徐增阳:县级政府公共服务体系:问题与对策

——以城乡基本公共服务均等化为视角
选择字号:   本文共阅读 1526 次 更新时间:2011-03-19 11:17

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徐增阳  

推进城乡基本公共服务均等化是我国各级政府建设服务型政府,加强社会管理和公共服务的重要内容。在各级政府中,县级政府(县、自治县、不设区的市)横跨城乡,接近基层,功能齐备,是承上启下,沟通条块的枢纽,在推进城乡基本公共服务均等化上地位关键,作用重要。但是当下县级政府公共服务体系中存在的一些问题与推进城乡基本公共服务均等化的国家目标不相适应,有必要进行检讨并提出对策加以完善。

一、县级政府在推进城乡基本公共服务均等化中的重要地位

公共服务是政府为了满足本国民众生存权和发展权,运用公共权力,利用公共资源向民众提供的各种有形产品和无形服务的总称。一般来说包括公民基本的生存、发展所需的城乡公共设施,社会就业,社会保障,公共安全,以及教育、科技、文化、环保、卫生、体育等公共事业,发布公共信息等。[①]基本公共服务是指上述公共服务中属于基本消费需求且具有居民消费的无差异性的部分,其具体内容会随着经济社会发展和人们公共服务需求的变化而变化。当前,基本公共服务主要包括基础教育、基础医疗卫生、就业、社会保障和基础设施等直接与民生问题相关的公共服务。基本公共服务均等化是指一国范围内的全体居民应当享有水平大致相当的基本公共服务,其本质是人的权利平等。

但是在我国,由于长期实行“城乡分割,一国两策”的治理体制,广大农民在享有政府提供的基本公共服务方面与城市市民有着很大的差距。仅以公共医疗卫生为例,据中国社会科学院经济所收入分配课题组2003年的一项调查,城乡居民公共卫生资源分布差异非常大,农村人口占全国人口的近70%,而公共卫生资源不足全国总量的30%。农村人口医疗保险覆盖率只有9.58%,城市则为42.09%。农村还有近1亿人口得不到及时的医疗服务,近20%的县未达到2000年人人享有初级卫生保健规划目标的基本标准,4亿多农村人口尚未饮用上自来水,近8%的农村婴幼儿没有享受免疫接种。[②]

近年来,国家逐渐调整政策,加大了对农村基本公共服务的投入,增加了对农村基本公共服务的供给,力图缩小城乡在基本公共服务方面的差距。党的十六大提出要统筹城乡经济社会发展;十六届五中全会做出了建设“社会主义新农村”的决定;十六届六中全会更是明确提出要“逐步实现城乡基本公共服务的均等化”。从具体措施来看,国家在财政收入稳步增加的基础上,大力调整和优化财政支出结构,己经通过取消农业税、全面免除农村义务教育学杂费、推广新型农村合作医疗制度、建立农民最低生活保障制度、实施“村村通”工程等多种渠道加大对农村基本公共服务的供给。在这些政策措施的作用下,近些年农村公共服务水平已经有了较大程度的提高,但是横向对比,基本公共服务上的城乡差距仍然较大,距离十七届三中全会提出的,“到2020年,城乡基本公共服务均等化明显推进”的奋斗目标还有着相当的距离。

要实现这个目标,就需要各级政府不断加大农村公共服务供给力度,最大限度地缩小城乡差距,促进社会公平正义。在各级政府中,县级政府在推进城乡基本公共服务均等化中地位关键,作用重要,以至于有研究者甚至提出要建立“以县(市)为主”的公共服务供给体系。[③]这是由县级政府在我国治理空间和政府层级中所处的重要位置决定的。从治理空间来看,县级政府管辖区域横跨城乡,是城乡和乡村的结合部,面积大,人口众多。据统计,截止2003年底,我国大陆有除市辖区以外的县级行政区划2016个,县域内陆地国土面积达874万多平方千米,占全国陆地面积的94.0%,人口达9.16亿,占全国总人口的70. 9%。[④]其中农村占辖区面积的绝大多数,农民在辖区人口中也占绝大多数。从政府层级来看,县级政府接近基层。国家推进城乡基本公共服务均等化的各项政策措施要靠县级政府来组织贯彻和在县域内落实。从政府功能来看,县级政府功能较为完备。相比乡镇政府而言,县级政府功能比较完备,在县域内内处于总揽全局的地位,负有组织、协调、管理本县各项事业的重大责任。此外,县级政府还具有相对独立性。全国各地自然状况和发展水平差异很大,推进城乡基本公共服务均等化的着力点各不相同,这就需要各地政府不能简单地上行下效,而是要因地制宜,分清轻重缓急,创造性的开展工作。县级政府的相对独立性有利于在推进城乡基本公共服务均等化中根据自身情况,创造性地开展工作。

二、县级政府公共服务体系中存在的主要问题

推进城乡基本公共服务均等化是一个长期动态的过程,其核心是大力提高农村公共服务水平。[⑤]从这个角度看,目前县级政府公共服务体系中还存在许多问题,[⑥]不利于提高农村公共服务水平,缩小城乡基本公共服务差距。

1.从政府职能角度看,一是县级政府与其它层级政府的职能划分不清楚,影响了行政效能的发挥。我国各级政府在职责内容上缺乏明确的区分,公共服务事项和权限只有大小之分,而无内容之别。按照有关法律规定,除国防、外交明确属于中央政府的专有职责外,其他公共服务职责,如教育、卫生、科学、文化、城乡建设、民政、公安等,都属于中央政府和县以上地方政府的共有职责,几乎一一对应,上下一般粗,存在着职责交叉重复、模棱两可等问题。[⑦]县级政府与乡镇政府的职能也没有明确的区分。县级政府与其上下级政府的职责权限模糊不清,关系不顺,很容易导致工作上相互掣肘、推委扯皮等现象的经常发生,影响了公共服务的效能。

二是县级政府在履行职能中,关注经济管理多,承担社会管理与公共服务职能过少。长期以来,在以GDP增长为标志的发展观和政绩观的引领下,一些地方县级政府没能正确处理好政府、市场和社会三者间的关系,承担了大量繁重的经济管理任务,不是把促进县域经济发展的重心放在培育主体和创造环境上,而是直接介入微观经济活动,管了许多不该管、管不了、也管不好的事情。而对群众关注的住房、医疗、教育和社会保障等民生问题却关注不够,尤其对直接关系改善农业生产条件,提高农民生活水平的农村水利、道路等基础设施,农业科学技术推广,农村公共卫生,农村最低生活保障等公共服务关心少,投入小。以农村养老为例,据第五次全国人口普查结果显示,我国农村65岁以上老年人口有5938万人,占农村总人口的7.35%,预计到2030年,65岁以上老年人口将占到农村总人口的17.39%。但是目前我国县域农村社会养老模式基本上还是家庭养老,政府提供的养老保险制度保障水平低,覆盖面小,共济性差。[⑧]

2.从组织结构角度看,一是有些县提供农村公共服务的部门或内设机构人员紧,编制少,任务重。目前,县级政府普遍存在机构多、规模大,财政供养人口过多的问题,但是也存在结构性人员短缺。据笔者所在的课题组近来在江西上犹县、兴国县,江苏南京市江宁区、丹阳市等地的调查,负责农村低保、农村合作医疗、农业科技推广等公共服务的部门或内设机构人员编制少,服务对象多,工作任务重,不同程度影响了公共服务的质量和效率。

二是社会组织发育不充分,不能满足农村公共服务的多元化、差异化需求。现代社会治理是一种多元、有机、和谐的整体治理结构,政治不再是唯一的治理者,社会组织等其它治理主体扮演着越来越重要的角色,具有政府和市场不可替代的作用。尤其是我国农村地域辽阔,自然条件和经济发展水平差异很大,农民群体内部分化加速,农民对公共服务的需求也日益多样化、差异化,单纯依靠政府很难满足,而农村社会组织则在这些方面有着比较优势。一方面,它产生于农村社区内部,扎根于基层,能够更深入地了解农民的切实需要,针对需要及时提供相应的产品和服务。另一方面,它能够兼顾公平与效率的优势。农村社会组织的非营利性决定了它不以追求利润最大化为目标,从而能够保证提供公共服务过程中的公正性。[⑨]近年来,我国农村社会组织有了一定的发展,截止2007年底,我国有农业及农村发展类社会团体和民办非企业单位37073个。[⑩]它们在帮助农民发展生产、改善生活和维护权益方面发挥了积极的作用。比如,重庆出现了一种叫作综合服务社的农村组织,有的把解决农民办事难作为自己的工作重点之一;有的从农村社区发展出发开展多方面服务,如推动居民新村建设、改善农民的生产生活条件、创办农村医疗卫生点和学校等社会事业;有的还为农民提供一些日常生活服务。[11]但是总体来看,我国农村社会组织建设中仍然存在许多问题,主要有数量比较少,覆盖面窄;服务能力比较弱,发展后劲不足;活动经费缺乏,自身生存困难等。这些问题的存在不同程度上制约了其提供农村公共服务功能的实现。

3.从运作机制角度看,一是在公共服务的供给机制上仍然是“供给主导”型。在计划经济时期,农村公共服务的决策和提供完全取决于政府意志,作为消费者的农民只能被动地接受这种自上而下的供给。这种状况在改革开放之后,特别是1990年代以来有了一定程度的改善,但是时至今日,在许多县域农村公共服务供给决策中仍然相当程度地保留了计划经济的色彩,其供给总量、供给结构和供给程度基本是由县级政府以政策规定的形式下达。这种行政命令式的决策机制从体制上决定了公共服务的供给与需求经常是脱节的,公共服务在供给总量、结构和质量上很难真正满足农民的实际需求。

二是公共服务供给渠道单一,市场化、社会化程度低。政府公共服务市场化、社会化,是西方发达国家80年代以来行政改革的主要趋势,在市场经济成熟的国家取得了相当的成功。近年来在国内一些地区也开始试验并推广,在打破政府垄断,提高公共服务效率和质量上取得了明显的成效。但是在许多县域,农村公共服务基本还是由县乡政府及其相关部门来提供。政府集公共服务的决策者、提供者和监督者于一身,一些可以由市场或社会组织提供的公共服务也被政府包揽,不但降低了公共服务的质量和效率,也压制了市场活力和社会积极性。三是缺乏有效的政府公共服务绩效评价机制。目前,县级政府公共服务的绩效评价大多数是基于自身的评价,评价方法和过程极度不透明。绩效标准的建立也更多地是根据长官意志,缺乏理论基础和严格科学的指标设计,尤其是没有将作为公共服务消费者的广大农民的意见纳入到评价指标体系中去。

4.从物质保障角度看,县级政府缺乏相应的财政支持来提高农村公共服务水平。各级政府公共服务职责划分的一个重要原则就是职责与财力相匹配。职责与财力相匹配原则是指根据政府在公共服务中承担的职责(事权)来配置财力(财权)。一级政府有多少公共服务的职责,有多少公共服务的支出责任,就应拥有多少与提供这些服务相应的财力作为保障,使职责与财力相匹配,以保持该级政府的收支平衡。[12]但是在我国,1994年实行的分税制中,好的税基、税种归中央,留给地方政府尤其是县乡政府的税基偏小、不稳定、征收难度大,而且这项改革并没有与事权分配改革同步进行,结果导致财权集中,事权下移,基层政府缺乏相应的财力履行自己的职责,无力保障农村公共服务的供给。税费改革之后,县级财政更加捉襟见肘,变成了主要依靠上级转移支付的“要饭财政”。 此外,在“市管县”体制下,市级政府存在着对县级政府的财政“侵夺”,省里拨付的有些资金在市这个层面就给截留了,这也是造成县域财政困难的一个重要原因。[13]反过来看,在县级政府财政困难没有得到根本缓解的情况下,强化其农村义务教育、公共卫生和社会保障等职能,会进一步加剧县级政府事权与财权不匹配的冲突。

三、完善县级政府公共服务体系的对策思路

1.从政府职能的角度看,一是合理划分各级政府的职能,明确县级政府在公共服务上应当承担的责任。可以根据受益、效率或分权的原则,区分中央专属、地方专属和中央地方共同承担的公共服务。从促进城乡基本公共服务均等化的角度看,中央和省级政府在基础教育、医疗卫生和社会保障等核心公共服务上应当承担更多的责任。县级政府的专属责任主要在于初级医疗保健、县域的道路、公共交通和公共设施;供水、供电、供气、排污、垃圾处理等公用事业;消防、地方治安等。教育、社会保障和福利等中央和地方的共同职责,可由中央政府负责提供资金,县级政府负责具体执行。二是强化农村公共服务职能,重点是全面普及农村九年义务教育,加强农村职业教育和成人教育;健全农村公共卫生体系,完善农村合作医疗制度;提高农村低保水平,加快建立农村养老保险制度;加强乡村文化设施建设,开展形式多样的群众文化活动;加快农村水利、道路、饮水等基础设施建设,改善农民生产生活条件。

2.从组织结构角度看,一是县级政府要顺应职能转变,减少微观经济管理部门,加强社会管理和公共服务部门。新一轮地方政府机构改革已经启动,县级政府应当根据建设服务型政府、责任政府和法治政府的目标,按照精简、统一、效能的原则和决策、执行、监督相协调的要求,进一步推进政府机构改革,合理设置机构,优化人员结构,加强“涉农”部门的力量,增加编制和人员。二是要加快培育农村社会组织。要结合当地农民的实际需求,有计划地推进农村社会组织建设,着重培育发展经济生产、文化体育、卫生保健、扶贫济困类农村社会组织,使农村社会组织成为农业生产发展的促进者,农村社会管理的参与者,农村公共服务的提供者。政府要把农民动员组织起来,引导他们积极参与这些社会组织,形成政府和农民良性互动格局。针对现有农村社会组织普遍经费短缺的问题,可以设立农村社会组织培育发展专项基金,以购买服务、以奖代补、财政补贴等形式,扶持农村社会组织的发展,提升农村社会组织的社会服务能力。

3.从运作机制的角度看,一是要建立“需求导向型”的公共服务供给机制。“需求导向型”的公共服务供给机制不仅能够更好地满足广大农民的需求,也能够得到广大农民的认同和支持,提高县级政府的公共服务效率。因此,县级政府一方面要改革管理体制和工作方式,健全和完善辖区民众的利益表达机制,准确了解民众的需要和偏好并及时响应,以满足人民日益增长的物质文化需要。在提供农村公共服务时必须从政府本位、官本位向社会本位、公民本位转变,充分发扬党的群众路线,深入了解广大农民的意愿,广泛集中广大农民的智慧,使决策公开透明,保证农村公共服务由“暗箱”供给向“透明”供给转变。另一方面,要推进农村基层民主建设,建立和完善农民公共服务需求的表达机制。农村基层民主建设仅仅停留在乡、村两级显然是不够的,要推进县级民主建设。首先,健全和完善县级人民代表大会制度,使农民的利益诉求得到充分反映,使农村公共服务的决策充分体现民意。其次,完善县级政务公开,把农村公共服务的决策、生产、提供、评估和监管环节全过程公开,保障广大农民对公共服务的知情权、参与权和监督权。

二是要推进农村公共服务市场化和社会化。县级政府可以根据公共服务具体内容的不同采取不同的形式,依靠市场机制或社会组织来提供。在促进农业生产上,除了大型水利工程、农村道路建设等由政府提供外,其余的农村公共服务可以逐步向各类社会组织以及农民开放。在改善农民生活上,对影剧院、非义务教育等可以通过“用者付费”、政府补贴的形式引入市场机制,进行民营化改革。农村社会救助等可以通过志愿者以及行业协会、基金会、慈善机构等社会组织来提供。此外,要充分发挥村民自治组织在为农民提供公共服务方面的积极作用,进一步健全和完善农村“一事一议”制度。

三是建立农民满意度为导向的农村公共服务绩效评估机制。首先,将农民的意见纳入县级政府农村公共服务绩效评价指标体系。政府农村公共服务绩效的好坏和质量,归根到底是看“群众满意不满意”,由作为消费者的广大农民来决定。其次,明确县级政府农村公共服务的绩效导向,强化成本效益核算,使资源配置、权力赋予、奖励报酬与绩效挂钩,坚决防止哗众取宠的形式主义、劳民伤财的“形象工程”。再次,在县级政府农村公共服务绩效管理上,应注重国家权力机关、政党、社会组织和企业的参与,借助政府的外部力量和压力,推动政府服务更加注重绩效。

4.从物质保障的角度看,一是改革财政体制,使县级政府公共服务的职责与财力相匹配,成为有职、有责、有权的基层政府,提高农村公共服务能力。首先,完善分税制,通过分税或分成建立稳固的县级税制,赋予县级政府一定的财权;其次,完善转移支付制度,加大财政向县乡基层政府转移的力度,增加农村教育、医疗卫生、社会保障等公共投入。再次,推广“省管县”的财政管理体制,避免市(地区)对县级政府财力的“侵夺”,增强县域财力。浙江之所以成为全国县域经济最发达的省份,一个很重要的原因是在全国率先实行“省管县”的财政体制。到2007年6月,全国实行财政体制‘省管县”的有浙江、河北、海南、吉林、江苏、安徽、福建、江西、山东、河南等18个省份。[14]还没有实行的省份应当根据自身的情况,加快实施这一体制。二是吸引社会资本进入公共服务领域,形成政府为主,民间参与的公共服务资金筹措机制。我国广大农村地区公共服务供给水平很低,供给任务艰巨,单纯依靠政府财政力量难以保证农村公共服务的有效供给。因此,政府可以通过“公办民助”、“民办公助”和“公退民进”的办法,积极鼓励社会力量在提供农村公共服务方面的积极性,实现公共服务资金来源渠道的的多元化。比如在农村小型水利设施建设中,可以采取建立水利合作社,股份合作组织的形式,广泛吸纳社会闲散资金,兴修水利设施。

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注释:

[①] 蔡放波:《完善公共服务体制与实现基本公共服务均等化》,《学习与实践》2008年第9期。

[②] 夏锋:《基本公共服务均等化与城乡差距分析》,《经济前沿》2007年第10期。

[③] 王朝才、马洪范:《建立“以县(市)为主”的公共服务供给体系》,《经济研究参考》2006年第64期。

[④] 吴家庆:《我国的县域政治发展刍议》,《政治学研究》2006年第3期。

[⑤] 李一花:《城乡基本公共服务均等化研究》,《税务与经济》2008年第4期。

[⑥] 政府公共服务体系是指在提供公共服务过程中,由政府职能、组织结构、运行机制和物质保障等要素构成的相互影响的有机整体。政府公共服务体系是否完善直接影响政府公共服务功能的发挥。

[⑦] 沈荣华:《各级政府公共服务职责划分的指导原则和改革方向》,《中国行政管理》2007年第1期。

[⑧] 杨畅:《县级政府在社会主义新农村公共服务体系建设中的职能重点》,《企业家天地》(理论版)2007年第3期。

[⑨] 张晓军、齐海丽:《新农村建设中农村民间组织的角色探讨》,《学会》2008年第2期。

[⑩] 民政部:《2007年民政事业发展统计报告》

[11] 钟宜:《我国农村社会组织发展与乡村治理方式的变革和完善》,《探索》2005年第6期。

[12] 沈荣华:《各级政府公共服务职责划分的指导原则和改革方向》,《中国行政管理》2007年第1期。

[13] 郑吉萍:《县域扩权行政管理体制改革的制度创新》,《行政与法》2007年第4期。

[14] 许经勇:《建设社会主义新农村与完善公共财政体系》,《调研世界》2008年第6期。

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文章来源:本文转自《调研世界》2009年第3期,转载请注明原始出处,并遵守该处的版权规定。

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