张超 吴白乙:“泛安全化陷阱”及其跨越

选择字号:   本文共阅读 203 次 更新时间:2022-05-02 11:02:30

进入专题: 泛安全化陷阱   国家安全   非传统安全  

​张超   吴白乙  

  

   内容提要:安全概念及其适用范围是国际关系学界长期以来争论的焦点之一。冷战结束后,传统安全的边界被打破,非传统安全领域议题越来越多地占据国家安全和国际关系议题的中心地位。国家行为体追求绝对安全状态和无节制扩充安全议题,可能造成资源的错配和浪费,导致国内政治的保守化和国际交往的封闭趋向,最终反而不利于实现安全目标,从而掉入“泛安全化陷阱”。当前,国际上少数国家表面上以“国家安全”为由干扰国际合作,实则推行单边主义和保护主义政策,对全球多边主义秩序规则、国际合作、大国关系造成严重冲击,其消极影响不可低估。党的十八大以来,中国的安全体系和能力建设取得了重要成就,形成了总体国家安全观的理论体系。作为新兴大国,中国同时面临复杂的安全形势和较大的发展压力。中国应以总体国家安全观为指导,理性平衡好安全与开放、发展之间的关系,审慎塑造安全议程,防止落入“泛安全化陷阱”。同时,中国在国际上应坚决反对滥用安全概念的行为,在新兴全球性议题上高举合作旗帜,推动经济全球化和国际关系民主化的持续发展,积极推动国际安全治理机制改革和创新,为构建人类命运共同体凝聚广泛共识和作出积极贡献。

   【关键词】泛安全化陷阱;国家安全;安全观;非传统安全

  

   冷战结束前后,国际关系议题安全化问题被推上国际政治舞台。尽管对过度安全化的质疑声不绝于耳,但安全化仍然是近三十年来国际政治变迁中重要的现象之一。原本在两极对抗之下被掩盖的各类国际安全矛盾日益突出,同时经济全球化快速发展所带来的次生安全问题也逐步显现,其中1997年的亚洲金融危机和2001年的“9·11”恐怖袭击事件成为非传统安全占据国际安全中心地位的转折点。自那时起,经济安全、制度安全、文化安全、科技安全、环境安全、生物安全、资源安全、网络安全等陆续被纳入国家安全议事日程,并成为国家间合作或竞争的主要内容。

   在各国安全意识普遍提升之后,一种消极的、制约国际合作的思潮也如影随形,政治保守主义势力、经济民族主义势力不遗余力地制造各种假说,以捍卫“国家安全”之名对全球贸易、投资以及人文和科技交流设置法律障碍和舆论“围堰”,对各国间正常交往、合作和竞争产生严重的消极影响。2017年以来中美关系的演化过程表明,所谓的“修昔底德陷阱”根本上缘于美国对华战略竞争意识极度扭曲,少数政客挟持公众舆论陷入“泛安全化”的认知误区,推动自上而下的厌华、反华情绪传导。在新冠肺炎疫情(以下简称“疫情”)肆虐全球的背景下,迫切需要中美携手引导全球抗疫合作,但美国仍然顽固地坚持“美国优先”政策,继续构筑对华经贸投资、科技合作、公共卫生、人文交流的“高墙”,对全世界推行“防疫单边主义”“疫苗民族主义”等消极政策。

   尽管安全概念及其应用范围的扩大并不是一个新的现象,但是在面对疫情这一人类共同面临的挑战的背景下,大国之间的“不合作”凸显了“泛安全化”的特征。本文从梳理安全概念、治理机制和主体的演化出发,分析“泛安全化”的逻辑和后果。在此基础上,本文认为,首先,安全概念及其应用范围的过度扩大和对安全状态的过度追求可能会造成一种“泛安全化陷阱”,并从观念、机制和力量运用上塑造国家的行为;其次,对于以中国为代表、正处于崛起过程中的国家来说,尤其需要对这一陷阱保持高度警惕,并以更加平衡和建设性的方式倡导有益于人类发展与合作的国际安全观,彰显负责任大国的智慧与担当。

   一、“安全”边界的扩张

   “安全”作为国际政治领域的基础概念之一,长期以来在学界存在广泛的争论。学者通常以“状态”和“能力”或两者结合的方式来定义“安全”。“安全”作为一种状态,一般被认为是指免于遭受外部威胁、恐吓和危险;而作为一种能力,则是指在不得不面临外部威胁时,能够以合理的代价保护自身。正如其他许多概念一样,“安全”的概念也一直处于不断演变的过程中,而这种演变总体而言是和全球政治环境的变化分不开的。

   冷战时期,以美国和苏联为首的东西方两大阵营在意识形态、政治制度和经济模式等方面相互对立,时刻提防对方对本方发动军事攻击。冷战期间美苏两大阵营以维持自身“生存”为首要关切,安全研究和政策制定以构建强大的武装力量并在同对方的潜在军事斗争中获胜为主要目的,因此关注的重点在于武装冲突、军备竞赛、核战争和结盟等议题,均势、威慑、遏制、先发制人、集体安全和“相互确保摧毁”等国际安全理论长期处于主导地位,而非传统安全的相关议题及理论发展则被视为“低级政治”,处于相对次要乃至边缘地位。正如大卫·鲍德温(David Baldwin)所言,“冷战期间,安全研究主要由一些对军事治理理论(military statecraft)感兴趣的学者组成。如果军事力量和一个问题有关联,那么这个问题就会被当作一个安全问题;如果没有关联,那么这个问题就会被归为低级政治一类。”

   自20世纪80年代开始,关于安全问题的研究开始出现新的迹象,对于安全议题的关注逐渐开始超越传统的以军事斗争为核心的范畴。随着苏联解体,美苏两极格局结束,爆发威胁人类生存的世界大战的可能性大大降低。在这一新的时代背景下,安全研究不仅没有随着全球安全威胁的下降而弱化,反而获得了新的生命力和更加广阔的发展空间。安全概念和安全机制均出现了扩大趋势,相应的安全治理主体也显著增加。

   (一)安全概念范畴的扩大

   冷战后的局势催生了诸多新型安全挑战,而经济全球化、信息技术的普及以及资源、要素分布不均衡的状况极大凸显了各类安全矛盾及其影响。跨界安全威胁大幅上升扩展了安全研究的视域和观测周期,但传统的研究范式和理论研究则处于停滞的状态。与此相对,广义上的安全问题研究迅速兴起,尽管其涵盖了传统和非传统安全各领域,但多数国际安全研究的重心已出现向非传统安全倾斜的趋势。

   事实上,早在20世纪80年代初,国际安全研究学界对于扩展安全研究的边界已经有了一定的讨论。1983年,理查德·乌尔曼(Richard Ullman)在《重新定义安全》一文中就提到,仅仅将安全锁定在军事领域,“传递了一种关于现实的严重错误的形象,”这不仅是误导性的,也是危险的,会导致国家专注于军事威胁而忽视其他的可能更有害的风险,将国际关系推向无处不在的军事化,这会增加世界的长期不安全。为此,他建议把对国家安全的威胁明确限定为“一种行动或一系列事件”,这种行动或事件能够严重威胁并在较短时间内降低一个国家居民的生活质量,或者严重威胁并挤压一国政府及其国内非政府行为体(个人、团体、企业)的政策空间。此后,以巴里·布赞(Barry Buzan)和奥利·维夫(Ole Waever)等人为代表的哥本哈根学派将安全化作为研究的支柱性概念,积极倡导拓展安全概念的边界,提出安全是“超越一切政治规则和政治结构的一种途径,实际上就是一种所有政治之上的特殊政治”,而“‘安全化’因此可以被视为一种更为激进的‘政治化’描述”。

   1994年,联合国开发计划署(UNDP)发表的《人类发展报告》提出了“人类安全”概念。报告提出,人类安全包括两个维度,即“免于恐惧的自由”和“免于匮乏的自由”。报告还列举了人类安全的七大领域,即经济安全、粮食安全、健康安全、环境安全、个人安全、社群安全以及政治安全。通过联合国的倡导,“人类安全”这一扩展版安全概念在全球得到广泛关注,对国际社会如何理解安全产生深远影响。正如这一理念的倡导者马哈伯·乌尔·哈克(Mahbub-ul-Haq)所指出的,“世界正进入一个新的时代,在这个时代安全的概念将会发生重大改变。安全将被理解为:人民的安全而非仅关于领土,个体的安全而非仅关于国家,通过发展而非军事投入来实现安全;所有人在所有地方的安全(在家里、工作中、社区和各类环境等)。”

   (二)安全机制范畴的扩大

   二战后期和冷战时期,为了防止世界大战的再次爆发和出于应对传统安全威胁的现实需要,国际社会建立了诸多全球性和区域性安全机制,其中以联合国安理会和北约等最为典型,它们也具有最大的影响力。冷战结束后,随着安全议题边界的扩大,这些安全机制的功能也进行了调整,普遍加强了对非传统安全问题的关注,从而在机制层面进一步模糊了传统安全和非传统安全问题的边界。

   联合国安理会是国际社会协商解决安全问题的重要平台,其建立的主要目的在于避免发生新的世界大战,并为全球的冲突和战争寻求解决方案。冷战结束后,联合国安理会开始更多地参与有关非传统安全问题的讨论,关注的领域扩展到了气候变化、传染病和难民等各领域。在气候变化问题上,自2007年以来,联合国安理会已经就气候变化问题举行了多次辩论会,以至于引发了关于联合国安理会“气候化”的讨论。疫情发生后,联合国安理会于2020年4月召开会议讨论疫情问题,并于2020年7月通过了关于疫情的第2532号决议,强调联合国在全球抗疫中的关键协调作用,呼吁国际社会团结合作抗击疫情。

   北约曾是以美国为首的资本主义阵营建立的用于对抗以苏联为首的社会主义阵营的政治、军事工具。苏东剧变后,美国和西欧国家面临的来自苏联和东欧的军事威胁大幅度降低,但北约不仅没有随之消失,反而开启了新的转型之路,并提升了综合力量,将应对非传统安全威胁作为其转型的主要方向之一,重点加强对合作打击恐怖主义、海盗、网络攻击和数字安全等领域的关注和投入。以网络安全议题为例,进入21世纪以来,北约开始关注这一新兴议题造成的安全影响,并将其纳入政治议程。2002年,北约在布拉格峰会上确认将合作保障网络空间安全作为其功能拓展的一个主要方向,并逐渐形成了较为完备的网络政策。

   (三)安全治理主体增加,但国家的角色仍然关键

   冷战结束后,国际政治舞台上以政府间国际组织、非政府组织、慈善团体、跨国企业等为代表的非国家行为体快速崛起,并逐渐参与全球安全治理。同时,由于传统安全理念无法与时俱进以及现实安全威胁的总体下降,人们一度认为国家已经失去了在国际政治舞台上的主导地位,也出现了将部分主权让渡给国际组织等行为体的情况。但是即使如此,国际政治仍处于无政府状态的现实也并未改变。国家之间尽管存在诸多对话和协调机制,但国家根本上依然是自助行为体。就安全问题而言,国家是实现安全的主体这一基本事实同样没有发生变化。

   在国际政治实践中,尽管非国家行为体的声音和作用变得更加重要,但往往国家行为体才是发挥决定性作用的力量。以气候变化问题为例,虽然存在诸多以适应和减缓气候变化为研究方向和行动目标的非政府行为体,但采取全球行动来解决这一问题的主体只能是国家。在特朗普政府宣布退出《巴黎协定》后,尽管美国众多环保组织表示愿意继续全力推进协定的落实,但显然协定的效力和影响力都受到严重削弱。

   另外,随着国际组织、跨国企业等日益壮大,国家行为体也在努力维护自己的权威,并运用权力来压制和打击对其地位构成威胁的行为体。美国对欧洲一些企业的打压,美国和欧盟对华为的打压,以及欧洲一些国家对中国企业并购行为的限制等,都打着维护自身安全的旗号。这种强势地位显示了国家行为体和权力的现实作用。

   二、“泛安全化陷阱”的逻辑和后果

冷战结束不仅终结了两个超级大国及其盟友在传统安全领域进行体系性对抗与争夺的格局,而且开启了西方自由主义安全观持续发展的三十年进程。然而,历史往往存在一种倾向掩盖另一种倾向的运动规律。在国际关系研究领域,一些学者较早地注意到安全在概念和实践中出现异化的倾向,并对由此导致的国际关系“泛安全化”后果表示担忧。(点击此处阅读下一页)

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文章来源:《国际展望》2022年第2期

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