徐增阳:自治:传统与现代的比较

选择字号:   本文共阅读 2900 次 更新时间:2008-05-13 08:50

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徐增阳  

内容提要:作为“国家政治的相对物”,自治可以分为传统自治和现代自治。尽管两者在形式上都表现为“人们的自我管理”或者“自己的事情自己处理”,但是在自治与国家能力,自治权的来源、性质与保障,国家对自治体的监督,自治与民主的关系等方面却有着显著的差异。

关键词:自治、国家、自治权、民主

英国学者戴维·赫尔德曾说过,“民主思想的历史是奇特的,而民主实践的历史则是令人困惑的。”(戴维·赫尔德,1998:1)这句话套用在自治上也是可以成立的,在自治的传统上,中西方有着显著的差异;自治的表现形态纷繁复杂,比如个人自治、地方自治、民族自治、高校自治等等;自治思想也有着不同的理论渊源。但是无论如何,自治在形式上都表现为“人们的自我管理”或者“自己的事情自己来治理”。

从政治学的角度看,作为人类社会组织形态的自治将伴随人类社会的始终。“人们的自我管理”是先于国家而存在的;而在国家消亡之后,人类社会又会回到这种“自我管理”的状态。但是作为与“他治”相对应的概念,自治只有在国家存续的背景下才能得到更好地理解。由于国家不是一成不变的,在历史长河中国家在不同的阶段呈现出不同的特质和表现形态,相应地,在不同的国家形态背景下,自治的特质、形态等也会有所差异。

一、自治:传统与现代的两分

权威的布莱克维尔政治学百科全书对自治(self-government)一词给出的解释是“个人或群体缘于其特有的理性自主品格而管理其自身事务,并自行选择行为方式和承受行为效果的生存状态”。这个定义显然比较宽泛,据此,自治的主体可以是个人也可以是群体,相应地自治事务可以是私事,也可以是公共事务。基于“政治是众人之事”的理解,本文所讨论的自治并不是个人(个体)意义上的自治,而是群体意义上的自治。

无论如何,自治是一个与“他治”相对应的概念。“自治意味着不像他治那样,由外人制订团体的章程,而是由团体的成员按其本质制订章程(而且不管它是如何进行的)”。(马克斯·韦伯,1997:78)与群体意义上的“self”相对应的“他”一般就是指“国家”。“自治是国家政治的相对物”,“当着我们谈论国家政治的概念时,我们强调的是这个国家的最高的公共权力,而在这个公共权力涉足不到的或者不去涉足的地方,自治的概念就产生了。”(桑玉成,1994:3)

但是国家不是从来就有的,也不是一成不变的。根据不同的标准人们可以将国家分成奴隶制国家、封建国家、资本主义国家、社会主义国家或者城邦国家、封建国家、绝对君主国家、现代民族国家等等。

在本文中,笔者借用徐勇先生的分类方法,将国家区分为传统国家和现代国家。现代国家和传统国家主要是从文明进程和类型的角度加以界定的。“传统国家是一个相对性概念,一般被认为是前现代,或者前资本主义的国家。在前现代化时期,人类社会主要以氏族、家族、部族、地方性族群等共同体构成,并形成相应的政治单位。这些政治单元独立存在,分散而互不联系。尽管也存在国家,但是其行政机构并没有成功地在其领土范围内垄断合法使用暴力的权力,并加以有效的统治。”(徐勇,2006a)而现代国家则是在世界和内部日益紧密和扩大的交往中产生的,是民族-国家和民主-国家的统一体,主权和合法性是现代国家的核心要素。同时,现代国家是一个由统一的中央国家机器统辖、能够保证国家机器持续运转的制度体系、有广泛的国家认同及健全的公民社会共同构成的政治共同体。(徐勇,2006b)

显然上述两种国家形态在物质基础、国家认同、国家能力等诸多方面都有着显著的差异。相应地,作为“国家政治的相对物”的自治在特质、表现形式、国家与自治体的关系等方面也会有所差异,从而形成了本文称之为传统自治和现代自治的两种自治形态。

二、自治:传统向现代的演进

在逻辑上对自治进行的二元划分能否在现实中找到相应的支撑,需要我们对自治加以历时性的考察。

在传统国家时期,中西方社会都存在一定的不为国家所完全掌控的自治空间,但是在传统自治形态的表现形式和价值内核上,中西方存在着很大的差异。

西方的自治传统可以追溯到古希腊时期,城邦就具有自治的许多特征,但是西方传统自治的表现形态主要是中世纪晚期西欧的城市自治。尽管早在中世纪前期,英国的地方政府从总体而言就不完全是代表中央政府的“官府”,在某种程度上也可以说是一个自治体,具有某些自治特性。这一自治特性在各级地方政府中均有反映,其中尤以郡政府最为典型。但是这种自治只是“国王监控的地方自治”。(李培锋,2002)

中世纪晚期,由于手工业和商业的发展,近代城市开始兴起。城市一般建在教俗封建主的领地上,受到封建主的管辖,并交纳各种封建赋税。由于经常遭到封建主的盘剥、勒索,出于维持生存和保卫自己财产的愿望,市民采取种种手段与封建主斗争,以摆脱封建主的统治,取得某种自治地位,从而形成了广泛的城市自治运动。

11至12世纪,法国的许多城市获得了自治权,博韦于1099年,马赛于1100年,亚眠于1113年先后获得了自治权。11世纪晚期,意大利北部的一些市镇就开始自行任命自己的“执政官”,不顾教皇的权威和帝国的宗主权直接赋予其最高的司法权力。到了13世纪中期,许多城市共和国获得了独立的地位,拥有了保护选举的成文宪法和自治的政府。而在英国,由于绝大多数重要城市都属于国王,这些城市较容易获得自治权,只要向国王交纳一笔数额较大的款项,每年再交纳一定税金,就可获得特权证书。

在不同时期和不同地区,特许状所规定的自治程度有所不同。现存的最早注明为967年的法兰西城市特许状,仅仅给予居民免受奴役的自由。后来随着市民力量的壮大和自由观念的进一步增强,城市的自治权也逐渐扩大,主要包括市民人身自由、土地保有权自由、独立司法权、自由贸易权,后两项进而扩展为成立自治政府、选举市政长官及成立商人行会的自由,免除通行税、过桥税等税收的权利。

值得一提的是,行会在中世纪的城市自治中扮演了重要角色。行会实际上是一个经济垄断组织,它规定学徒身份和成员的条件、工作的时间安排和质量标准、最低限价、禁止行会以外的赊卖等等保护主义的措施。但是,行会在内部管理上实行民主,由选举出来的代表担任执政。通常设立一个享有审议权的行会全体大会以及支持执政或其他主要行政官的小议会;由行会官员组成一个仲裁法庭,要求行会成员在去法院诉讼之前得先到这个仲裁法庭。(雷勇,2006)

在传统中国,帝国的权力机构往往并不深入乡村社会,而是“皇权”止于县政,在乡村社会留下了自治的空间。“许多事情乡村皆自有办法;许多问题乡村皆自能解决:如乡约、保甲、社仓、社学之类,时或出于执政者之倡导,固地方人自己去做。”(梁漱溟,1992:585)这就形成了传统中国治理结构中“上下分治”的格局,其上层是中央政府,并设置了一个自上而下的官制系统,其底层是地方性的管制单位,由族长、乡绅或地方名流掌握。(王先明,1997:27)费孝通形象地将其称为“双轨”政治。(费孝通,2006:46-56)秦晖教授则将其概括为:“国权不下县,县下惟宗族,宗族皆自治,自治靠伦理,伦理造乡绅”。(秦晖,2003:3)正因为如此,黄哲真先生认为,“地方自治”一词虽然是清末才由国外引入,但是自古以来就有以“乡党”之人治“乡党”之事,以“保甲”“乡约”制度来达到乡党相助的目的。因此,虽没有“自治”之名,却有着“自治”之雏形。(黄哲真,1935:57)

现代自治的发端在西方。近代以来,人们对自身、对国家以及个人与国家间关系的认识发生了革命性的变化。一是,国家主权观念的形成。主权是一个国家的最高权力。16世纪法国政治思想家布丹最早提出“国家主权”概念并系统地论证了主权理论。其后,荷兰的格老秀斯考察了主权对外独立的方面,指出主权就是不受另一个权力支配的权力,发展和补充了布丹的主权理论。在主权理论的指引下,西欧一些国家开始了民族国家的建构。国家的统一和王权的加强使国家能力有了极大的提高,也带来了国家与自治体关系的根本性改变。二是,人的主体性确立。人能否实现自治呢?人能否自己决定自己的事情?对这一问题的回答涉及到人与自然、人与神、人与国家的关系问题。工业革命使人大大提高了改造自然的能力,把人从自然的奴隶状态下解放出来,确立了人与自然关系中人的主体地位;文艺复兴把人从神的阴影下解放出来,确立了人是尘世的主宰;主权在民思想的传播使人们认识到自己不再是国家的附属,而是成为国家存在的理由。国家的目的正是为了保护公民的生命、自由和财产安全。自此,人不再是作为手段而是作为目的存在,人是具有理性的,是自身利益的最佳判断者,因此个人本位的自治成为可能。在这一背景下,传统自治开始向现代自治转型。

在现代国家,自治不仅体现在国家与社会的关系上,而且在国家内部也出现了基于分权和制衡的地方自治。地方自治虽然渊源于中世纪的城市自治,但已经不再是国家权力的对抗物,而是现代国家制度的重要组成部分。尽管地方自治被认为是对全国性政府过度集权的一种制衡力量,“地方自治是相对于中央政府对于全国的绝对控制而言的。它是对集中制国家体制的突破”(许崇德,1993:2),但是由法律规范和受国家监督是任何地方自治得以成立的前提。

当然,由于各国的历史传统、文化背景、经济和政治发展水平不同,西方各国的地方自治形成了两大主要模式:以英、美为代表的英美法系模式和以法、德为代表的大陆法系模式。前者奉行人民自治论,认为自治权利属于天赋,为人民所固有,先于国家而存在。国家出现后,这种固有的自治权依然存在,国家不但不能干涉,而且应予保护。后者坚持“团体自治”论,认为地方自治权利不是天赋的,而是国家主权所赋予,国家可以随时撤回这种权利,故称为钦定主义。

19世纪末,地方自治思潮开始从日本传入中国。戊戌变法时期,康有为、梁启超等极力主张地方自治,并会同其他维新派人士在湖南筹办保卫局和南学会,开展地方自治实践。八国联军侵华后,清政府出于维护自身统治考虑,赞成并接受了资产阶级维新派提出的君主立宪制改良措施,认为“中国今日之立宪,当以地方自治为基础”。光绪三十三年(1907年),清廷令各省设立咨议局;光绪三十四年(1908年),清政府颁布《城镇乡地方自治章程》。其后,又颁布了《府州县地方自治章程》和《府厅州县议事会议员选举章程》,同年还颁布了京师地方自治章程及选举章程。清末推行地方自治是我国传统自治向现代自治的转型的开始。“我国古代所谓自治,虽守望、振贷、书院、善堂、社仓等类,历代皆有由地方人民自办者,然非出于国家法律之规定,而为地方之习惯,政府不加干涉而已。至清季光绪三十四年六月廿四日颁布《城镇乡地方自治章程》,吾国地方始有近代自治之法令。依据是项法令之自治,亦可谓为吾国地方自治之开始。”(温晋城,1953:8)

三、自治:传统与现代的比较

1.自治与国家能力

尽管在传统国家时期,中西方在自治形态上有着明显的差异,但是总体说来,这一时期的自治是国家能力不足的表现。国家无力将统治权完全贯彻于所辖的地域范围内,因而给社会留下了相当的自治空间。对此,吉登斯有着深刻的认识,他认为传统国家的统治强度很大,但是统治范围很小。“这种权力绝不会对臣民的行为实施广泛而又名副其实的控制。”“传统国家的统治集团缺乏左右其臣民日常生活的固定手段。”“政治中心缺乏程式化地型构其公民之日常生活的能力,从本质上正意味着,尽管阶级分化社会中的国家机器已开始兴起,但社会的大量领域仍保留自己的独立性。”(安东尼·吉登斯,1998:10-11、23)传统自治正是这种独立性的体现。米格代尔在分析传统乡村社会的特点时也指出,中央政府和与农村的正规关系主要有两种,一是通过税收进行经济剥削,二是通过法律和命令来保证农业生产的正常进行。但是,实际上,传统国家的确没有能力和意向去直接管理农村中的行政事务,农村享有不受外界干扰处理自己大部分内部事务的自由。(J·米格代尔,1996:39-41)

而现代自治则不再是国家能力不足的表现,主要体现为作为主权者的人民对国家的分权与约束。通过民族国家建构,现代国家建立起现代国家机器和权力体系并借助现代交通、信息、学校等现代工具,使国家权力真正覆盖到所有的国家疆域,行使对主权国家的统辖。吉登斯为此指出:“只有现代民族-国家的国家机器才能成功地实现垄断暴力工具的要求,而且也只有在现代民族-国家中,国家机器的行政控制范围才能与这种要求所需的领土边界直接对应起来。” (安东尼·吉登斯,1998:20)国家主权对内最高的特性得以实现。在此背景下,自治不再是外在于国家的社会自发组织形态或者国家权力的对抗物,而是作为国家体制的一个有机组织部分。当然,自治的存在对于“人民主权”的维护有着积极的意义。尽管国家是不可或缺的,但是由于国家力量的强大也是人民最大的威胁,因此在将主权让渡给国家的同时,保留一部分权力来自我行使,是对国家这一“利维坦”的制约和防范。

2.自治权的来源、性质与保障

任何自治体都有自身追求的目标,比如全体成员的共同福利、公共安全等等,这可以称之为自治体的职能。而自治权是自治体为了实现自己的职能而必然具备的手段。传统和现代自治体在自治权的来源、性质和保障上有着明显的差异:

第一,从自治权的来源来看,传统自治体的自治权是一种内生权力,而现代自治体的自治权是一种赋予的权力。在中国传统乡村自治中,自治权来源于乡村内部的地域或血缘共同体。乡村社会秩序是一种自发秩序,对广大民众来讲,他们只知道有家族而不知道有国族,他们可以没有国家,但不能没有家族。中世纪的城市自治权虽然表面上是一种契约权利,但它却来源于市民追求世俗利益的自由权。而现代自治体的自治权尽管存在固有和让予的分歧,但无一例外都是由国家法律确认和明示的。罗志渊教授认为,在今日事实上,则所有地方自治的权力,均系由法律的规定而取得。即以固有权力说发祥地的英国说,其地方自治的权力,亦系经由国会或政府依法律的授权而取得。(罗志渊,1970:92)

第二,从自治权的性质来看,传统自治体的自治权是一种自然权利,而现代自治体的自治权是从属和服从于国家主权的,具有国家权力的性质。“人们不是生来就有自由和平等权利的,但他们生来却是集体的一个成员,并且由于这个事实他们有服从维护和发展集体生活的一切义务”。(狄骥,1959:153)作为人类社会组织形态的自治是先于国家而存在的,自治权是一种自然权利,“天赋权利”,无需他者的同意即可成立。传统中国的乡村自治也好,中世纪的城市自治也罢都是这种自然权利的外显。而现代自治已经是国家制度的一个组织部分,尽管自治与国家集权之间存在张力,但自治体的自治权已经纳入国家权力的范围,不再是外在于国家的对抗性权力。莫纪宏先生只所以认为,“地方自治本身不属于一种政治活动,而是一种法律活动,是国家宪法和法律保障的地方自治政府行使自主权的活动”(莫纪宏,2001:487),恐怕正立意于此。

第三,从自治权的保障来看,传统自治体的自治权缺乏有效保障,很容易被专制国家或封建力量所侵害,而现代自治则有着宪法、法律和条约等多层次的保障。

如前所述,在中世纪的欧洲,城市自治权是在市民阶层与教俗封建主的斗争中,通过暴力、赎买等方式,以特许状的形式取得的。它虽然具有契约权利的性质,但是这种契约并不是平等主体之间的真实意思之表达,而是国王、教会、封建主和市民阶级多种力量博弈所达到的暂时均衡。例如,位于今天法国最北部地区,在11世纪有一个叫康布雷的前罗马城市遗址,该地区的居民受到了支持教皇的教士和富商们的大力帮助,宣誓成立“公社”去反对世俗皇帝和主教的权威,经过反复曲折的流血斗争,在1122年以世俗权力和宗教权力之争结束而获得自治。(雷勇,2006)作为政治力量妥协产物的城市自治,一旦这种力量对比发生变化,城市自治权难以得到有效保障。14世纪前后,由于法国王权的逐步强大,国王开始派官吏插于自治市的事务,并利用各自治市的内部矛盾,逐渐剥夺了许多城市的自治权。例如,桑利斯城的市长和市政府官员的奢侈浪费消耗了大量的财产,还有人大肆贪污,使自治市的财政濒于破产,连必需的税款也无法交纳。城市上层的胡作非为激起了下层居民的强烈不满,国土趁机插手,1320年2月,巴黎高等法院宣布废除桑利斯城的自治特权。(小杜泰利,1978:112)中国传统的乡村自治的自治权更是缺乏保障,专制皇权这个“横暴的权力”在任何时点都可以侵入乡村社会内部。

现代自治体的自治权则是内在于国家权力的,无论是地方自治、民族自治还是特别行政区自治,国家在设计自治制度时,已经从宪法、法律和条约等多个层次给自治体的自治权予以保障。在联邦制国家,联邦组织单位是最高层级的地方自治团体,其自治权一般由宪法来规定。中央与地方自治政府的权限划分,通常是通过《地方组织法》或《地方自治法》等法律加以确定和调整。当前我国的自治形式主要有民族区域自治、特别行政区自治、村民自治和城市居民自治等4种,都有相应的宪法和法律保障。例如我国宪法明确规定:各少数民族聚居的地方实行区域自治,设立自治机关,行使自治权。《民族区域自治法》又将民族区域自治加以具体化。

3.自治与国家监督

在中国传统社会,由于“横暴的权力”有着小农经济的约束,国家无法将统治权力直接延伸到乡村社会内部,因此对乡村社会事实存在的乡绅自治状态持默许的态度,并通过对儒家文化的倡导来调适与乡村自治的关系,国家权力一般并不主动干预乡村内部事务。在西欧中世纪,国家与自治城市的关系是通过“特许状”等契约文件来确定的。在特许状规定的范围内,自治城市享有不受国王和封建主约束的权力。

而在现代国家,不但自治团体的产生须依据国家法律的规定,而且地方自治团体的行为须受国家的监督。只是因为各国的自治传统和秉持的自治理念有所差异,国家监督权的形式也不尽相同。比如,在对地方自治体的监督中,英美两国是采取立法监督方式,而欧洲大陆诸国,则采取行政监督方式。监督方式纵有不同,但地方自治团体必须受国家监督却是一样的。因此,自治决不意味着不受约束,在我国推行村民自治的过程中,一度有人认为自治就是自己想怎么办就怎么办,这显然是一种误解。

4.自治与民主的关系

国内学者在自治和民主的关系问题上分歧很大,尤其体现在对村民自治的认识上。主流的观点是:村民自治是中国乡村的“草根民主”(徐勇,2000),在操作上具体化为“四个民主”,即民主选举、民主管理、民主决策和民主监督。对此,沈延生提出了强烈的反对,认为“许多国人由于缺乏政治学的常识,故而把自治与民主混为一谈,以为自治就是民主,自治制度下的选举就是民主制度下的选举;或者认为,有公开的选举就有民主,选举越多民主越多,选举越接近基层民主越深入人心。其实,自治并不等于民主。”(沈延生,1998)这一观点也得到了党国英先生的呼应,在考察了西欧城市和乡村自治以及传统中国的乡村自治后,他认为自治并不意味着民主。(党国英,1999)

为什么会有如此截然不同的观点?民主和自治的关系究竟如何?这已经超出了本文的主题,笔者将另文专述。但是从民主和自治关系的角度看,传统自治和现代自治也有着显著的差别。总体来看,传统自治的民主色彩较弱,这在中国传统的乡村自治上表现最为突出;现代自治的民主性则很强,以至两者经常被等而视之。

中世纪的城市自治对外具有很强的反封建性,对内则具有一定的民主性。城市在内部管理上实行的选举制、任期制、市民参与等等都是现代民主的重要表现形式。但是布罗代尔认为,“人们往往认为城市的自治从一开始便受到民主运动的支持,这种看法未免过于简单,因为城市政权很早就已为几个强大的家族所控制。这种政权无疑由选举产生,但这只是掩人耳目而已。……特权阶层在选举中稳操胜券,他们的地位始终十分牢靠”。(费尔南·布罗代尔,1994:56)

而中国传统社会中的乡村自治则与民主无涉,从根本上来说,是族治、绅治,是族长、地方士绅等联合而成的长老之治。有研究中国村落制度的日本学者指出,“如果仅仅因为是自治就把他理解为是民主的,则是大大的错误……如果深入其实质,就会发现,那里丝毫不存在民主主义,是由长老支配的专制世界”。(松本善海,1977:540)国内有学者甚至认为:中国传统的地方自治中的所谓“自治”,用“自决”(self-determination或autonomy)或许表达的意思更贴切些,至少更接近一些。中国传统意义上的地方自治,和西方的local self-goverment的内涵是不可同日而语的。(郑永福、吕美颐,2001)“中国历史上的乡治,大体上可以划分为两个阶段。……但是无论在哪一个阶段,都谈不上‘地方自治的民主体制’,集权专制和缺乏自治,两千年来都是中国文明的一大特色。”(沈延生、张守礼,2002)

现代自治却有着很强的民主色彩,甚至很难将两者严格区分。这种民主性不仅体现在国家与自治体的关系上,也反映在自治体内部的权力配置和运作机制上。自治被视为民主政治的基础,自治体与国家的关系是一种分权关系。而在内部管理上,设有民选产生的自治机构,自治机构的成员有任期限制,民众的广泛参与已经成为现代自治的基本原则。科恩正是在这个意义上说,“民主的实质是社会成员参与社会的管理,它就是自治。”“民主即民治。民主是一种人民自治制度”,“民主是一种社会管理体制。以社会为范围的自治或自主就是民主。” (科恩,1988:273、6、9)

结语

作为人类自主意识的外在表现,自治的实践形态在历史上经历了从传统向现代的转型。尽管两者在形式上都表现为“人们的自我管理”或者“自己的事情自己处理”,但是却有着显著的差异。

总体来看,传统自治的存在是国家能力不足的表现。在国家与自治体的关系上,一方面,自治体的自治权是一种与国家权力相对抗的内生权力,因此缺乏有效保障,很容易被专制国家或封建力量所侵害;另一方面,国家能力不足也导致对自治体缺乏经常性的有效监管。此外,传统自治的民主色彩较弱,这一点在传统中国的乡村自治上表现最为突出。现代自治则不再是国家能力不足的表现,而主要体现为作为主权者的人民对国家的分权与约束,有着很强的民主色彩。在国家与自治体的关系上,自治体的自治权是是由宪法或规律赋予的权力,是从属于国家主权的,具有国家权力的性质,而且有着宪法、法律和条约等多层次的保障。同时,自治团体的产生须依据国家法律的规定,而且其行为须受国家的监督。要充分理解上述种种差异,还是要回到自治作为“国家政治的相对物”的特质上来,在传统国家和现代国家的背景下来加以把握。

(注:本文正式发表于《经济社会体制比较》2008年第1期,引用请核对原文)

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徐增阳,山东科技大学文法学院公共管理系副教授

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