内容提要：议题扩散和制度构建是当前全球人工智能治理的核心问题。全球人工智能治理议题呈现由行为规范向技术与产业两端延伸的趋势，议题扩散不仅表现为议题数量增加，还彰显出跨领域和跨层级的弥散形态。议题扩散并非治理范围的自然扩大，而是行为规范的共识困境、技术风险的内生性以及技术能力形成条件的战略化共同推动所致。伴随着议题扩散，全球范围内逐步形成由既有多边机制、专门性新兴机制和综合性治理机制共同构成的治理框架。以发展与安全并重为理念基础、以多边制度协同为实施路径、以全球南方能力建设为现实支撑的中国方案，为促进全球人工智能治理朝着平等共治、开放包容和协调合作方向发展作出重要贡献。
关键词：全球人工智能治理 议题扩散 制度框架 中国角色
自1956年达特茅斯会议以来，人工智能技术实现多轮发展，但全球人工智能治理进程却未能同步展开。2014年，《特定常规武器公约》（CCW）框架下“致命性自主武器系统”（LAWS）非正式专家会议首次举行，人工智能相关问题开始较为系统地进入政府间安全治理议程。2022年，ChatGPT的正式发布促进全球人工智能治理进程加速，各类全球性和区域性多边组织、专业机构相继发布人工智能治理倡议、原则和行动安排。截至2026年10月，经济合作与发展组织（OECD）框架下“人工智能政策导航器”收录的政策倡议已达2568项。然而，众多治理倡议的提出并未按人们预期的那样促进全球人工智能合作，反而导致治理议题持续扩散、制度安排相互重叠的碎片化态势。在此背景下，议题扩散与制度构建成为当前全球人工智能治理的核心问题。
全球人工智能治理的议题扩散
作为一项通用技术，人工智能与安全、发展、经济和社会等不同领域议题相互交织形成复合型治理议程，人工智能成为当前议题数量增长最快、治理边界扩展最明显的全球治理领域之一。理解人工智能治理议题扩散的基本路径、内在动力及形态演变，是分析人工智能治理制度变化的重要前提。
一、议题扩散的基本路径
全球人工智能治理议题总体呈现由行为规范向技术与产业两端延伸的趋势。传统治理关注国家及其他行为主体在特定领域中的行为规范，主张通过规范行为来降低风险。早期人工智能治理沿袭这一思路，围绕公平、透明、问责、人类监督和负责任使用等问题展开，其核心是规范开发者、企业、政府和其他行为主体如何开发、部署和使用人工智能。国际社会虽然普遍接受“以人为本”“负责任使用”和“保持人类监督”等基本原则，但在具体规则层面存在明显分歧。
与此同时，人工智能治理议题向技术前端延伸，即从“如何负责任地使用人工智能”转向“人工智能本身是否安全”，人工智能系统的安全性、可靠性、可信性和可控性成为全球治理的重要议题。与早期治理议题相比，当前治理议题的专业性和技术性更强，且依赖风险评估、安全测试、技术验证和标准制定等工具。布莱切利人工智能安全峰会以及国际标准化组织等分别从国际政策共识和技术标准维度，推进人工智能系统安全的全球治理；联合国、二十国集团（G20）、亚太经合组织（APEC）等多边机制也将安全、可信、透明和可解释等原则纳入人工智能治理框架。
人工智能治理议题还向另一端延伸，即由技术应用扩展至支撑人工智能能力的产业体系和技术生态。人工智能技术发展高度依赖先进半导体、算力、能源、关键矿产和数据中心等基础条件，技术获取、能力扩散和供应链安全成为新的治理议题。技术领先国家主要关注关键技术保护、供应链韧性和先进能力扩散风险，技术落后国家则更加关注技术可及性、算力获取、数字鸿沟和能力建设。由于在产业链中所处位置、技术能力和发展阶段不同，各国治理诉求差异明显，技术产业和战略安全成为当前全球人工智能治理中分歧较大的议题领域。
二、议题扩散的内在动力
全球人工智能治理议题扩散并非治理范围的自然扩大，而是行为规范的共识困境、技术风险的内生性以及技术能力形成条件的战略化共同推动所致。
第一，行为规范的共识困境推动治理议题向技术领域扩散。确立“负责任使用人工智能”等行为规范原本是全球人工智能治理的首要目标，但技术不确定性、应用后果复杂性以及各国发展水平和利益诉求差异性使各国在“如何使用人工智能”问题上形成共识十分困难。例如，在致命性自主武器系统治理问题上，技术领先国家与部分全球南方国家对人工智能军事应用的边界存在明显分歧，前者倾向于在一定规范约束下保留技术使用空间，后者主张对军事应用施加严格限制。类似分歧意味着规范的建立可能需要较长时间，但是风险迫在眉睫。这推动全球人工智能治理议题由行为规范转向技术安全和技术能力等更容易达成共识的领域。
第二，技术风险的内生性推动治理议题向技术安全拓展。人工智能技术风险内生于模型训练、算法运行和系统交互之中。模型幻觉、算法偏差、不可解释性以及复杂环境中的不可预测行为意味着即便使用主体遵循既定规则，技术系统本身仍可能产生风险。随着大模型能力提升、应用范围扩大，相关风险还可能跨越行业和国界，影响社会运行甚至产生系统性后果。人工智能安全不再只是企业内部的技术责任，而是需要跨国协调的公共治理事项。这种风险属性决定了治理必须触达技术本身，不能停留在规范技术使用行为的外部层面。技术安全治理可以有效降低人工智能内生风险，提升安全水平，维护应用秩序。
第三，技术能力形成条件的战略化推动治理议题向产供链延伸。人工智能技术能力并非由单一模型或算法决定，而是建立在一系列相互关联的技术、产业和基础设施等要素之上。不同要素之间高度耦合，一个关键节点的变化可影响整体技术能力的形成和扩散。随着人工智能成为国家竞争的重要基础，产业和市场领域的技术依赖被赋予战略意义，供应链中断被视为国家安全风险，关键技术优势被转化为国际竞争资源。技术能力形成条件的战略化推动人工智能治理从技术使用延伸至技术获取、供应链安全和能力扩散等议题，各国围绕技术开放和能力提升的利益分歧愈加明显。
三、议题扩散的形态演变
全球人工智能治理的议题扩散不仅表现为议题数量增加，还呈现跨领域和跨层级的扩散形态。这意味着人工智能正在改变全球治理议题之间的边界，也为制度分化和竞争埋下伏笔。
人工智能治理议题具有跨领域特性。人工智能作为通用技术，广泛嵌入经济、社会、安全和发展等领域，不同领域议题与人工智能交叉融合。例如，人工智能在医疗、教育、金融、公共治理等领域的应用，赋予隐私保护、知识产权、就业和公共服务等议题新的技术内涵；人工智能与军事、安全和关键基础设施相结合，使技术治理与国际安全、军备控制和战略稳定深度交融；人工智能技术发展高度依赖产业和基础设施等要素，推动技术治理与贸易、投资和产业政策相互关联。人工智能治理不断突破原有科技治理的议题边界，成为连接多个治理领域的重要交叉议题。
人工智能治理议题覆盖多个安全层级。全球人工智能治理的议题扩散推动技术风险上升为社会风险、国家安全风险乃至国际战略风险。例如，模型能力最初只是产品性能和技术安全问题，当其被大规模应用于社会经济活动时，会产生责任、伦理和监管问题；当其进入军事、安全和关键基础设施领域时，又上升为战略稳定和国家安全问题。技术安全、社会安全、国家安全和国际安全等不同层级议题的治理对象、风险性质、政策工具和国际共识不尽相同，行为主体利益分歧显著，使全球人工智能治理难度增加。
全球人工智能治理的制度框架
议题扩散不断冲击既有治理制度边界，推动治理制度新建重组。当前全球人工智能治理框架由联合国、G20、APEC等既有多边机制，布莱切利人工智能安全峰会、“军事领域负责任使用人工智能”峰会等专门性新兴机制，以及“硅和平”、世界人工智能合作组织等综合性治理机制共同构成。
一、既有全球治理框架下的人工智能治理
近年来，联合国、G20、APEC等既有全球治理框架逐步将人工智能纳入治理范围，在制度内部建立新的人工智能专门治理机制或将人工智能嵌入既有治理领域，推动人工智能治理与现有制度结合。
联合国作为最具普遍性的多边治理平台，将人工智能系统性纳入既有治理体系。一方面，联合国围绕人工智能创设新的专门机制。《全球数字契约》将人工智能治理纳入联合国数字合作框架；2025年联合国大会设立“人工智能治理全球对话”和“人工智能独立国际科学小组”，前者为各国围绕人工智能治理开展对话提供平台，后者通过科学评估为人工智能治理提供知识基础。另一方面，联合国积极推动人工智能与传统治理议题结合。2016年《特定常规武器公约》第五次审议大会决定设立“致命性自主武器系统”政府专家组。近年来，联合国大会第一委员会从国际和平与安全角度讨论人工智能军事应用问题，联合国教科文组织重点关注人工智能伦理、人权和教育，国际电信联盟侧重技术标准、通信基础设施和能力建设，世界知识产权组织则将生成式人工智能纳入知识产权讨论范畴。
G20、APEC等多边治理机制逐步将人工智能纳入既有治理框架。G20数字经济部长会议将人工智能治理作为核心议题之一，设立“人工智能、数据治理和创新促进可持续发展特别工作组”等机制，推动人工智能议题与可持续发展目标对接。APEC则依托数字经济指导组、电信工作组等既有机制推进人工智能合作，并于2025年通过《APEC人工智能倡议》，将人工智能基础设施、创新应用、能力建设纳入区域合作议程。2026年APEC数字和人工智能部长会议发布《2026年APEC数字和人工智能部长声明》，APEC人工智能高级别论坛发布《APEC人工智能高级别论坛关于促进亚太地区人工智能发展的声明》，是亚太地区人工智能政策对话与治理协作的重要成果。
人工智能治理在加速嵌入既有多边治理机制的同时，也引发一定程度的制度博弈。美国、欧盟等谋求将自身关切纳入联合国议程，推动其治理理念上升为普适性全球治理规范。美国拜登政府依托《关于安全、可靠和值得信赖地开发和使用人工智能的行政令》，推动联合国大会通过美方发起的《抓住安全、可靠和值得信赖的人工智能系统带来的机遇，促进可持续发展》决议。欧盟则试图在联合国框架下推广其《人工智能法案》中关于人权和风险治理的主张。与此同时，广大发展中国家关注人工智能技术可及性、基础设施和能力建设。多元治理诉求进入联合国议程，拓展了全球人工智能治理的代表性，但也使各方达成共识更为困难。部分国家一方面在联合国框架下争夺全球治理议程的主导权；另一方面又在自身诉求难以获得充分回应时，转向在联合国外寻求更加有利的治理平台。部分国家不再局限于既有机制内部的议程设置博弈，而是拓展至新机制创设和规则制定之争。
二、聚焦具体领域的专门性治理机制
人工智能安全治理的专业性和复杂性为专门性治理机制提供了发展空间。与联合国等综合性多边组织相比，新兴机制聚焦特定风险、应用场景或治理理念，参与主体和议题范围有限，专业化程度更高，制度调整更为灵活。例如，布莱切利人工智能安全峰会着眼于前沿人工智能安全，将模型能力、系统性风险、安全评估等问题从宽泛的人工智能治理议程中分离出来；“军事领域负责任使用人工智能”峰会将人工智能军事应用作为相对独立的治理领域，围绕人类控制、责任归属和应用原则展开讨论。2024年美国发起设立“人工智能安全研究机构国际网络”（INASI），该网络将基础模型测试、风险评估和人工智能安全科学合作作为主要议题，旨在依托政府背书的技术机构推进跨国人工智能安全评测合作。
企业和研究机构亦构建诸多治理网络。由OpenAI、Anthropic、Google和Microsoft等企业发起的“前沿模型论坛”（Frontier Model Forum）重点围绕前沿模型安全研究、风险评估、最佳实践以及企业间威胁信息共享展开合作；美国非营利性组织人工智能安全论坛（SAIF）发起的“人工智能安全国际对话”（IDAIS）依托科学家和专家网络，聚焦人工智能极端风险、安全研究、测试评估和国际治理等问题。这些机制的创设表明全球人工智能治理分化出前沿模型安全、军事应用、技术评测、行业自律和专家协调等专业性制度空间。
专门性治理机制显著提升治理专业化水平，但也带来一系列问题。一方面，专门性治理机制提高制度供给针对性，弥补综合性国际组织在前沿模型安全、军事人工智能等领域响应迟缓、专业能力不足等短板。另一方面，不同主体依据核心关切和治理理念建立机制，可能造成制度重叠、规则分化和成员体系分割。国家和企业将面对多重标准与规则并存的局面，各方拥有更多制度选择空间。制度创设本身成为国际影响力的重要来源，率先实现治理理念制度化与国际扩散，将赋予行为主体在全球人工智能治理中更大的规则制定优势。
三、围绕人工智能创设的综合性机制
随着人工智能竞争由模型研发和场景应用拓展至芯片、算力、数据中心、能源和供应链等环节，部分新兴治理机制已突破单一议题范畴，涵盖技术合作、产业政策、供应链安全、发展能力和政治信任等多重维度。这一态势反映出人工智能治理与地缘经济竞争加速交织，人工智能治理制度的分化正由规则层面延伸至技术条件和合作网络层面。
特朗普再次执政以来，美国人工智能治理的制度选择发生重大变化。相较于拜登政府重视人工智能安全和多边协调的治理取向，特朗普政府对联合国能否在国家利益高度分化的人工智能领域实现有效治理表示怀疑。2025年12月，负责经济事务的美国副国务卿雅各布·赫尔伯格（Jacob Helberg）宣布启动“硅和平”（Pax Silica）机制。“硅和平”机制围绕技术、产供链组织特定伙伴，将技术合作与安全关系、产业利益和政治信任相结合，试图在联合国之外建立服务美国利益的全球人工智能治理新框架。“硅和平”机制将治理权力从“制定规则”延伸到“控制技术条件”，既划定人工智能的发展标准，又决定各国获得关键技术的资质、条件与可进入的技术生态。这使美国在规则制定层面拥有更多主导权，但加剧全球人工智能治理的阵营化。“硅和平”机制背后的霸权理念与全球治理基本原则存在根本矛盾，该机制下参与主体的划定不再依据普遍参与原则，而是取决于其是否属于“可信技术生态”。
相较于“硅和平”这种带有霸权思维的封闭型治理机制，2026年在中国倡议下成立的世界人工智能合作组织遵循《联合国宪章》宗旨，秉持共商共建共享理念，坚持以人为本原则，旨在促进人工智能国际合作和全球治理，确保人工智能朝着有益、安全、公平方向健康有序发展。世界人工智能合作组织的制度意义在于其与联合国以及现有治理体系之间的关系定位。该组织支持联合国发挥治理主渠道作用，为人工智能发展合作、能力建设、政策协调提供专业化、常态化、开放式制度平台。该组织将全球南方能力建设和参与治理置于重要位置，回应当前人工智能治理中技术权力与制度权力高度不对称的问题。大多数发展中国家不仅缺乏表达诉求的制度渠道，还缺乏参与人工智能发展和治理的现实能力。因此，世界人工智能合作组织既承担规则讨论功能，又强调技术交流、产业合作、能力建设以及缩小智能鸿沟。
全球人工智能治理的中国角色
中国在人工智能技术领域取得重要进展的同时，逐步形成以发展与安全并重为理念基础、以多边制度协同为组织路径、以全球南方能力建设为现实支撑的治理方案，促进全球人工智能治理朝着平等共治、开放包容和协调合作的方向发展。
一、以理念创新引领全球人工智能治理
部分技术领先国家利用全球人工智能治理机制拓展自身影响力，其治理方案具有明显局限性。美国拥有全球领先的人工智能技术能力，但其全球治理核心目标是维护本国技术水平和国家竞争优势。特朗普再次执政以来，美国更加强调扩大自身人工智能技术栈的全球应用，并通过盟友和伙伴体系强化供应链安全和技术保护。欧盟则通过《人工智能法案》等制度安排提供规则型公共产品，突出风险分级、基本权利保护和安全可信等价值取向。尽管欧盟依托“全球门户”等计划支持数字基础设施和国际发展合作，但人工智能能力建设和发展中国家技术可及性并非其核心议程。
与之相比，中国主张将规则供给与发展供给相结合，不仅关注“如何规范人工智能”，也强调“如何使更多国家具备发展和治理人工智能的能力”。2023年中国发布《全球人工智能治理倡议》，强调以人为本、智能向善，尊重各国主权，坚持发展与安全并重，主张增强发展中国家在人工智能全球治理中的代表性和发言权。对于广大发展中国家而言，如何获得人工智能技术、基础设施和发展机会是其重要诉求。如果治理只强调安全标准和行为约束，忽视各国发展能力和技术可及性的巨大差距，就会出现少数国家发展技术、多数国家接受规则的治理失衡。因此，中国方案重视主权平等基础上的包容参与。中国主张增强发展中国家在全球人工智能治理中的代表性和发言权，反对以意识形态划线、利用技术垄断和单边强制措施制造发展壁垒。其基本逻辑是将技术能力与治理权力相对分离，避免技术优势直接转化为规则制定优势。
二、以制度协同完善全球人工智能治理框架
中国将自身治理理念和合作行动嵌入现有多边制度体系。从《全球人工智能治理倡议》到后续政策文件，中国坚定支持联合国发挥治理主渠道作用。2026世界人工智能大会暨人工智能全球治理高级别会议主席声明进一步明确，“支持联合国全球人工智能治理对话、国际人工智能科学小组两项机制发挥作用”。尽管联合国存在适应性不足、制度供给能力有限等短板，但其权威性和代表性仍不可替代。
世界人工智能合作组织的设立，体现了中国立足现有多边体系、以制度协同推动全球人工智能治理的思路。其一，世界人工智能合作组织有助于弥补公共产品供给短板，提升发展中国家参与人工智能发展的实际能力，缩小南北数字与智能鸿沟。其二，世界人工智能合作组织通过与联合国及相关机制开展合作，强化联合国治理主渠道作用，同时提升自身开放性与规范性。其三，作为专业化和常态化合作平台，世界人工智能合作组织将与G20、APEC、金砖国家、上海合作组织以及其他人工智能治理机制建立协调关系，在不同层级、不同功能的治理机制之间形成分工互补。
中国倡导充分发挥不同国际机制的比较优势。中国积极推动G20、APEC、金砖国家、上海合作组织等既有国际机制发挥各自功能。2026年中国设立“APEC数字周”，推动人工智能、数字经济与数据治理等议题在APEC框架下集中讨论。在数字周期间，APEC举行数字与人工智能部长级会议、人工智能高级别论坛等多场高级别会议，发布《2026年APEC数字和人工智能部长声明》《APEC人工智能高级别论坛关于促进亚太地区人工智能发展的声明》等重要文件，推动人工智能由一般性数字议题上升为APEC区域合作的重要治理议程。在区域层面，金砖国家和上海合作组织已成为新兴经济体和全球南方围绕人工智能发展权、能力建设以及治理规则加强协调的重要平台。
三、以能力建设保障全球南方参与治理
从全球治理角度看，能力建设关乎人工智能治理权力基础。如果发展中国家长期缺乏人工智能基础设施、技术能力和人才资源，即使形式上参与多边治理，其规则塑造能力也依然受到制约。因此，能力建设的意义不仅在于弥合智能鸿沟，还在于缩小由技术能力差距所产生的治理能力差距。能力建设成为连接发展权与治理权的重要环节，是全球南方参与人工智能发展和治理的关键所在。
中国将能力建设纳入全球人工智能治理框架。2024年中国提出《人工智能能力建设普惠计划》，将基础设施建设、人才培养和安全治理等纳入国际合作，强调通过能力建设提升发展中国家人工智能能力。2025年《人工智能全球治理行动计划》进一步将原则性主张转化为覆盖人工智能基础设施、能力建设和国际合作等领域的具体行动。《2026世界人工智能大会暨人工智能全球治理高级别会议主席声明》指出，应当“把人工智能能力建设国际合作置于人工智能全球治理的突出位置”“帮助全球南方国家在人工智能发展进程中平等受益”。至此，能力建设不再只是人工智能治理之外的发展援助，而被纳入全球人工智能治理议程。
与传统发展合作侧重资金和项目投入不同，人工智能能力建设重视基础设施开发、技术应用和人才培养。中国积极促进人工智能和数字基础设施联通，开展人工智能模型研发和赋能合作，并通过技术培训和交流等方式提升发展中国家人工智能能力。中国面向东盟、阿盟、非盟、拉共体、上海合作组织、金砖国家建设国际人工智能应用合作中心，以务实合作弥合区域间智能鸿沟。与此同时，中国在数字基础设施、数据中心、云计算以及人工智能等领域的产业发展及应用能力提升，也为面向全球南方开展技术合作夯实基础。
作者系同济大学政治与国际关系学院副院长、教授，马克思主义研究院研究员
文章原载于《当代世界》2026年第10期，注释略
【本文是国家社会科学基金重大专项（项目批准号：26ZDA123）的阶段性成果】
