摘要：作为法律监督机关的检察院通过对政府和市场主体的监督，对优化营商环境发挥了重要作用。本文以检察院对典型政府执法不当和市场违法现象的行政检察为例，分析优化政府市场关系的监督逻辑。文章认为，行政检察折射出“政府”内涵的中国特色，它以公权力分工合作的方式提供了整体性政府治理的新方案。作为连接政府与市场的中介、平衡和优化机制，行政检察以法治化的方式重塑了政府市场关系，为优化营商环境提供动力。行政检察参与优化营商环境的经验事实，进一步为中国公共行政的自主知识体系建设提供了鲜活素材。
关键词：行政检察；行政改革；营商环境；政府效能；中国话语
一、问题提出：理解政府职能转变的检察视角
近年，以职能转变为关键词的政府改革实践在多地开展，如上海的“一网通办”改革、浙江的“最多跑一次”改革、江苏的“不见面审批”等，形成了丰富的经验探索和理论研究。党的二十大报告提出，“要深化简政放权、放管结合、优化服务改革”。党的十八大以来，以优化营商环境为代表的政府改革深刻影响了新时代政府市场关系。这场“刀刃向内”的政府自身革命，是政府职能转变、激发市场和社会活力的关键举措。大量梳理行政部门改革实践的论述为政府职能转变分析提供了基础，但对象大都集中于行政机关。中国场景下的政府内涵并不局限于行政部门，它在广义上涵盖了党领导下的公共权力体系。如果仅关注狭义政府部门的改革行为，难以观察政府职能转变的全貌，尤其容易忽视行政机关之外的部门所发挥的重要作用。大量理论分析聚焦政府的自我革命，对监督机关所形成的约束行政权力、规范市场行为等缺少足够重视。尤其是行政部门自身改革也受限于一些结构性因素，往往面临较大挑战。如有研究提出，权力下放是推动行政改革的应有之义，但“在政策执行的过程中，中间层级政府、政策执行效率差异大，政策执行的可执行度相对较差，政策的机械式传导与非合理性安排等现象广泛存在。”同时，市场秩序内的种种问题成因复杂，涉及面广，行政部门在治理技术、注意力等都难以完整覆盖。因此，挖掘行政权力之外的治理资源，形成多主体的资源互补，具有重要的实践价值。
在广义政府的语境中，优化营商环境并不仅仅局限于狭义行政部门的改革，检察机构也同样是优化营商环境的重要主体。例如，江苏省检察院的专题学习指出，“江苏检察机关要善于通过检察履职发现‘放管服’改革中的难点痛点及人民群众的诉求，及时反馈给政务服务管理部门，推动‘放管服’改革深入推进，为推动江苏高质量发展走在前列贡献检察力量。”陕西省榆林市检察机关近年“牢固树立‘营商环境就是生产力，优化营商环境就是解放生产力、提升竞争力’的理念，紧扣工作大局，依法能动履职，以高质量检察履职优化法治化营商环境”。这些实践动向显示出，检察机关作为一种重要的法律监督力量，已经较为深入地参与到了优化营商环境之中。据此，需要在理论上进一步明确的是，检察机关在政府职能转变中扮演了何种角色？它通过何种具体机制参与到政府与市场关系的重塑？本文立足于行政检察的工作实践，尝试通过案例分析和理论讨论对此做出回应。
二、矫治执法不当与市场违法：行政检察优化营商环境的实践经验
“行政检察是‘四大检察’职能之一，当前已形成了以行政诉讼监督为基石，以行政争议实质性化解为牵引，以行政非诉执行监督和行政违法行为监督为新的增长点的监督新格局。”在政府与市场关系的维度中，检察机关的行政检察职能在行政诉讼监督的基础上，“一手托两家”，还包括对行政违法行为的法律监督。对优化营商服务环境而言，这集中表现为对行政执法机关违法行使职权或不行使职权的监督和市场违法现象的矫治。
（一）矫治政府执法不当
民营经济对现代化建设具有重要地位和突出作用。部分政府工作人员由于行政理念、执法尺度等原因，时常容易对民营经济的发展造成阻碍。能否创造更多便利条件，不断为企业发展松绑，是改革成效的重要标准。笔者长期从事行政检察工作，在调研相关行政检察案例时发现，行政部门过度执法的现象时有发生，对市场主体造成了一定困扰。而检察机关的介入，较好地帮助市场主体实现了权利救济，也在一定程度上实现了与政府、法院以及检察院工作的互补。以湖南某县为例，当地市场监督管理局曾于2021年7月22日，以某制衣厂食堂未取得食品经营许可证，对其作出罚款6万元的行政处罚。检察机关通过深入调查，最终化解了涉事企业同市场监督管理局的争议，推动企业生产的重启。益阳市人民检察院受理案件后了解到：
“2019年3月，在外经商的陆某响应家乡号召，回乡开设制衣厂，是某县当地招商引资重点企业。制衣厂接纳了当地85人进厂务工，其中84人为留守妇女，35人为建档立卡贫困户。2019年底，该制衣厂被县政府认定为就业扶贫车间。益阳市人民检察院成立市、县两级一体化办案小组，通过查阅卷宗、实地调查、询问当事人等查明：1.某制衣厂地处经济基础薄弱的边远乡镇，对促进当地经济发展、解决留守人员就业发挥了积极作用；2.某制衣厂未取得食品经营许可证开设食堂确实违反了《中华人民共和国食品安全法》相关规定；3.某制衣厂于2021年3月1日已经获得食品经营许可证，卫生环境已作整改；4.案涉食堂是为方便厂内工人就餐而开设，食堂被查封后，工人就餐问题无法解决，陆某把全部精力投入到诉讼案件中，制衣厂停产停工，几乎瘫痪；5.某县市监局在执法文书中存在告知起诉法院事项错误的情形。”
仅从法律标准的角度讨论该案例，法院的裁判并无不当。但市场监督管理局的执法和法院的裁判带来了显著的负作用。制衣厂主要负责人长期围绕行政处罚争议奔走，企业因此面临停产乃至倒闭的风险，85名员工很可能因此失业。作为一家具有一定扶贫效应的企业，其社会意义也应当作为行政执法的重要考量。检察机关通过对事件原由和市场、社会影响的系统性考量，着力推进相关争议的实质性化解并推进制衣厂复工：
“2022年11月2日，益阳市检察院组织公开听证。听证员评议认为，某制衣厂虽然存在违法行为，但相对轻微且及时改正，未造成严重后果，建议双方化解争议，尽快恢复企业生产。市、县两级检察院经过沟通协调，某制衣厂与某县市监局签订分期缴纳罚款和解协议，并撤回监督申请。
检察人员前往某制衣厂，就该厂面临的困难提出可行性建议，帮助企业重拾信心，重新启动制衣厂的生产经营。2023年初，在当地政府扶持下，陆某在该县开设了第二家制衣厂，接纳6名残疾人、60余名留守妇女就业，且正继续扩大生产规模，企业走上了良性发展之路。
就某县市监局在涉案行政处罚中错误告知受诉法院的问题，益阳市人民检察院向该局发出检察建议，建议按照一审行政案件集中管辖改革要求，及时规范执法文书格式，某县市监局予以采纳并整改。”
检察机关分别对制衣厂、市场监督管理局的行为方式进行了调整，最终推进了市场监督管理工作的完善，帮助制衣厂迎来新的发展契机。近年，经济下行压力凸显，如何更好保护市场主体，支持和鼓励民营经济发展，已经成为政府治理的重要议题。同时，随着乡村振兴战略的深入推进，如何引导和推进民众回乡创业，大力解决当地百姓的就业以及多种民生问题，是地方政府需要回应的时代课题。这同时意味着，执法工作可能不应该简单地停留在“照章办事”的层面，而是要在坚持法治原则的基础上，充分考量多种市场和社会因素，平衡好国家公共权力和市场主体权益之间的关系，并统筹和兼顾多方面的治理诉求。参与该案例行政检察的某干部在访谈中表示：
“我们曾以优化营商环境为主题，同市监局开展座谈。对民营经济发展、乡村振兴、保市场主体、依法行政等内容提出了具体建议。我们也时常提醒政府部门，在坚守法律底线的同时，更多还要考虑企业发展的实际困难，尤其是要注意多种社会目标之间的平衡，不能为监督而监督，为处罚而处罚。所有的监督管理行为的最终目的还是优化营商环境，使得市场主体能够在法治的框架下得到更好发展，而不是受限于行政处罚，甚至因此停工停产，引发失业、返贫等社会问题。近年，我们也加强协作，以此为契机不断深化同市场监督管理部门的信息共享，更好地发挥检察和政府间的协作效应。”
（二）整顿市场违法
近年，许多地方检察机关协同市场监督管理部门，对大量虚假注册公司等违法行为进行了有力监督和查处，较大程度保障了正常的市场主体登记注册秩序，对商事登记权威性和优化营商环境成果进行了有效维护，持续推进了市场化、法治化的营商环境建设。以浙江为例，近年推出了大量数字化改革，在政府管理创新的层面形成了许多著有成效的探索。其检察机关长期协同政府部门推进营商环境优化，在虚假登记、恶意注销等行政检察工作方面累积了丰富成果。如：温岭市检察机关协同市场监督管理局，对100余家公司进行调查，对23家法定代表人违规登记的公司分情况作出相应处理。开展相关专项行动，重点关注一照多址、托管等行业的企业，共对101家企业启动吊销程序，5家办理注销，对129家企业依法列入经营异常名录并对外公示，并协同税务部门、金融机构，依法实行对违法企业的联合惩戒。台州市检察机关在办理电信网络诈骗刑事犯罪中，发现犯罪嫌疑人以营利为目的，登记注册成立公司、企业后，自己从事违法犯罪活动，或者出卖营业执照供他人实施违法犯罪活动的线索。而市场监督管理部门未依法履职，及时查处虚假注册行为。全市通过类案监督方式开展市场主体违规登记专项监督，发出类案检察建议9件，督促市场监督管理部门对190余家虚假注册公司吊销营业执照、或者变更法定代表人登记。
“在最高检第七检察厅的指导，尤其是组织和统筹下，我们逐步完善了同市场监督管理部门的协作机制。有些问题是我们办理其它刑事案件时，连带发现了一些企业在市场经营中的违法现象。这种情况下，我们都会联系相关部门，协同开展工作。还有就是我们本身就有相对常态的会商机制，这几年行政机关也主动搭建了这样的平台，就我所了解的来看，很多问题在事实上得到了比较多的沟通。虽然我们仍然面临部门间信息闭塞的难题，但这种多样的会商机制也确实改进了很多工作。这个是比较柔性的机制。另外在实体层面，我们有全域法治建设。这个体系是在我们市政法委牵头之下所做的。政法委牵头以后，由我们全市的政法机关、行政机关都共同参与进来。这在人员上的协作，包括整个工作上的协作都是有一个比较好的平台。从这样来说，在全域法治体系的保障之下，行政检察工作总体处在一种相对通畅的状态。”
浙江省近年大力推进的全域法治建设，显示出了一种党领导下的行政检察新模式。长期以来，多部门之间的协同与整合一直是中西方共同的治理难题。而党领导下的全域法治治理，为检察机关更广范围、更大程度、更高效能地履职提供了保证。同时，在具体协同过程中，数字化改革扮演了重要角色：
“我们现在是已经搭建了一个数据场景的平台，所有的文件交换、数据交换都是通过这个数字场景进行线上流转的。我们检察机关能提供的主要数据是我们在刑事案件办理过程当中所发现的。涉及到的空壳公司，以及我们认为就是有明显证据证明是虚假登记的公司（被他人冒用的一些信息所注册的这些公司）。通过对这些公司调查，当我们认为有问题以后，相应的数据资料我们就同步到市场监管。而在市场监督的数据体系中，很多基础信息本身也是同步的，我们还可以根据这些公司的组成人员，进一步搜索跟进到可能有相关的关联公司。这些关联公司再同步推送给这个人社、税务、金融等部门，来看他们背后的这个税务缴纳、社保缴纳以及其它金融情况，判断他是不是在实际经营的。同时掌握其它违法情况。”
调研发现，市场主体的一些违法行为相对隐匿，行政部门在一些具体领域和环节上并不具备优势，而检察机关在特定案件办理中具有突出的专业优势，这为其推动政府职能转变提供了重要基础。不少地方政府都主动联系检察机关，请其协助开展市场监督工作。总体上，高层级党委的推动、数字技术的应用以及府检协作机制的完善等，持续为营商环境保驾护航。这其中的理论价值，值得进一步总结和提炼。
三、行政检察的治理功能：检察机关参与营商环境优化的理论阐释
作为法律监督机关的检察院，并非规范意义上的行政部门，但其职能实现过程却为地方政府优化营商环境发挥了重要作用。如案例所示，检察机关在行政处罚和法律判决之外，对市场主体扮演了十分重要的救济角色。它通过系列专业的监督措施，平衡着法律规范、市民生活、经济发展等多种伦理诉求，构筑起一道服务市场主体的监督屏障。同时，在法治化的市场建设中，检察机关通过自身办案发现线索以及行政部门委托等方式，有效弥补了行政机关在市场监督方面的结构性和技术性缺陷，对形式多样、内容复杂的市场违法行为进行了查处。检察机关的履职过程，在事实上优化了营商环境，其对公共行政的意义已经从形式上的监督走向了本质上的治理。其治理价值就体现在，它以自身的履职逻辑，约束了行政机关的不当作为，规制了市场主体的非法行为，对政府建设乃至政府和市场的关系等基础性的治理命题都提供了重要的理论启发。作为广义政府背景下的检察职能，行政检察的实践首先形成了中国场景下新的政府概念；进一步，这种政府概念延伸到政府与市场关系，补充和发展了传统西方的政府与市场关系理论。这方面的实践，最终表现为话语权的建构，即生成公共行政学的话语体系，提升了公共行政的学科自主性。
在政府理论方面，行政检察折射出中国场景下的“政府”内涵，它以公权力分工合作的方式提供了整体性政府构建的新方案。中国场景下的“政府”，不能等同于立法、行政、司法权力分立背景中的行政力量。它是一个与私相对的‘公’的领域，在此意义上它也代表国家；它是一种‘有关部门’的职能分工，但这种分工仅限于内部分工而非权力分立；它受党的领导，又是党，党在某种意义上与其融为一体。”在中国传统政治文化中，西学背景中的政府部门从来就不是完整的政府内涵。同时，近现代中国的历史基础决定了中国共产党在中国政治中的独特领导地位。因此，检察院之于社会公众而言，仍然是公权力的“政府”范畴。这种行政和检察部门的协同，在中国场景下意味着一种广义政府范畴内的部门协作。现代科层制虽然以专业化分工解决了大量公共事务难题，但也日益表现出碎片化的治理特征。西方公共行政理论对此专门出现了强调“领域或职能之间的横向整合和联系”的整体性政府理论。作为一种尚未受到行政学理论重视的行政检察，正以一种行政部门之外的治理方式衔接着公权力的不同领域，将其整合为一种更具效能的整体性政府治理。从这个意义上说，中国式的行政检察，跨越了简单的法律监督，也超越了部门之间的分割，构成了有机的公共行政体系的一部分。
在政府与市场关系方面，作为连接政府与市场的中介、平衡和优化机制，行政检察以法治化的方式重塑了政府市场关系，持续性地为优化营商环境提供动力。在西方理论中，“守夜人”“小政府”的说法被大量实务和知识界所接受。政府和市场的关系长期被置于“政府边界”的语境中讨论，约束政府行为似乎是发展市场经济的某种“政治正确”。然而，比之于如何守住政府边界，更加重要的议题是政府何以有效地发挥治理作用。如果仅仅讨论政府的规模收缩、职能约束，并不会对治理体系和能力的现代化带来更有实质性的内容，更不会对懒政、恶政等问题提出可靠的解决方案。党的十九届四中全会提出，“把制度优势转化为治理效能”，以效能为关键词的理念成为当代中国之治的重要表征。行政检察一头连着公权力，一头连着市场主体，它体现和矫正着公共的权力表达，也反映和维护着市场利益。行政机关的执法失当和市场主体的行为失范，都会对营商环境造成破坏。规范行政和市场两方面的行动逻辑是营商环境改善的必要内容。以黑格尔为代表的思想家将国家和市民社会理解为一种“双峰对峙的结构”，将其视为一对矛盾的两端。这种观念一直伴随着国家和社会孰强孰弱、谁生成谁、谁覆盖谁的漫长争论。在治理效能的语境中，行政检察的角色既是连接两端的中介，更是一种平衡各自力量尤其是规制不良行为的重要途径。检察职能的实现过程，在本质上表现为对营商环境的优化过程。总体上，行政检察以法律监督的治理方式，打开了理解政府市场关系的新维度，也提供了优化政府市场关系的新方式。这种法治逻辑的嵌入，稳定、持续地推动着优化营商环境。
在行政学话语体系方面，党领导下的府检协同，为公共行政的中国话语体系提供了重要的经验事实和理论资源。威尔逊的“政治与行政二分”被视为行政学科的开端，二分法在解释力方面正面临着不小挑战。一方面，行政需要价值理性的引领，脱离政治的行政在实际操作中往往面临很多障碍。另一方面，仅仅将行政定位为国家内部事务的一种分工，对市场乃至广泛的社会治理议题都缺乏解释力。习近平总书记强调，“加快构建中国特色哲学社会科学，归根结底是建构中国自主的知识体系。要以中国为观照、以时代为观照，立足中国实际，解决中国问题。”行政部门和检察机关协同参与营商环境的改善，拓展出了公共行政的新内容，以大量经验事实展现了中国公共行政的独特逻辑。如前所述，在党的领导下，检察机关和市场监督管理部门形成常态的信息互动和联席会议机制，互通有无，实现业务上的互补。全域法治工作的深入推进，给政法体系参与行政执法矫正和市场监督提供了重要平台。这些实践经验显示出，公共行政的位置不仅仅是一种相对于政治的分工，而是连接国家力量和市场机制的中介。同时，公共行政体系在党的领导下拓展出了关于整体性政府、服务型政府、政府市场关系等新的内涵。所谓中国自主，就是要依托中国治理故事生成学科、学术以及话语体系，能够解释生动的中国实践，也能回到一般性的理论原理，抽离出其中的要素，提供知识增量。行政检察优化营商服务环境的中国实践，蕴藏了丰富的理论资源。作为学术研究的深化，如何进一步将其概念化、学理化并同西方理论进行系统性对话是剖析行政检察优化营商环境学术价值的重要过程。
