现代化危机。

清朝末期,知识精英分裂从19世纪60年代开始,洋务派首先与顽固派分离,洋务派主张“中学为体,西学为用”,通过学习西方的科学技术来实现社会政治、经济、文化的全面现代化,而顽固派认为,中华帝国的一切都很好,比异邦优越,没有必要改变,没有必要学习西方,包括西方的科学技术。这次分裂很有限,他们的分歧只是在于是否应该学习西方科学技术的问题上,对中国传统文化(特别是孔孟之道)和政治制度(特别是封建君主专制制度)的态度,洋务派和顽固派是一致的。19世纪末,传统知识精英进一步分裂,君主专制政体开始遭受质疑,君主立宪派从传统知识精英中分离出来,他们试图通过体制内的政治参与,通过政治体制的自我改良来使国家与社会走向现代化,但是,传统知识精英为保护自身的既得利益拒绝改良。戊戌变法失败,体制内改良的道路被传统知识精英抛弃,于是,部分现代知识精英转向了革命派。当然,这里还有一个历史契机:继1901年清廷废除武举制后,1906年清廷废除科举制,它对传统政治体制带来颠覆性的后果:知识分子特别是乡绅通向体制内参与政治的道路被割断,现代化的知识分子游离于体制外要求政治参与。1894年,当时还是改良主义者的孙中山带着一篇改革建议书到天津递送给李鸿章,试图通过朝廷重臣来传达改良建议,但李鸿章太忙,没有见他,他极为失望,认为体制内改良的道路已经彻底走不通,从此,孙中山坚定地转向了革命。[17]20世纪初的知识精英分裂同前两次知识精英分裂有很大不同,此时现代化知识精英不仅同传统知识精英彻底决裂,而且要求通过政治革命来重建政治制度和政府权威。这是中国知识精英对传统政治制度认知的革命性转变,而知识精英对整个社会关于传统政治制度认知的革命性转变起到了关键性作用。

我们的党和政府历来重视知识分子。从建党起到革命和建设时期,我们党就善于动员和依靠大批知识分子。当年大批知识青年奔赴瑞金和延安的场景已经成为中国革命的一道风景线,是革命的共产党赢得中国人民衷心拥护的最好表征。事实也是如此,知识分子成为中国革命和建设的领导阶层,他们在中国革命和建设的成功中起着其他阶层无法代替的独特作用。目前对党和国家的知识分子政策既要坚持又要完善。最重要的,一是要增强对知识分子的信任度。自反右运动到“文化大革命”,党与知识分子之间的互信度被大大削弱;改革开放以来,党与知识分子之间的互信性已经得到重建,但目前少数官员对知识分子的信任度还有待提升;二是要强化对知识分子的培养和使用力度。特别是要加大企事业单位知识分子干部(特别是高级知识分子干部)与党政机关干部(特别是领导干部)之间的干部交流力度。不断把社会系统(企事业单位)中的知识精英通过广泛、透明、制度化、规则化的渠道引进到党政系统中去,同时,把党政系统中的知识精英不断交流到社会系统(企事业单位)中来。这样,既可增强党与知识分子的互信度,也可大大提高知识精英作为稀缺性社会人力资源的效用度;既可提高知识精英对党和政府的认同感,也可提高党和政府对社会系统和政治系统的驾驭能力和治理效能。

(七)如何处理好中央集权与地方自治的关系

缺乏强有力的政府特别是中央政府是近代中国积贫积弱的第一原因。20世纪初,清朝中央政府权威流失极为严重,已经无力把国家权力集中起来进行有效的社会整合,现代化建设需要的资源非常有限。1895年甲午战争和1900年八国联军入侵进一步削弱了中国的部分国家主权,清朝中央政府的权力受到国外列强的侵蚀不断萎缩。19世纪中后期,迫于镇压农民暴动的需要,地方政府税收和军事权力增强,中央政府对地方政府的管控能力下降。清朝末年,此起彼伏的农民起义消耗了中国的大量资源,中央政府既无力整合资源进行经济建设,又无力维护政治秩序,地方主义的兴起和地方割据的形成自然不可避免。地方主义的兴起更使现代化步履艰难。正如罗兹曼所说:“使得19世纪中国对西方挑战反应迟缓的根本原因,还是在于国家对经济活动干预有限,因而,地方得以使用并分配资源这样一种历史积习,特别是地方上高度自给自足的状态,束缚了中国发动革新的手脚。”[18]直到新中国的成立,才真正建构起一个可以有效集中社会资源的政府,特别是中央政府,可惜20世纪五六十年代形成的计划经济阻碍了社会资源大规模扩展的市场机制的形成和发展,因此,光有可以集中社会资源的政府,特别是中央政府并不能真正大规模集中社会资源,因为,到后来社会资源越来越少,已无多少资源可集中,可见,强大的政府与完善的市场两者缺一不可。

30多年改革开放成功的经验也证明,强大的政府,特别是强大的中央政府与市场经济一旦结合所产生的推动社会资源扩展、推进社会发展的能量是巨大的。当代中国社会现代化成功的主要秘密就在这里。在未来的几十年里,为了全面实现现代化,中国仍需要有较大权威和能量的中央政府,否则,既不利于推进中国基本公共服务实现的进程,也不利于区域贫富差距的缩小,更会导致地方主义的回潮与民族国家的分裂。当然,这里所谓的“较大权威和能量的中央政府”是指一个与地方政府的权威和能量、社会组织的权威和能量大体“平衡”的中央政府,而非是一个绝对专权的中央政府。今后,要根据现代政府原理来调整中央与地方关系,这就是:第一,减少政府层级。建议政府层级从目前的五级(中央政府、省市自治区政府、地市政府、县市政府、乡镇政府)减少到三级(中央政府、省市自治区政府、县市政府)。第二,政府层级分工。不同层级政府间要有权能重心的分工:中央政府主要靠行使最高立法权、行政权、司法权的方式宏观管理全国性的政治、经济、社会、文化事务;省市自治区政府主要通过行使地方性立法权、行政权和司法权的方式落实中央政府的宏观决策。换句话说,以后省市自治区政府的重心在行政权,即主要的职能和权力应该是把中央政府的宏观立法、行政和司法决策落实到县市政府并负责监督其实施。省市自治区政府目前的经济、社会和文化发展规划权、管理规范权、监督控制权和发展服务权大部分应下放给县市政府;而县市政府以后主要从事经济、社会和文化的微观管理,即对县市区域,县市区域内社会的营利组织和非营利组织,公民个人的经济、社会和文化权利和行为实施政府的经济、社会和文化发展规划权、管理规范权、监督控制权和发展服务权。除中央政府控制的国有企事业单位和地方政府控制的少量国有企事业单位可以保留直接从事公共经济、公共文化的生产、分配、交换、消费的权利和行为外,政府的职能主要是管理与服务,而且要随现代化的发展,服务职能比管理职能更为突出,直接从事经济、社会和文化生产、分配、交换、消费的权利和行为大部分应留给社会组织和公民个人。可见,现代政府要求:除少数国营企事业单位外,政府要逐步退出直接从事经济、社会和文化生产、分配、交换、消费的大部分领域,主要保留间接性的管理权和服务权;现代政府的管理体系要求将政府管理与服务的权能重心下移,即对经济、社会和文化事务的微观发展规划权、管理规范权、监督控制权和发展服务权下移至最接近社会与公民的县市政府。

(八)如何处理好改革形式与改革内容、改革时机的关系

近现代中国曾经有七次改革和转型的机遇:第一次,洋务运动。这是一次侧重经济上向西方学习并赶超西方的好机会。第二次,戊戌变法。这是一次政治上向西方学习并借鉴西方做法改革旧封建制度的好机会。第三次,预备立宪。这本来是一次弥补戊戌变法失败,完成其历史遗训的好机会。第四次,辛亥革命。这是一次从封建君主专制制度走向资产阶级民主共和制的好机会,但因革命不彻底而夭折。第五次,五四运动。这原本是一次思想启蒙和文化革新的好机会,可惜后来思想启蒙和文化革新主题很快被政治任务所冲淡,思想启蒙和文化革新运动半途而废。第六次,20世纪20年代~30年代的宪政运动。这原本是一次中国近现代史上难得的和平发展时期,可惜抗日战争爆发打乱了宪政运动的步伐,国民党蒋介石的专制独裁偏离了宪政运动的方向,并使之最后归于失败。第七次,抗战结束后的国共合作。蒋介石挑起的内战葬送了这次机会。上述七次机遇的出现和丧失表明,传统政治体制的现代化转型的体制内动力不足,体制外政治参与又远远超出政府政治控制的能力,在改良犹豫不决和裹足不前的情况下,改良机遇稍纵即逝,最后,革命成为推进现代化的唯一政治选择。妨碍传统政治现代转型的体制内动力不足的第二个原因来自于中国传统政治体制的自身惰性。中国传统政治体制在应对传统社会内部的挑战上表现出了过度的“自信”和“自负”,而实际面对现代化危机挑战的能力又很有限。

目前的中国要抓住最近5~10年改革的黄金时机,因为,一方面,社会利益矛盾和利益冲突已经积累到一定程度,但尚未到全面爆发的程度,还存在一定的改革时间和空间;另一方面,改革有相当的社会压力,也有巨大的社会动力,加大改革力度已经成为国内国外、体制内外大部分关心中国改革与发展的人士的共识;再一方面,各个领域的改革已经进行了大量的摸索,积累了不少经验和教训,为进一步改革提供了条件。因此,现在是进行全方位、深度化改革的时候了。要加大改革力度,必须在“放权”与“让利”两个方面下工夫:把执政党过多控制(适当控制是应该的)的国家的权力和利益还给国家和政府,把国家和政府、国有企事业单位过多控制的权力和利益还给社会组织和公民个人,从宏观和微观上对国家整体的权力和利益关系进行大的格局调整,而不仅仅是小的局部调整,从而从根本上缓解目前执政党、国家与社会(特别是非政府社会组织)、政府与公民、国有企事业单位与民营企事业单位、内资企事业单位与外资企事业单位、中国与外国之间的利益矛盾和利益冲突。

(九)如何处理好决策系统与咨询参谋系统的关系

中国君主专制制度的制度效能在整个封建时代的大部分时间里还是比较高的,但是到了从封建时代向近现代转型时,其总体制度效能开始下降。原因是:封建中国由于社会事务总量有限,也不复杂,因此,国家的决策系统的辅助系统即其咨询、参谋系统虽然比较简单,但还可以维持较高的总体制度效能。唐、宋两朝宰相当政,元朝开始,皇帝亲政,皇帝本人被赋予很多的职能,身边的咨询、参谋组织并不多。在漫长的传统社会,中央官制的变迁表现为:秦汉时期的三公九卿——隋唐时期确立的三省六部——明清时期废丞相立内阁。在中央官制演变的过程中,专制集权制度不断得到加强。其特点有二:一是兵、政、财三大权越来越集中。正如顾炎武所讲的:“一兵之籍,一财之源,一地之守,皆人主自为之。”二是法网严密。“内外上下,一事之小,一罪之微,皆先有法以待之。”[19]自明末清初资本主义萌芽以后,社会事务逐渐增多,清朝对中央行政机构有所调整。清朝顺治帝参照明制将内三院(弘文、国史、秘书)改为内阁,作为全国的行政中枢,内阁貌似一个权力很大的行政机构,实际上只是为皇帝办理一些例行公务的枢密机关。其职责:“掌议天下之政,宣布丝纶(皇帝的诏令)、厘治宪典,总钧衡之任,以赞上理庶务。凡大典礼,则率百寮以将事。”[20]雍正年间清政府因用兵西北,往返军报频繁,恐泄漏机密,遂于内廷设军机处。军机处设立之初并非是正式的中央行政机构,官无定制,所管事务只限于军机。清中叶以后,军机处日趋重要,军国大计莫不总揽,它逐渐成为凌驾于内阁及各部院之上的全国政务总汇机关。到了清末总理各国事务衙门又分军机处之权,实际上成为总揽19世纪后期一切与洋务有关事务的“洋务内阁”。虽然清朝对中央行政机构有所调整,完善了内阁制,增设了军机处和总理各国事务衙门,可是,总体制度效能仍然较低。原因是,它只扩大决策机构,而没有同步增加为决策机构的科学决策、高效决策提供服务的信息、情报汇集和分析机构即咨询、参谋机构。

目前,中国的党政决策机关之辅助机构:参谋、咨询机关有两大不足:一是数量少,不仅指机构少,而且主要是已经存在的机构因待遇问题、工作方式问题等原因,在人力、物力、财力方面严重不足,进而影响其专业能力即参谋、咨询能力;二是封闭化,多年来主要人员、信息资料来自党政机关内部,一些人员眼界和思维很窄,党政机关的官僚作风很明显,战略眼光不够,思维不够活跃,注释能力、汇总能力强,创新能力、开拓能力差。今后,一方面,要适当增加相关参谋、咨询机构的数量,同时增强现有机构的人力、物力、财力,扩大其收集、处理相关信息资料的能力和范围;另一方面,提高相关参谋、咨询机构的质量。通过与社会上(主要是大学、社科院)、国际有关研究机构增加互动和联系,增强开放性;提升战略思维能力和创新开拓能力;与社会上的研究机构进行适当的分工与合作(可以把大量不涉密的资料向其公开,把不涉密的某些课题委托给其做等),从而提高其参谋、咨询的质量。

(十)如何处理好政治体制之间的批判与借鉴的关系

19世纪英国著名思想家密尔在《代议制政府》一书中曾经说过,对文明地区的国家来说,代议制政府或许是最好的政府形式,但对尚未文明的地区来说,代议制政府未必是最好的政府形式,移植代议制政府后很有可能不是促进它的发展和进步,而是阻碍它的发展和进步。所以,世界上并没有一个普遍的最好的政府形式,相反,衡量是否是理想上最好的政府形式倒有一个普遍的标准:这个国家或地区如果没有这样的政府就无法得到很好的发展和进步。[21]

雷日科夫在《大国悲剧》中说,20世纪90年代的俄罗斯之所以一蹶不振,最主要的原因是俄罗斯对西方文化已经丧失了批判精神,盲目推崇西方文化和制度,这是俄罗斯文化不自信的结果。[22]而最近几年俄罗斯的发展虽然有各种各样的原因,但普金号召俄罗斯人民对西方文化不再盲目推崇,试图重拾俄罗斯文化的自信是其重要原因。在当代中国,推进政治体制改革,需要批判地吸收和借鉴西方政治文明的积极成果,但绝对不能照搬西方政治模式。世界各国的情况千差万别,没有也不可能有一种放之四海而皆准的政治制度模式。不能否认,社会主义民主政治同资本主义民主政治之间存在着某种联系。资本主义民主政治是在反对封建专制的过程中产生的,是一种历史进步,其中包含了人类社会共同的文明成果。因此,它的某些观念、形式、方法和技术,有我们可以吸收借鉴的地方,但吸收和借鉴应是有分析、有批判、有改造的,不能简单模仿、全盘照搬。邓小平指出:“西方民主那一套我们不能照搬,中国的事情要根据自己的实际情况办。”[23]如果我们照抄照搬西方的政治模式,就会偏离正确的政治方向,我们国家的政治体制改革就不可能真正成功。

推进中国的政治体制改革,必须在坚持四项基本原则的前提下,扩大社会主义民主,健全社会主义法制,建设社会主义法治国家;要坚持中国特色社会主义政治发展道路,坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一;发展社会主义政治文明,坚持和完善人民代表大会制度、中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度以及基层群众自治制度。推进政治体制改革要有利于增强党和国家的活力,发挥社会主义制度的特点和优势,充分调动人民群众的积极性、创造性,维护国家统一、民族团结和社会稳定,促进经济发展和社会全面进步。邓小平指出:“评价一个国家的政治体制、政治结构和政策是否正确,关键看三条:第一是看国家的政局是否稳定;第二是看能否增进人民的团结,改善人民的生活;第三是看生产力能否得到持续发展。”[24]据此,我们认为,目前中国总体政治制度即人民代表大会制度是好的、有效的,但我们具体的政治体制需要大胆改革与谨慎创新。政治、行政体制的“改革”需要我们大胆排除阻力,革除当前政治体制中不适合中国社会和国际社会发展现实需要和未来趋势的种种理念、体制、机制,在挖掘和开发现有政治体制推进社会发展的能量和效率上下工夫,扬自己的长(发挥中国特色社会主义政治体制的优势),避自己的短(革除计划经济时期形成的过分高度集权的政治体制);政治体制的“创新”需要我们自主创造(而不是仿效和拷贝别人的)适合中国社会和国际社会发展现实需要和未来趋势、具有中国特色的种种新理念、新体制、新机制,在中国历史和人类历史的长河里创造出崭新的政治理念、政治体制、政治机制,对人类的政治文明作出像古埃及、古中国、古印度、古希腊、古罗马、近现代的西方那样的杰出贡献。如果说政治体制的“改革”需要我们有足够的勇气,大胆排除既得利益集团,革除旧的政治理念、体制、机制,非常不容易,那么,政治体制的“创新”不仅需要我们有足够的勇气,而且更加需要我们有足够的智慧,对各种利益加以有机整合和新的布局,对各种新的政治理念、体制、机制大胆地实验,及时地总结,果断地推广。总之,政治体制的改革与创新既需要大胆,又需要谨慎,目的是使我们的总体政治制度有可持续发展的强大能力,从而,维护执政党长期执政的地位和中国社会持久稳定的和谐状态,造福中国,造福人类。

【参考文献】

[1]《马克思恩格斯全集》第31卷,北京:人民出版社,1998年,第413页。

[2][9][14][美]巴林顿·摩尔:《民主和专制的社会起源》,拓夫等译,北京:华夏出版社,1987年,第140、129-181、86页。

[3][4][8][美]费正清、赖肖尔:《中国:传统与变革》,陈仲丹等译,南京:江苏人民出版社,1995年,第411、381、433-440页。

[5]康有为:《上清帝第六书》。

[6]康有为:《上清帝第四书》。

[7]周淑真:《政党和政党制度比较研究》,北京:人民出版社,2001年,第255页。

[10][11]徐矛:《中华民国政治制度史》,上海:上海人民出版社,1992年,第428页。

[12]《马克思恩格斯选集》第1卷,北京:人民出版社,1995年,第585页。

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[15][美]古德诺:《政治与行政》,王元译,北京:华夏出版社,1987年,第135-139页。

[16]丁守和主编:《20世纪中国史纲》,郑州:河南人民出版社,1994年,第276-277页。

[17][美]费正清:《伟大的中国革命(1800-1895)》,刘尊棋译,北京:世界知识出版社,2000年,第180页。

[18][美]罗兹曼:《中国的现代化》,南京:江苏人民出版社,1998年,第266页。

[19]周谷城:《中国政治史》,上海:上海社会科学院出版社,1988年,第222-223页。

[20]陈茂同:《历代职官沿革史》,上海:华东师范大学出版社,1988年,第515页。

[21][英]J. S. 密尔:《代议制政府》,汪瑄译,北京:商务印书馆,1997年,第34、43页。

[22][俄]尼古拉·伊万诺维奇·雷日科夫:《大国悲剧——苏联解体的前因后果》,北京:新华出版社,2008年。

[23][24]《邓小平文选》第3卷,北京:人民出版社,1993年,第249、213页。


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文章来源:本文转自《学术研究》2013年7期,转载请注明原始出处,并遵守该处的版权规定。

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