施雪华:不断自我调适中的美国政治体制

选择字号:   本文共阅读 2170 次 更新时间:2013-08-30 17:39

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施雪华  

摘要:1787年制宪之后的两百多年时间里,美国的制度尤其是政治制度的好基因是美国成为一个强大统一的国家的重要制度原因之一,但并非主要的制度因素。事实上,美国的政治制度在初创时与别的国家的政治制度相比并没有多少优势,有的政治制度还是别的国家已经弃而不用的“旧制度”。美利坚合众国之所以能够从一个散乱、落后的美洲小国、弱国一步一步走向并维持统一、繁荣的世界大国、强国的最主要因素是美国政治制度的灵活性和适应性,也即美国政治制度并非一劳永逸,只是坐收制度基因之利,而是依据环境的需要不断改革自己、调适自我,使美国在不同的历史时期,尤其是现代化启动并推进后(19世纪后期至20世纪前期),按照现代化核心价值的需要,创造并保持了政治制度在世界上的优势,这才是推动美利坚走向并维持其繁荣和强大的最主要原因。认真总结两百多年来美国政治体制和政治体制改革的形式和内容、经验和教训,对于正处于政治体制改革中的中国等发展中国家,具有重要的理论启示意义和实践借鉴价值。

关键词:美国;政治体制;改革

英国著名学者维尔曾指出:“美国这个地方对其表示倾慕的观察者所产生的巨大吸引力来自两个方面:一是在现代世界已经逐渐形成的所有政治体系中,美国的政治体系大概是最为复杂的;二是这种政治体系又是人的智能有意识地创造出来的。美国是名副其实的人工产物,是过去350年间在芬芳荒野上形成的国家……美国国民在如此比较短暂的时间里用如此多种多样的材料建立了别具一格的社会、国家和政治体系。”如果说1787年制宪之后,美国找到了其强大的制度根源,那么,在接下来的两百多年时间里,美国政治制度并非一劳永逸,只是坐收制度基因之利,而是在大的制度几乎不变的情况下,通过渐进的、点滴的体制、机制的改革,不断适应国际、国内社会发展的外在压力和需要,即适应美国特定的社会生态环境,使美国保持了政治制度的优势,推动美利坚从一个散乱、落后的弱国走向并维持统一、繁荣的强国。可是,资本的本性和资本政治造就了美国政治制度的致命缺点和种种危机,至今仍然无法完全摆脱。认真总结两百多年来美国政治体制和政治体制改革的形式和内容、经验和教训,对于正处于政治体制改革中的中国等发展中国家,具有重要的理论启示意义和实践借鉴价值。

一、宪政体系及其改革

所谓“宪政”是在一个政治体系中由一部成文或不成文的宪法来总体上、原则上规范、调整各个主体间的基本政治关系、经济关系、社会关系、文化关系及其整体利益格局的政治形态。美国的宪政体系是由《美利坚合众国宪法》规范、调整各个主体间的基本关系及其整体利益格局的政治形态。其中既有具有法律约束力的正式宪法条款所作的规定,也有各种社会力量在长期政治博弈过程中形成的非正式政治传统和习惯。美国宪政体系的制度结构由下列子系统组成:立宪制度、总统制度、选举制度、立法制度、行政制度、联邦制度、两党制度、文官制度、分权制衡制度、利益集团制度等。

从建国至今,美国宪政体系不断调整完善,为美国整体的政治体制、经济体制、社会体制、文化体制保持活力且富有绩效,构建了坚实的框架结构。

建国之初,与欧洲比较,美国的宪政体系既吸收了欧洲宪政体系的某些特点,也进行了较多的创新。那时美国政治体制的中心是联邦制,联邦制是制宪会议中联邦党人与反联邦党人争论的核心问题之一。反联邦党人认为,有效政府是一个建立在小共和国基础上的联邦政府。应该维护州权力的优先性,联邦政府只起着补充作用。因此,反联邦党人实质上是一些对全国政府之自我治理“没有信心的人”。联邦党人试图用联邦制总揽大的政治体制,使大小各州权利—权力基本平衡,政府各层级间权利—权力平衡。联邦党人正视了共和制的弊病,即如果政府禁止人们追求自身利益,那就剥夺了政治自由,如果任人们无约束地追求自身利益也同样存在巨大的危险,这将会以牺牲国家与社会的公益为代价换取少数人的利益。这就是所谓的“麦迪逊难题”。麦迪逊给出的医治方法是:“在联邦的范围和适当结构里,共和制能够医治共和政府最易发作的弊病”。联邦党人所提供的重要补救方法是使一个共和国复合化,从而使自治政府能够同时运作于由不同利益社群构成的政府中,而不是依靠一个单一制共和国所固有的一元化的安排。以此方式,多个政府单位的范围和适当结构能够根治共和病的根源的传播,它允许多个共存的群体表达其利益,在此没有任何利益群体有必要去否定或者支配其他利益群体。

将欧洲已经弃而不用的绝对君权制型塑为美国总统制绝非后来的人想象的那样是制宪者们的一种先见之明,而是一种制度设计的歪打正着。它的好处是权力集中,行政摆脱了议会的权力控制,更加安全,否则就会出现“议会多数暴政或多数专制”。然而,联邦制下市场是分裂的,所以并不适合美国现代化的要求,于是1861-1865年内战后,美国政治体制的中心自然而然转到了总统制,权力集中的总统制开始发挥制度中心的作用。美国的总统制最初是一个比较超脱的制度安排,主要是一个关于国家元首的制度,虽然与行政权有关联,但这种关联不是很深入。在后来的实践中,国家元首制度与政府首脑制度紧密结合在一起,总统制成为政体形式,总统成为政治制度的中心。当然,这种理论上的中心成为实践中的中心的转折是在内战后,原因是现代化要求集权和效率。

建国初的分权制衡制度是防专制的,是反联邦党人即民主派的一种制度设计,可是一个分权制衡的体制是暂时适应传统社会需要的体制,因为它的直接后果只是权力相对分散,互相牵制、平衡,是一个防专制很好但政府体系运行效率不高的体制。内战后,随着现代化的发展,分权制衡体制中的分权内容逐渐改变,从而达到在权力分开的前提下,权力间相互牵制与平衡,权力相互参与及合作,从而使之既防止过分集权专制,又有效提升政府效率。

建国初分权的政治体制适应自由资本主义发展的需要,而19世纪后期、20世纪初期,美国垄断资本主义发展后,政治体制朝着集权的方向发展。所以,美国宪政体系的重心也从联邦制逐渐转向总统制,分权制衡制从政府体制内的三权分立与制衡为主逐渐转变为政府体制外的两党制的权力分立与制衡为主。可见,美国宪政体系权力重心的位移是美国社会现代化对美国社会各个子体系,包括政治体制、经济体制、社会体制、文化体制高效率运作的要求,是资本追求更高的剩余价值的需要。

二、总统制及其改革

总统制是美国联邦中央政府的政体形式,即以总统为政治体制的中心来架构立法、行政、司法、军事等国家整体权力系统的一种政体形式。总统制不只是关于总统个人权利与义务的政治制度。

美国总统制的特点首先体现在总统与国会间的关系上,总统制的改革往往最突出地表现在总统及其行政部门与国会关系的调整上。纵观美国总统制的演变历史不难发现,美国总统及其行政部门和国会的权力关系随着时局的变迁呈现“钟摆现象”。在和平时期,国会的权力处于核心地位,而在危机时期,总统及其行政部门的权力则较大。从总体的演变趋势来看,19世纪后期,20世纪初年,尤其是二战及其后期,美国总统及其行政部门权力的扩张趋势稳定下来,政治权力的中心转向以总统为核心的行政机关。

建国之初,总统与国会之间形成了权力平衡的态势。这与美国建国之初的现实国情和开国几任总统的性格有着密切关系。建国初期,总统首先需要解决的是殖民地时代遗留下来的区域分割问题,在制定全国性政策时需要依靠国会的支持;各州的国会议员虽然当时以代表地方利益为先,但建国之初也需要顾全大局,支持总统。首届总统华盛顿不仅具有很高的声望,而且懂得尊重国会,曾亲临国会致送咨文,征求意见,从而在建国之初开启了权力严格分立、均衡的总统制雏形。

19世纪前半叶,总统及其行政部门与国会间呈现以国会为权力重心,双方不断斗争的状态。主要原因在于两方面:第一是美国建立后领土的扩张和资本主义的迅速发展使各州议员要求通过国会维护本州的利益;第二是南北围绕废奴问题争端不断。在这段时间里仅有杰克逊和林肯两位总统在任期间总统权力有所扩大。杰克逊总统就任后,充分运用宪法赋予的任免权,遴选一批忠实可靠的人担任官职,树立了“轮流任公职制度”。他选择支持他的前新闻界知名人物阿莫斯•肯德尔和弗朗西斯•布莱尔等亲密朋友组成“厨房内阁”。他明确表示财政部不是国会的代理人,而是“总统的一个属员”。他利用否决权作为武器扩大总统参与立法的权力。杰克逊提高了总统作为行政首脑的权力与地位。林肯由于政治形势和内战的原因成为仅次于富兰克林•罗斯福的“强有力的总统”。虽然在杰克逊和林肯任职期间总统权力有所扩张,但是正如拉斯基所说:“南北战争后,从格兰特到麦金莱的当选,政府实际权力的重点还是在国会手中。”

可是,19世纪末、20世纪初,国家权力逐渐向总统集权的方向发展。主要原因在于美国资本主义的发展和强大使之走上了对外扩张的道路。总统威尔逊要求扩大总统权力,在美国参加第一次世界大战后,国会按照他的旨意通过了征兵法、战时贷款法、战时税收法。他还绕开国会以行政命令形式成立了一些战时机构,如战时工业局、粮食管理处、全国铁路局等。威尔逊经过与国会的合作和斗争,获得了美国有史以来总统及其行政部门最广泛的权力。

1932年“天秤的重心”重又倾向国会方面,国会在“三权分立”结构中重新掌握了立法的领导权,国会权力达到顶峰,之后国会权力开始萎缩。20世纪30年代至40年代,富兰克林•罗斯福在经济危机期间大大扩张了总统及其行政机构的权力。第二次世界大战后,美国的总统权力迅速扩大,总统的行政机构也相应地增加。在外交权和军事权方面,战后历届总统事实上已取得了决策权。20世纪70年代后国会与总统争夺美国对外防务政策制定权的情形更加激烈,并对总统对外政策权力给予更多的制衡。对总统权力的扩张,国会采取了种种措施,防止美国成为“总统独裁的国家”,但是由于国会是各州及分散利益的代表进行利益斗争的场所,作为美国国家整体利益的象征,总统成为国家和政府权力重心的趋势已难以改变。因为,自19世纪后期起,美国现代化对效率的追求和国家整体利益相对于州和地方利益的凸显要求集中国家权力。当然,总统与国会间的博弈是不会停歇的。

“司法至上”是美国制度设计的一项重要原则,也是美国制度设计中与其他国家的政治制度最不同的、最具特点的地方之一。联邦法院法官的任命不仅是一个关涉司法的重要行为,而且具有浓重的政治色彩。宪法规定由总统选择任命联邦法院法官,但是总统在选择和任命联邦法院法官时又要受到国会参议员的影响,联邦法官的任命必须由参议员们批准。在费城制宪会议的代表中,很少有人能够直觉地预见到联邦最高法院的未来角色。在推进联邦宪法的批准之时,联邦党人把草案中的联邦司法机构形容为“最不危险”的分支。1803年,马伯里诉麦迪逊案树立了司法审查权,使司法权对立法权、行政权发挥制衡作用。但司法权的不断扩大使之经常和总统的权力发生冲突。最高法院在政治上常持保守态度。在富兰克林•罗斯福新政时期,一些措施在法院受阻,最高法院以维护宪法分权为名,对罗斯福行政权力的扩大持反对态度。1935-1936年,新政的13项立法均被最高法院宣布为违宪。在1937年以后最高法院的判决案中,都默许了国会对总统的授权。第二次世界大战以后,在国内外进步思潮的影响下,最高法院实行了自我约束。1969年“水门事件”发生后,尼克松任命的首席法官沃伦•伯格裁决尼克松败诉表明,最高法院法官虽由总统任命,但不是总统所能驾驭和控制的。

国家元首与行政首脑合一的体制的优点:一是从理论上讲,国家元首凌驾于各个阶级、阶层,各个领土组成部分,各种具体的政治、行政、司法机构之上,可以随时调节、调解各个阶级、阶层之间,国家各个组成部分之间和各种国家机构之间的矛盾和冲突,促进其协调与合作;二是总统权力较大且集中,少受立法、司法牵制,行政效率较高。其缺点:一是实践中总统比较关心行政部门的利益和意志,作为国家象征和国家机构总代表的整体性、公共性难以实现。国家元首与行政首脑兼任后,国家元首的超脱性减弱,行政性突出,总统不得不将大量时间、精力放在行政事务上。总统比较关心行政部门的利益和意志,其他部门的利益和意志就有可能被忽视。这样,总统作为国家象征的整体性和国家机构总代表的公共性就难以保障。二是实践中总统的政党倾向使其难以摆脱政党政治对整合国家和国家机构行为取向的负面影响,即政党利益取代国家利益。总统作为国家元首维护的是国家整体利益,需要超脱阶级利益、政党利益、部门利益、地方利益,而行政首脑是制定具体治国政策的最高领导人,在制定具体政策时很难不考虑总统所代表的阶级利益、政党利益、部门利益、地方利益。所以,当国家元首与行政首脑合一以后,阶级利益、部门利益、地方利益就会通过政党政策和政党利益来委婉、间接地表现出来。这说明,作为国家元首的总统和作为政府(行政)首脑的总统的两种角色、两种功能在理论上是可以统一的,但在实践中常常是矛盾的、分裂的。

三、联邦制及其改革

建国初,美国的联邦制,一是承认和尊重北美13州殖民地及后来陆续加入邦联和联邦各州的历史事实。它们都是独立的殖民地,合并为邦联后甚至成为联邦组成部分后,保留其国家主权中心的地位。二是吸取欧洲和殖民地的王权至上的中央集权制的教训,对抗有可能在北美出现的新的中央集权制,从而保护和平衡各州的利益。可是,内战以后,邦联制才真正变为联邦制,中央政府因现代化要求高效率而逐渐集权,州的实际权力越来越小。

美国1787年宪法确立了联邦制的国家结构形式,结束了前期邦联制下国家的纷乱与动荡,使国家权力的运作走向正规,但是正如施密特所说:“宪法授予全国性政府的权力和由各州保留的权力含有模糊成分,这就为对联邦主义的不同解释留下了方便之门。自一开始,关于全国性权力和州权力的界限的争执就体现在美国身上。”按照施密特的观点,美国内战之前是联邦政府与州政府围绕权力界限不断进行斗争的历史,联邦政府与州政府的权力此消彼长,在斗争中不断明确宪法权力,直到内战结束。

19世纪伊始,围绕根据必要和适当条款对全国性政府的默示权力和全国性政府及各州在商业事务上各自拥有的权力的不同解释,出现了最明显的争端。尽管各级政府的政治机构在解决这类争端的过程中扮演着重要角色,最后还是最高法院有最终决定权。麦卡洛克诉马里兰案和吉本斯诉奥格登案被看成全国性政府迈向至上地位过程中的里程碑。内战的爆发除与废奴争端密切相关外,还与全国性政府权力扩张后跟州政府权力的矛盾加剧有关。“内战使宪法被批准前联邦党人和反联邦党人勾画的意识形态辩论达到了最后的高峰”。商业管理的问题成为联邦和州关系中的一个主要问题。当国会于1828年批准一项关税时,南卡罗来纳州试图令这一关税无效。它声称,在州与全国性政府发生冲突时,州对其公民应具有最终权威。州政府在努力使权力向州政府“回摆”。内战后南方政府的失败导致全国性政府权力的上升和优势的确立。内战结束后的几十年里,美国人围绕联邦政府与州政府权力的争论依然持续。

内战结束后的最初几十年里,在争论中占有优势地位的是“二元联邦主义”。施密特等学者形象地称之为“分层蛋糕”,即在联邦政府和州政府之间划定明确的界限,彼此保持独立,并在自己管辖的领域中享有至高地位。到20世纪30年代,全国性政府为处理危机而权力不断膨胀,二元联邦主义的理念逐渐弱化。

1937年至20世纪70年代,被称为“合作联邦主义”时期。各州和全国性政府进行合作,以解决复杂的共同问题。例如,富兰克林•罗斯福的新政计划常常包括全国性政府和各州的联合行动。联邦向各州提供款项以帮助偿付公共工程项目、住宅援助、福利计划、失业补助和其他计划的开支。反过来,各州被要求推行这些计划,至少负担其中的部分费用。

尼克松开启了所谓“新联邦主义”时代,其目标是,将自20世纪30年代起由全国性政府行使的一些权力归还各州。新联邦主义一定程度上延续至今。1972年,美国国会通过了《州和地方财政援助法》,规定联邦政府从1972年开始在五年内将302亿美元的岁入拨与州和地方,其中1/3拨给各州,2/3拨给地方。20世纪90年代克林顿政府的联邦主义称作“新时代联邦主义”。它传承了新联邦主义的权力下放目标,同时将监管各州寻找和实施各种问题的解决方案的试验责任留给了全国性政府。小布什在调整联邦政府与州政府的关系上也坚持新联邦主义政策,主张缩小联邦政府权限,相应扩大州政府的权限。

美国至今保留联邦制的好处在于:一是一定程度上牵制和平衡中央集权;二是有效保护州和地方各自的权益;三是从制度上确保联邦中央政府具有较大的明确的权力。所以,联邦制从建国初主要旨在保护各州的利益,到内战后主要保护联邦的整体利益,20世纪70年代以来的新联邦主义只是在联邦政府权力过大的情况下通过返还和下放部分权力给州政府和地方政府的方式稍微平衡一下中央与地方关系,从而较好地达成了后现代国家中中央权益与地方权益的大体平衡。

四、两党制及其改革

两党制是为弥补议会政治的不足而产生的。不同的议员来自不同的选区,他们最初只代表选区和选民的利益,而不顾国家和全体公民的整体利益。19世纪中后期以来虽然改为国民的代表,首先要代表整体利益,其次才可以代表选区和选民的利益,可是两者之间常常有利益冲突。如何平衡这种利益冲突呢?两党制成为一种平衡选区和选民利益与国家和国民利益的较好的体制选择。分析两党制的演进历史,可以看出美国是如何通过政党体制的微调来适应外在经济社会发展的需要的。

美国学者一般把美国政党史划分为五个时期,也称五个政党体制。

“第一政党体制”从1792年杰斐逊等人于1792年建立共和党,1794年又改称民主共和党,到19世纪初门罗任内联邦党瓦解。联邦党人掌握的政府奉行亲英的外交政策,许多经济政策利于大资产阶级,遭到了民主共和党的反对。1800年民主共和党领袖杰斐逊当选为总统,该党连续24年占据了总统职位。美国历史上出现了民主共和党一党统治的政治局面。可见,美国的革命党成为执政党后在建设初期也需要集中国家权力。

“第二政党体制”从1824到1854年民主党与辉格党对立。1824年后民主共和党分裂为国民共和党与以杰克逊为首的民主党。1828年杰克逊当上总统,直到内战前,联邦政府主要由民主党控制。在杰克逊时期,国民共和党分子和某些反杰克逊的势力集合起来于1834年成立了辉格党。民主党政府的政策维护南部奴隶主阶级的利益,辉格党的主张则反映北部工业资产阶级及与他们联系较紧密的一些南部种植园主的要求。最初,两党斗争背后是资本与土地的一一博弈。到后来,两党斗争背后是资本与土地的交叉博弈。工业资产阶级和南部奴隶主阶级在民主党和辉格党中都有自己的代表,直到奴隶制问题突出时,这两个政党才又进行了一次大规模的分化改组。

1837年马丁•范布伦继杰克逊之后入主白宫时,民主党已发展成为一个拥有全国和州领导阶层、具有明确的政党信念和基层组织的全国性大党。辉格党也不相上下,1840年辉格党拥戴威廉•亨利•哈里森将军入主白宫。两党制从此诞生。然而,直到内战结束,美国的两党并未形成轮流执政的态势。因此,这段时间仅仅可以视为美国两党制的草创时期。

“第三政党体制”从1854年共和党成立到1896年。19世纪40年代,民主党和辉格党中南、北两大派别在土地问题上逐步公开分裂。在1854-1856年的堪萨斯内战中,代表工业资本家的北部辉格党人、自由土壤党人以及其他废奴主义者组织联合起来,成立了共和党。北部民主党人大都站到共和党的旗帜下,南部辉格党人却转向了民主党。经过分裂和改组,民主党完全成为南方奴隶种植园主阶级的代表。

1860年共和党在总统选举中获胜,林肯当选总统。这时,南部奴隶主决定进行武装叛乱,1861年内战爆发。从内战开始,美国出现了共和党连续执政24年的政治局面。

“第四政党体制”从1896年到1932年大萧条。1884年民主党竞选总统获胜,从此开始了两大党轮流执政的历史,标志着美国现代两党制正式形成。原因是,内战后的两党与内战前的两党已经有所不同,前者是在阶级、阶层进一步整合的基础上的两党,两党的阶级利益开始接近,大多数公民认为哪个政党上台他们都能接受了。1884年克利夫兰成为南北战争后的第一位民主党人总统,1888年共和党人哈里逊当选为总统,1892年克利夫兰再次当选,1896年麦金莱当选直到1912年,共和党人又一次连续出任总统16年,1901年麦金莱连任不久遇刺身亡,由西奥多•罗斯福继任并于四年后连任,1909年塔夫脱上台,1912年民主党人威尔逊当选并于1916年连任,1921年共和党人哈定上台,1923年柯立芝接任总统,次年连任,1928年胡佛上台,直到1932年胡佛因无力挽救经济危机而结束了共和党连续三届的执政历史。

“第五政党体制”始于罗斯福新政。1932年民主党人富兰克林•罗斯福当选为总统,任职到1945年4月逝世,杜鲁门继任总统,并于1948年连任。1952年共和党人艾森豪威尔当选总统,结束了共和党20年的在野局面。概括起来,从1884年两党制确立到1980年的96年中,前48年即1884年至1932年,共和党人当总统32年,民主党人当总统16年,后48年中即1932至1980年,民主党人当总统32年,共和党人当总统16年。两党轮流上台组织政府,实行的对内对外基本政策是一致的。2000年和2004年在全国选举中出现势均力敌的局面,说明两党在全国的实力非常接近。今天美国两党制虽然面临危机,但大多数美国人认识到两党制的传统是可以接受的。

美国两党制的制度奥妙就在于:一是在体制内部和外部始终有一个反对或平衡政治力量的存在,通过社会中两极力量的对立及其循环,避免政治和政策的极端性,从而保持国家重大问题决策的民主性即中庸性。二是通过轮流执政,强化选民对政党合法性的周期性控制与确认、政策的周期性微调,从而平衡各个阶级、阶层、集团的利益矛盾和利益冲突,提高国家与社会运行的总体有效性。三是通过资产阶级的两党轮流执政,即恩格斯说的资产阶级一只手刚放下的权力很快就被另一只手拿起,使资产阶级牢牢控制国家政权,排斥无产阶级政党的上台,从而保持美国资本政治的稳定性。

美国两党制的弊端在于:一是政党频繁轮流更替,但政策半斤八两,互相雷同,导致政治死气沉沉,缺乏创新的动力;二是两党长期轮流执政,导致政治文化中的保守主义泛滥;三是政策长期缺乏创新和变化,导致公民政治效能感下降,政治参与的内在动力不足。

总之,与一党制、多党制相比,两党制兼顾了民主(与一党制相比)和效率(与多党制相比),保持了政策和政治的稳定性,但长期的两党制也使美国社会组织和公民的政治参与缺乏积极性,政策和政治缺乏大规模创新的动力。

五、文官制及其改革

建国初,美国实行“恩赐官职制”,后来是“政党分肥制”,19世纪后期才建立现代“文官制”。

1883年的《彭德尔顿法》标志着美国现代意义上的以功绩制为核心的文官制度的建立。该法的主要贡献在于以下三个方面:第一,依循政治与行政分离的原则确立了文官政治中立的原则。“行政管理置身于政治所特有的范围之外。行政管理的问题并不是政治问题,虽然行政管理的任务是由政治加以确定的,但政治却无需自找麻烦地去操纵行政管理机构。”第二,政务类官员与事务类官员“两官分途”。政务类官员对政党负责,事务类官员对上级服从,后者“并非服从他个人,而是服从那些非个人的制度,因此,仅仅在由制度赋予他的、有合理界限的事务管辖范围之内,有义务服从他”。非服从个人而是服从制度实质是要对人民负责,因为,制度中贯彻的是主权在民或人民主权的原则。第三,确立了文官职务常任的原则。“如果希望有高效率而又公正无私的行政,如果政策问题是根据民意决定的,那么在行政体制的半科学、准司法、办事和幕僚的那个部分中,就应该作出长期任职规定。而在行政体制的较高层次上,即在那些任职官员对政策问题具有影响性的地方,特别是对那些行政首脑来说,则应该避免长期任职,在这种情况下,如果希望确保政策问题由代表人民的机构来决定,就必须对政治控制作出规定。”此后,1920年通过了《文官退休法》,1923年、1949年分别通过了《职位分类法》和《新职位分类法》,建立了系统的分类考绩制度,1939年通过的《哈奇法》(《政治活动法案》)重申禁止文官参与选举等政治活动,1950年通过了《工作考绩法》,1958年颁布《培训法》,1970年制定了《联邦文官收入比较法》等等。这些法案在《彭德尔顿法》的基础上对美国文官制度进行不断的点滴的改革和调整,直到1978年《文官制度改革法》才对美国文官制度进行了较为彻底的符合时代要求的大的改革。

20世纪70年代以来,行政权力日趋强大,行政日益政治化。正如彼德斯所指出的:“除了低级官员在处理个案时会制定一些政策外,政府官员也越来越多地凭借着政策的执行来参与公共政策的制定”。在这一背景下,美国文官制度在1978年进行了改革。1978年10月国会通过了《文官制度改革法》,经卡特总统签字于1979年1月生效。该法第一次确定了联邦政府人事制度应遵循的九条功绩制原则。这九条原则提出了两点新的内容:一是强调利用报酬来鼓励政府雇员工作的积极性;二是保护揭发政府工作缺点和弊病的人。

1978年改革的主要内容包括:第一,建立高级文官制度。把大约8000名司、局长以上的常任文官单独组成“高级文官班子”(即GS16、17、18级)。他们的工资从整个文官职务工资体制中分离出来,变成“级别随人”的工资,从而打破了过去由于工资随职务而定所造成的人员位置僵化、调动困难的局面。这样做有三大好处:一是在使用人员方面可以有更大的灵活性;二是明确这些官员是同政治任命人员有区别的,有助于提高他们的积极性,保持常任高级文官队伍的稳定;三是可以使那些有行政管理才干和经验的职业文官被吸收到高级行政文官队伍中来,发挥他们的长处。设立高级行政文官的真实目的显然是为了给予政府首脑和各部部长以用人的机动权,使文官队伍的上层分子在一定范围内受到执政党和政务官的控制。第二,推行绩效工资制。对部分中上级官员实行绩效工资制,即按工作表现付酬,以鼓励和酬劳优异的工作表现。第三,改革考核内容。改革前以“主动性”、“成熟性”、“判断力”、“忠诚度”等主观内容为考核标准,考核很少同人事决定相联系。改革后要求考核的项目以每项职务的关键内容和工作成绩为标准,各单位的主管人必须明确地写出每一个职位的关键内容和工作表现的客观标准。考核的结果作为各单位对公职人员奖励、晋升、培训、调动、惩戒、开除的依据。第四,改组从事管理的机构。撤销直属总统的独立机构文官事务委员会,建立人事管理局、功绩制保护委员会、联邦劳工关系局三个独立机构分别对口管理文官事务,改变传统管理权限不清的问题。

除此之外,1978年的改革还包括淡化职位分类;简化人事管理规则;适当增加临时录用的合同制雇员;借鉴企业成功经验,实行“授权”的工作方式,给负责具体工作的人以决策权;签订绩效合同,使所有的政府雇员对结果负责等等。

1978年美国文官制度改革是在文官制度长期运作实践后进行的,改革并完善了美国文官制度的法律法规,试图在政治与行政的新型关系下发挥文官制度的优势,既强化美国的民主制度,又提升政府的工作效率。然而,正如许多学者所指出的,此次改革更多的是卡特总统的竞选宣言,是各方利益团体讨价还价的产物,更因为卡特总统连任失败而致使改革中断。改革没有完全达到预期的效果,其中高级文官制度没有造就一个高效的管理高层;绩效工资制也没有提升文官的工作效率;改革没有触动文官常任制的弊病,文官变得日益腐化、僵化、缺乏创新;文官队伍素质下降。

可见,美国文官制度自确立以来经历了多次改革,对于强化美国政府与政治的效率和民主是有很大作用的,但改革并没有也不可能彻底改变资本控制美国政府和政治的本质。将政治与行政相对分开,就如同以前的政治与行政趋于合一一样,只不过是美国资本控制美国政府和政治的不同方式而已。用政党政治控制政治,达到民主目的,以文官制度控制行政,达到效率目的,1978年的文官制度改革就是试图在政治与行政、政党政治与文官中立之间找到一种平衡,而资本的价值增值既需要民主的外形,也需要效率的内涵,前者是资本的长期利益所需要的,后者是资本的眼前利益所要求的。

六、分权与制衡制及其改革

1787年宪法设计分权与制衡体制、机制的目的主要有两个:一为防止个人或部门专制,二为保证政府运行效能。美国政治学家比尔德指出:“宪法的制定者虽然打算使政府的三大部门在行使权力方面互相制约和鞭策,但是也希望它们之间有一定程度的合作,俾使政府能够在以后年代的变迁和考验中顺利地处理国民生活和经济方面的问题,履行对人民的义务”。目的是明确的,体制、机制是复杂的,美国的分权制衡包括联邦与州政府的分立和制衡,政府内部立法权、行政权、司法权的分立和制衡,立法机关中两院权力的分立和制衡,政党间权力的分立与制衡,它们都对美国分权制衡机制的目的产生微妙的影响。我们今天通常所说的美国分权制衡制是1787年宪法所确立的,然而,美国分权制衡的起源可以追溯到早在此十年之前的建国之初。

由于孟德斯鸠分权理论的影响及反抗殖民时代总督专制统治的经验,美国独立伊始的邦联体制就确立起了分权体制和机制。但是邦联时代的分权存在诸多问题,为后来的制宪提供了经验教训,其中主要教训是邦联时代各州的立法专制。由于深受殖民时代行政专制之苦,邦联建立之时美国人民试图竭力防止行政专制,所采取的办法是扩大立法机关的权力。因此,各州立法机关权力强大,州长的权力和地位低下,这就是美国邦联时代分权的基本特点:权力虽然分立,但是却忽视了制约和平衡。杰斐逊曾说:“政府的全部权力,立法、行政和司法,都集中到立法机构。把这些权力都集中到同一个机构,恰恰是暴君政府的定义。这些权力由多数人行使,而不是由一个人行使,并不能减轻暴政的程度。”

1787年宪法确立的美国分权制衡体制和机制就是想弥补上述不足。它的基本形态是:三权在组织机构上各自独立,独立行使各自的权力,这是一种分权体制;三权相互制约、保持平衡,这是一种权力的运行机制。正如杰斐逊所说:“把这些权力集中在同一些人的手中,正是专制政体的定义。这些权力将由许多人行使,而不是由一个人行使,情况也不会有所缓和。173个专制君主一定会像一个君主一样暴虐无道……。立法、行政和司法部门应该分立,以致没有一个人能同时行使其中一个以上部门的权力。”

立宪之初,权力的分立主要是名义上机构和功能的分立而已。从前面关于两党制的分析中我们不难看出,当时政府基本上处于一党的控制之下。就国会和总统的关系而言,总统基本上处于国会的控制之下。直到20世纪初,国会一直占据主导地位,威尔逊在其《国会政体》一书中认为国会是“联邦制的中枢和支配力量”。权力的分立和制衡似乎要偏离权力平衡的轨道。

美国政治观察家们认为,内战是美国各种思想和制度的转折点,包括分权制衡机制。英国著名学者维尔精确地描述了此时的变化趋向:

“从内战到第一次世界大战这一期间,就如同19世纪早期在英国那样,可以经常并强有力地听到在政府各部分之间要有‘和谐’的要求。有人论辩说,现代社会的社会问题和经济问题要求有负责的政府权力机关采取协调行动。而权力分立使这种协调行动不可能,它使责任模糊,直至完全消失。”在这一背景下首先得以扩张的是总统带领的行政机关的权力。尤其是20世纪20年代后期的大萧条之后总统的权力日益扩张,权力中心转向行政机关。分权制衡再次面临失衡的危机。而此时产生的权力平衡机制是两党分治政府。

1946年选举的国会两院都被共和党控制,此时的总统是民主党人杜鲁门,于是出现了美国历史上第一个国会和总统被两党分别掌握的分治政府。两党分治的局面频繁出现在联邦政府和州政府之中,1946年到2005年的60年中有36年是两党分治政府,1981年到2005年的24年中有20年是分治政府。两党分治成为选举政治的内在原则和观念而被选民所接受。

美国建国初实行的分权与制衡不仅是机构(结构)上,而且也是功能上的分权与制衡,美国是西方国家中较早实行真正意义上现代分权体制、机制的国家。英国立法权与行政权是联系在一起的,它是通过后来两党制的分权与制衡即政党分权与制衡来弥补政府体制内没有分权与制衡体制、机制的缺陷。美国建国初的分权与制衡体制、机制重点在于:一是削弱中央政府行政部门的较大权力,保持国会、最高法院与政府(行政部门)的平行权能;二是削弱中央政府的权能,保持州和地方的自治权能;三是削弱国家和政府的权能,保持基层和社区的自治权能;四是削弱国家、政府、政党的公共权能,保持社会组织和公民个人的私人权能。

19世纪后期美国现代两党制产生(世界上最早产生两党制的国家是英国,但现代两党制产生于美国)后,政党之间的分权与制衡制度进一步完善了美国的分权与制衡体制和机制,使得美国成为世界上具有比较完善的分权与制衡体制和机制的国家。如果说美国建国初的分权与制衡制主要在于防止权力(特别是行政权力)专制,那么19世纪后期以来美国的分权与制衡体制、机制主要在于协调国家与社会,中央与地方,中央与地方各部门,政党与政党,国家与社会组织,政党、政府与公民个人之间的关系,并保持整个政治体系良好高效地运行。

七、美国政治体制的适应性及其启示

美国从建国至今,之所以从一个弱小分裂的国家变成一个强大统一的国家,虽然与它的经济社会的现代化有关,但勿容置疑,与它的政治体制高超的适应能力也不无关联。有人认为,决定这种高超的适应能力的主要因素是孕育美国政治体制的基因的先进性。与其他具有很长时间文明的国家和地区不同,美国的政治体制一开始就确立了它的先进性,因为它没有任何历史的包袱,是依照北美的特殊情况而人为设计的,美国人幸运地享用了200多年。众所周知,孕育美国政治体制的基因是著名的“五月花号精神”,即自由平等的契约关系规则,而在东方和欧洲,长期以来都是特权和等级。我们不太同意这种看法。理由是:从理论上讲,欧洲早于美国具有自由平等的契约关系规则,可欧洲为何没能维持自己的强大而被美国所取代呢?其实,美国的政治体制中也大量采用了欧洲专制君主制时代的体制,如美国的总统制就是从英国16世纪都铎王朝时代的绝对君权体制拷贝过来的,为何在美国发挥了民主功能而非专制功能呢?

在我们看来,美国之所以从一个弱小分裂的国家变成一个强大统一的国家,与其说是美国政治体制基因的先进性决定的,还不如说是后来不断的点滴的渐进的改革让美国政治体制拥有了比其他国家和地区的政治体制更多的灵活性、适应性。换句话说,美国的政治体制不是从创制起就领先于别国的政治体制的,而是后来为了适应经济社会的发展需要,通过不断的微小的自我调整、自我改革,提升适应经济社会体制变迁的能力,长期保持推进美国经济社会发展的较高能量的。

众所周知,19世纪后期以前的美国是一个以农牧业为主体的传统农业社会国家,资本形态以分散的自由资本为主,所以,那时以联邦制为政治制度中心,以州和国会为国家政治权力中心,实行议会分权民主政体是可以理解的。因为,以州为国家纵向政治权力中心表明州与联邦的分权与制衡,以国会为横向国家政治权力中心是为了制衡总统和行政机关的过度集权,并给司法机关一定的独立权力和制衡权力。对以弱小分散且追求平均利润为主的资本形态———自由资本来说,一个分权的政治体制是实现其资本价值增值最好、最快的政治形态。最初联邦参议院代表州的利益,联邦众议院代表选区和选民的利益,这两大利益正好是自由资本的主要利益所在。而议会实行委员会制这种效率较低但比较民主的决策形式是分散的众多自由资本试图得到平均利润所喜欢的资本政治形态。19世纪后期到20世纪中后期的美国是一个从传统农业社会逐渐向现代工业社会转型的国家,垄断资本逐渐代替自由资本而成为资本的主体形态。垄断资本是一种资本集中强大且追求垄断利润的资本形态。要实现垄断资本的价值增值必须建构一种集权高效的政治体制形态,而行政集权民主制下的行政首长制正是垄断资本所需要的那种决策效率比较高的资本政治形态。之所以从19世纪后期起总统制取代联邦制成为美国政治体制的制度中心,总统及其行政部门成为美国政治权力的中心,正是美国政治形态对美国资本形态的转变和经济社会形态的转型而迅速作出的体制调整和体制机制适应的反映。可见,所谓美国政治体制的先进性并不源于一种先天的制度基因,而是这种体制能在基本保持制度结构不变或小变的情况下,通过不断调整自己的功能去提升推进经济社会发展的能力和能量,也即先进性实际上只是一种较高的适应能力赋予的。从这个角度讲,体制的适应性与先进性是成正比的。相反,前苏联的政治体制之所以失败,并不是它的基因有多么不好,而是它长期故步自封、顽固不变,从而使自己逐步丧失了适应经济社会发展的强大能力和能量。

如果说美国政治体制从19世纪中后期到20世纪后期大体上保持了其较高的适应能力,其中最重要的表现是在自由市场经济的前提下保持了政府对经济社会一定程度的干预和调节能力,那么,20世纪70、80年代的新自由主义改革则使美国政府的这一能力越来越弱。原因是,新自由主义改革的基本方向是正确的,但有点过了头,把资本的贪婪性和自由市场的盲目性最大限度地结合在了一起,大大削弱了政府的干预和调节能力,政府在经济社会发展中的软弱性越来越明显,公共性越来越弱小,导致全国家、全社会的公共制度失灵,使资本主义制度的缺点越来越多地暴露出来。如,2008年国际金融危机之前,其实由房地产泡沫牵引出来的美国金融体系的一系列问题已经暴露出来,可是,按照美国的现有法律,政府不能提前介入、主动干预,必须等到出现问题并且非常严重,有人上告了,政府才可以通过适当的手段特别是司法手段和行政手段来进行干预,这样一来,政府在金融危机、经济危机中所起的矫正、调节作用就很有限和无力了。当然,与其说这是美国政治体制的悲哀,还不如说这是资本和资本主义制度、资本主义社会、资本主义国家的悲哀。因为这里面存在一个至今难以克服的两难问题:在资本统治的社会里,在现有的制度结构中,资本利益和国家整体利益、社会整体利益、公民个人利益的矛盾冲突通过改革最多在短时间里可以缓解,但永远无法完全解决,要彻底解决资本利益和国家整体利益、社会整体利益、公民个人利益的矛盾冲突就要突破现有以资本为中心的制度结构,而这又是资本坚决反对的。可见,至少到目前为止,美国政治体制的不足还在通过不断的小幅的自我调整去改进。这种改进到什么时候才彻底丧失作用,尚不好判断。正像马克思曾经讲过的:“无论哪一个社会形态,在它所能容纳的全部生产力发挥出来以前,是决不会灭亡的;而新的更高的生产关系,在它的物质存在条件在旧社会的胎胞里成熟以前,是决不会出现的”。这就说明,目前美国的资本主义政治制度在它推动社会发展的能量尚未被完全开发出来之前是不会消失的。换句话说,至少从理论上讲,社会主义政治制度或别的什么政治制度要取代美国式的资本主义政治制度必须要有比美国式的资本主义政治制度更大的生产力容量才有可能。

从上面对美国政治体制的分析中,我们可以得到两点重要启示:一是政治体制自身的与时俱进、不断改革是其保持较高的外在适应性,推进经济社会发展的重要方法。美国政治体制的先进性并不是一种先天的基因,而是这种体制能在基本保持制度结构不变而只作微调的情况下,通过不断调整自己的功能去提升推进经济社会发展的能力和能量。这就启示我们,中国的经济社会要继续进步和发展,就必须有一个与之相适应的政治体制,而政治体制改革是使政治体制具有较高的推进经济社会发展能力和能量的唯一途径和手段。目前中国经济社会发展的瓶颈表明,现在是在保持中国根本政治制度(人民代表大会制度)不变的情况下,进一步加大中国政治体制改革力度,调整各种具体的体制、机制及其功能的时候了,但是没有必要过快、过大和盲目地进行政治体制改革。与中国经济、社会、文化体制改革的渐进性一样,中国的政治体制改革也必须保持渐进性:既积极又稳妥。我们要吸取法国大革命和前苏联“旧制度”过快改变,而新制度是什么尚未想好,在社会(统治阶级和被统治阶级)尚未准备好大规模改革的情况下盲目改革导致“革命”的历史教训。二是世界上并没有适合所有国家和民族的最好的政府形式。早在19世纪中叶英国著名政治思想家J•S•密尔在《代议制政府》一书中就曾说过,世界上并没有适合所有国家和民族的最好的政府形式,因为,不同的国家和民族所处的发展阶段是不同的。最好的政府形式是这个国家和民族如果没有这样的政府形式就不可能发展和进步的那种政府形式。他认为,对于发展到文明阶段的国家和民族来说,代议制民主政府可能是最好的政府形式,而对于尚处于非文明状态的国家和民族来说,专制政府、半专制政府、半民主政府等政府形式或许是最好的政府形式,因为,如果没有这样的政府形式,那些国家和民族就无法发展和进步。这就启示我们,对美国来说是最好的政府形式,对别的国家来说未必是最好的政府形式。对于美国政治体制改革中一些好的做法,发展中国家可能会从中得到很多启示,也可以借鉴一些具体的方式、方法和技术,但发展中国家的政治体制改革主要应立足于创新具有本国特色的政治体制,照搬照抄美国的政治体制是没有出路的。

来源:《江汉论坛》2013年7期

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