张鸣:行政三分,谁来监督

选择字号:   本文共阅读 2172 次 更新时间:2009-06-16 11:11

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张鸣 (进入专栏)  

深圳市行政三分改革近期重新启动。深圳第一次推出行政三分改革的时候,曾经招致诸多非议,学者的批评主要是认为行政系统要讲求效率,在行政系统之内玩权力制衡的游戏,画蛇添足。而来自另外的权力部门的质疑,则是更深层的,担心这种改革会危及整个现行体制。

现在改革再启动,类似的非议依旧。很多学者似乎想不明白,为何深圳市政府会将一个行政体系,分成决策、监督和执行三个部分,自己给自己下羁绊。我的好朋友十年砍柴,还列举了中国帝制时代三省制的问题,说明深圳改革所追求的,无非一种古已有之的不成功的制度。

无论古人的制度设计成功与否,也无论深圳的改革最后成效如何,古今之人制度变革的初衷都值得称道。那就是权力必须有制衡,尤其是制度的制衡。跟古人比起来,中国现在的行政系统是个很独特的体系。严格说来,所谓的行政体系,应该是党政体系,它既不同于古代由宰相领导的官僚机构,也不同于西方所谓的行政分支。对于像深圳这样的城市而言,这个体系就意味着一切。当然,法律上还存在一个立法监督机构,即人民代表大会和常设机构,但这个法律上的最高权力机构,一些时候并不真正起作用。

另外,虽然各级党政机构,设置了世界各国最多的监察部门,有属于党的纪委,属于行政的监察部和审计部门,还有属于司法的反贪局,但受制于垂直的行政统属关系,这些机构往往只能对下级部门起作用,稍微有难度的案件处理,时常要靠主管领导亲自过问。

因此,从这个意义上看,深圳的行政三分改革,还是有价值的。至少,这种改革,提供了一个地方平行的权力制衡的框架,如果能顺利实行,就能部分地改变一个地方的党政行政官员只能由垂直的上级制约的局面。

不过,行政三分的改革中,需要特别一提的是人大。如果改革成功,人大会不会永远“休眠”下去?当年第一次的改革,反对的声浪中就有人大一份。令我感到担忧的是,现在这种改革,原来处于一个战壕的战友,分成三部分,让他们互相制衡,效果是否能达到最佳?历史的经验证明,各个机构之间,就他们自己的利益而言,与其互相监督、互相牵制,倒不如互相合作、大家分肥。从前皇帝对地方政府、边关将帅,派下去一个监督人员,过不了多久,地方就多了一个分赃的人,一切照旧。现在深圳的改革,一家分成三家,原本大家都是熟人,如何保证互相监督?

在我看来,办法有一个,激活人大,让它真正发挥监督制约的作用。人大是选举产生的,只要这种选举名副其实,若想跟行政体系只合作不监督,选民也不答应。同时,也落了个尊重宪法尊重现有体制的好名声,所引起的体制动荡也会小得多。当然,如果在改革中把公共媒体也考虑进去,让改革后的公共管理部门多几双眼睛盯着。政府花钱、办事,都有人看着,改革的初衷就容易体现了。

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