吴白乙:中国经济外交:与外部接轨的持续转变

选择字号:   本文共阅读 1486 次 更新时间:2009-01-14 14:12:48

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吴白乙  

  

  摘要:经济外交是一国对国内外竞争利益作出回应的政策努力,其目的是通过政府及其海外公司使国家利益最大化。作为世界上最大的发展中经济体,中国经济的总量增长越大,越需要在国内甚至全球范围内寻求更多的资源配置。然而,现存的国际体系和制度规范并没有对接纳中国等新兴大国做好充分准备。另一方面,随着对高科技、资本、能源和原材料的进口依赖不断加深,中国经济安全的范畴也更加宽泛,敏感程度似乎更高。在这些趋势的影响下,近年来中国更加强调外交工作“服务于国内经济建设的大局”,出现了观念更新、制度改进、决策多元和形式多样化等显著转变。本文旨在总结目前中国经济外交在动因、规范、机制和实践方面变化的特点,并由此推断中国未来全球战略的基本走向。

  关键词:经济外交;中国

  

  经济外交是一国对国内外竞争利益作出回应的政策努力,其目的是通过政府及其海外公司使国家利益最大化。除国家外,新的参与者——如超国家形态的欧盟和跨国公司——也在其中特别是多边框架内扮演着角色。但民族国家和双边活动仍是经济外交的中心。

  作为世界上最大的发展中的经济体,中国在国内外都面临着持续不断的挑战。其经济总量增长越大,越需要在国内甚至全球寻求更多的资源配置。但是,源自殖民或强权结构的国际规则和规范是无法容纳这个不断发展壮大的经济体的。全球化时代和平与市场化的大环境也不允许中国像19世纪末20世纪初的德国和日本那样破坏世界秩序。同时,全球生产和自由贸易高度密集的网络一方面使中国获得巨大收益,另一方面对高科技、资本、能源和原材料的进口依赖不断加深,也使中国对于国际市场的价格变化越来越敏感而更易受到伤害。在这个趋势的影响下,近年来中国更加强调外交工作“服务于国内经济建设的大局”,重心明显地向经济外交转移。本文试图阐明目前中国经济外交在动因、规范、机制和实践方面的变化,并由此推断中国的全球战略将走向何方。

  

  简短回顾:重心的转移

  

  经济的理性要求可以回溯到改革开放的发端,是中国对外关系的时代性标志之一。然而在20世纪结束前,中国经济外交的主要目标是吸引外部的资本和技术,实行出口导向的贸易战略。在改革开放初期,中国与西方国家关系发展的主要动机是获得国内建设和发展迫切需要的技术和发展援助。进入中国的资本——包括世界银行和国际货币基金组织的贷款——主要流向了重化工业和基础设施领域,其整体规模和对中国经济结构的影响是有限的。直到20世纪90年代中期中国开始全面实行市场经济后,外国直接投资(FDI)才得到快速增长,使20世纪末期中国每年吸引外国直接投资达400-500亿美元,成为发展中国家接受外来投资的主要大国。全球每年大约有10%的资本流向中国。由此,中国经济结构进一步发生变化,对外贸易以年均13.6%的增速扩展。2007年,中国进出口额达到21738亿美元,成为世界第三大贸易国。2003年,中国对全球贸易增长和世界GDP增长的贡献率分别达到了40%和10.5%。现在中国已经成为继美国之后的第二大经济体。

  在此背景下,中国的经济外交经历了三个阶段。第一个阶段是传统的官方协议。西欧和日本是官方发展援助的主要来源,与中国签署了用于授权工程和国家采购的政府间贷款协议。当时,中国经济还保留着中央计划体制,经济外交主要由国务院授权对外经济贸易合作部来具体执行。尽管日本的援助和低息贷款包含着为战争道歉的因素,但在具体协议中很少明确涉及政治议题。第二阶段为20世纪80年代末到90年代末,中国曾被迫运用经济杠杆来达到政治目的。最具有代表性的是1989年“六四事件”发生后,经济外交为打破西方在政治上孤立中国发挥了重要作用,促使西方主要大国较快地恢复了同中国的关系。另一个案例是90年代中美在中国最惠国待遇问题上的反复较量。为了在美国国会的年度辩论中战胜反对派,中国不得不用额外的资源来购买昂贵的大宗美国商品,直到克林顿总统第二届任期,关于中国最惠国待遇的争论才最终停止。然而此时中国经济外交并未摆脱在政治声誉和贸易收益之间被动权衡的困境。在1998年亚洲金融危机中,中国经济外交一时达到高潮。面对周边经济发生的多米诺骨牌效应,中国以稳定的人民币政策树立起一个负责任的对外形象。随后,中国还向受到金融危机影响的国家捐助了70亿美元,并倡议建立亚洲国家财长间关于预防潜在危机的定期对话机制。

  中国经济外交的真正里程碑是2001年全面加入世界贸易组织。受益于此,中国同发达和发展中世界的主要贸易伙伴完成了一系列双边谈判。尽管讨价还价的谈判过程非常艰难,但它使中国积累起在世界最大的贸易框架中运作的实践经验,并增强了通过法律手段保护自身权益的信心。同样值得注意的是,中国的经济外交意识——既有义务维护全球经济秩序,又要保持与第三世界的传统盟友关系——也不断提高,对外经济关系发生了以下重要的调整:

  1.中国以前单纯是外国投资的接受者,现在则开始在许多国家投资。随着能力的增长,众多中国公司不但在海外市场上出售它们的股票,而且在合资公司中占有控股权或者以独资形式进入国外的油气、电力、矿山和通讯等所有重要领域。这一趋势不全是政府行为的结果。私营企业在海外发展更快,它们更熟悉市场规则。联想公司对IBM公司个人电脑业务的收购,就是一个生动的事例。不过,这些成就的背后自然有政府的鼓励和支持。近年来中国领导人出访亚洲、非洲和拉丁美洲时都带上企业界人士的做法,也表明了中国发展自己的跨国公司的坚定决心。在其他场合,中国领导人表现得不再像谨慎的政治家,而更像是温和、专业的推销员,经常在中国公司的推动下与外国领导人签署协议或者进行谈判。

  2.中国在对外经贸谈判中也更具影响力。从近期濒于破裂而最终得以解决的中欧和中美贸易谈判中,可以看出中国在经济外交领域变得愈加成熟。最终解决这些争端部分归因于中国对贸易规则和互惠战略的有效利用,但从根本上显出这样一个值得注意的趋势:中国努力使其经济机会最大化以改变与全球贸易力量的不平衡。

  3.中国通过改进对外援助的数量和质量来加强其对外援助国的地位。在世纪之交,中国对外援助更多地关注改善当地生产和就业,其具体项目虽规模相对较小,但给当地带来的经济和社会效益较高,因而颇受好评,为中国树立了负责任的发展中大国的良好形象。这也为中国带来了额外的政治和安全回报,例如击败了台湾在非洲的“金元外交”,阻止了朝鲜局势的恶化。在坚持不干涉内政原则的同时,中国对外援助的准则正与国际规范平稳接轨,强调项目的持续性并使当地人民直接受益。

  

  表象背后:新的概念和理论

  

  对中国外交决策者来说,中国的崛起与变化的国际环境相一致。尽管由于现存的国际体系结构并不能彻底消除秩序的混乱,但国际经济的持续增长仍然为世界的和平发展提供了总体缓和的环境。有三个具体的环境因素将规定21世纪中国外交的基本目标:

  1.由于资源有限、人口众多,中国被迫不断在世界其他地方寻找能源供应。对全球各种供应网络的交互使用必然成为中国的理性选择。从长远来说,这种交互使用可以通过互惠和建设性的方式得到维持和巩固。

  2.在制度改进方面,中国与世界经济全面接轨的同时还须清除过时的计划经济残迹。必须承认这一转化还需要一个过程,它要求中国在尊重国际规范和秩序的同时持续深化制度改革。从另一个角度看,无论是中国还是其他发展中国家,对市场规则和合理的政府干预的交互运用仍然是一个非常重要的现实问题。在维护传统的和平共处理念的同时,中国也在探索学习西方经验,参与对国际经济制度的创新。如果这种势头延续下去,中国将有望维持一个“好学生”的形象。

  3.对国际体制而言,将中国这样规模巨大的经济融入其中也是一种深刻的挑战。一方面,在双边或多边框架内,中国由于产品具有强大的竞争力已经与很多发达国家产生了摩擦。同时,中国还面临着因与发展中国家的贸易盈余而带来的抱怨。尽管中国的参与拓宽了改革现有秩序的机会,但作为最大的发展中国家,中国肩负着修改不平等的国际经济规则的责任,使其向着有利于第三世界的方向发展。

  受以上因素驱动,中国的官方文件和内部政策讨论开始采用这些概念,如“寻求共同利益并确保双赢的结果”以促进国际合作,“保持自力更生和对外开放的平衡”以实现国内经济安全,“抓住全球化机遇来扩大自身利益并履行国际义务”以反击国外的“中国威胁论”,“发展软实力”以改变中国的对外形象。至今,中国领导人在正式讲话中已经阐述了其中的许多概念。虽然尚臻成熟,但是这些新观念反映出中国对于建设和谐繁荣社会的热切希望,并可能指导中国未来的对外政策。

  值得注意的是中国思想界在这个转折点上推动了这些概念的理论化。中国学者通过证明中国的崛起与国际体系发展的一致性来重新定位二者之间的关系。依据他们的分析,中国与世界经济的密切接轨使得中国从国际舞台的边缘转移到中心,维持和改革该体系成为中国的长远利益。而经济外交则是实现在国际体系中地位转变与国内制度改革二者互动的主要途径。只有这样中国的发展才能赢得广泛的国际认同,并获得在体系内的合法性。这个观点继而在决策层面得到认可,他们认为世界体系转变带来的收益可能会加快国家未来十五年左右的发展和繁荣。由于意识到世界体系内部存在的各种紧张的矛盾关系,他们认为中国应将所有的体系压力转变为创新的动力,探索出一个前所未有的“三合一”的发展模式,即超越旧工业化路径、抛弃旧思想观念、更新管理方法。

  最近中国学界提出的新国际主义概念似乎吸收了这些研究成果。它强调和平发展新时代的国际合作,并提出了三个寻求体系稳定的方面:

  1.当代国际关系一个显著的特征就是国际体系的制约性超过以往任何时期,因而国家间关系存在广泛的协调空间和可能性。这种国际体系的制约性,从消极和积极两个方面表现出来。从消极的方面说,核武器的出现导致战争是政治的继续以及战争作为外交政策手段的代价极为高昂。核战争没有赢家的确定性后果有效地抑制了大国之间爆发全面战争的可能性。从积极的方面说,自二次大战结束以来,国际体系日益朝着制度化的方向发展,国际制度为促进国家间的合作提供了工具和手段,也推动了国际社会的发展。在不断制度化的国际社会中,任何国家都无法脱离国际体系而发展,融入国际体系是追求和发展民族利益的基本前提。在国际体系中寻求发展,就要按照国际规则办事,单纯的民族主义难以作为国家战略的指导方针。

  2.在全球化和信息化的国际社会中,各国利益的深度交融呼唤最大限度的合作共赢。追求合作共赢,不仅要改变对抗性竞争的“冷战思维”,还要破除小农意识。小农意识是小农经济下的自然产物,因而必然形成自给自足、以我为主、缺乏自律、不善协作的特征。而全球化和经济相互依存导致国家之间利益的交织,要求国家诚信自律,相互协作,遵守国际规范,成为一个负责任的国家。要实现合作共赢,就要防止外交领域的小农意识,树立规范和自律意识,培养协作与合作精神,防止急功近利、浮躁虚荣和极端利己主义思想占据上风。

  3.积极参与地区建设、构建集体认同是新国际主义的重要组成部分。随着全球化带动地区化的发展,地区利益共同体和地区集体身份的构建已经不再是痴人说梦的异想天开。欧洲一体化的经验说明,要实现地区国际体系的和平转换,就必须改变对国家主权的刚性认识,通过建立一种协调政策的国际制度在民族自尊和地区整合之间寻找合适的平衡。这种制度是建立在自觉自愿、对共同命运的感知和共同认识的基础之上的。制度框架确立起来后,国家行为受到制度规范和规则的制约与协调,国家之间的稳定合作从而变得可以预期。这样,就使“人们处于‘共同利益不断升级’的进程当中”,并且逐渐形成一种对国家利益的重新界定,对和平处理冲突的共同理解,也就是集体利益和集体认同的形成。

  

  政策过程和参与:对不同需求的回应

  

  随着在国外经济利益的迅速扩大和国内公民社会的兴起,中国的外交决策呈现出一个复杂的转变过程,以下几个方面更为突出。

  由于整个政策制定的民主化,在多数情况下,集体决策取代了领袖的个人决定。重大的外交事务通常由中央政治局常委会九位成员商讨和决定。在一些特殊和困难的情况下,需要核心人物如总书记本人来促使各方达成政治共识。例如,2003年“非典”期间,胡锦涛说服大家同意其出席在法国埃维昂举行的G8峰会中的南北对话。(点击此处阅读下一页)

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文章来源:《外交评论》2008年6月

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