摘要：2024年修订的《监察法》将“当事人权益保障原则”调整为“人权保障原则”，并通过增订条文进一步规范调查取证行为，构建轻重衔接的监察强制措施体系，完善被调查人等的权利救济程序，不断夯实人权保障的规范基础。然而，受监察权集中行使的体制特征、监察办案以效率为导向的价值侧重以及监察体制改革中部分认识分歧尚未完全消弭等因素的影响，被调查人及相关人员的合法权益仍面临遭受不当侵害的潜在风险与现实隐忧。基于腐败惩治与人权保障有机统一的目标导向，有必要从“控权”与“赋权”两个维度构建监察领域人权保障的规范体系。在权力规制层面，外部应通过监察与司法的有效衔接，依托检察机关退回补充调查、不起诉，法院依法定罪量刑及非法证据排除规则等形成回溯性的刚性约束；内部则应以提级审批、办案与监督职能分离等制度设计，筑牢监察权运行的内控防线。在权利保障层面，既要赋予被调查人主体身份及广泛的程序性权利，更需聚焦辩护权适度介入监察程序、监察与司法衔接中的权利维护等核心议题进行制度探索，从而持续深化落实监察领域的人权保障原则。
关键词：新《监察法》；人权保障原则；权力规制；程序性权利
2024年12月25日，第十四届全国人民代表大会常务委员会第十三次会议审议通过《关于修改〈中华人民共和国监察法〉的决定》，标志着2018年《监察法》颁布实施以来的首次立法修订正式完成。从法规范演进的视角审视，此次修法绝非简单的条文增删调整，而是国家监察体制改革在法治轨道上深化推进的重要体现，是反腐败国家立法从“有法可依”向“良法善治”的跃升。在诸多修订条文中，人权保障条款的完善尤为引人注目，其不仅是监察权运行规范的重要更新，更凸显了监察机关在依法履职中保障公民权利的鲜明立场。
2024年新修订的《监察法》第5条在监察工作原则中作出两项重要调整：一是直接增写“尊重和保障人权”，将宪法的核心价值注入监察权的运行过程，使宪法原则在监察领域获得明确的部门法依据。二是将条文中“保障当事人的合法权益”细化为“保障监察对象及相关人员的合法权益”，通过扩大权利主体的覆盖范围，弥补此前规范表述中的缺漏。值得注意的是，监察领域人权保障规范的完善，还涉及与司法程序的衔接协同。早在2012年《刑事诉讼法》修订时，立法机关就在第2条增加“尊重和保障人权”的规定，将其确立为刑事诉讼法的重要任务。由于职务犯罪案件存在“监察调查——检察审查起诉——法院审判”的特殊流程，《监察法》与《刑事诉讼法》共同构成了职务犯罪案件办理的重要法律规范。在法理上，两部法律在人权保障理念上的一致性，是实现监察与司法程序顺畅衔接的重要前提；而在实践上，这种理念共识则要求监察机关在调查取证、强制措施适用以及权利救济等方面与司法程序贯通一致，形成合力，避免因衔接不畅导致权利保障出现真空死角。
有鉴于此，本文拟遵循“规范梳理——问题检视——路径完善”的研究路径：首先，系统总结2024年《监察法》在贯彻人权保障原则方面所做的新规范、新制度与新机制；其次，结合新法的制定，归纳该法施行中可能存在的权力滥用、权利保障不足等问题，分析问题背后的价值冲突和实践困境；最后，立足“权利保障与权力规制相平衡”的核心思路，从“控权”和“赋权”两个维度提出具有可操作性的完善方案，构建兼顾“反腐刚性”与“权利温度”的制度规范体系，努力实现腐败惩治与人权保障的有机统一和协同推进。
一、新《监察法》对人权保障原则的承继与发展
通过对相关规范进行系统梳理发现，2024年《监察法》主要从三大方面积极推进人权保障原则的落实落地。
（一）进一步规范调查取证行为
我国在2012年第二次修订《刑事诉讼法》时增设非法证据排除规则，规定对于刑讯逼供、暴力、威胁等非法方法收集的犯罪嫌疑人、被告人供述以及证人证言、被害人陈述应予排除。非法证据排除规则本质上是一项权利救济规则，确立该规则意味着当事人等其他诉讼参与人可以通过申请排除非法证据对诉讼中的非法取证行为作出否定性评价，在规制侦查取证行为时有力维护自身的合法权益。随着国家监察体制改革的全面推进和《监察法》的出台，检察机关以往对职务犯罪案件的侦查权转由监察机关以调查权的方式行使。不容否认，监察办案仍然要收集证据，查明案件事实，过程中仍可能出现非法取证行为。如何遏制非法的调查取证，保障被调查人等涉案人员的合法权益，2018年《监察法》第40条第2款规定，严禁以威胁、引诱、欺骗及其他非法方式收集证据，严禁侮辱、打骂、虐待、体罚或者变相体罚被调查人和涉案人员。第33条第3款还规定，以非法方法收集的证据应当依法予以排除，不得作为案件处置的依据。据此，2018年《监察法》甫一出台，就构建了完整的非法证据排除规则，从而最大限度地规范调查取证行为，保障调查取证中可能遭受侵犯的被调查人等涉案人员的合法权益。
2024年《监察法》进一步规范调查取证行为。首先，确立调查取证的核心工作准则。通过增设第43条第2款中“调查人员应当依法文明规范开展调查工作”的规定，在坚守“依法规范”的程序底线的同时，凸显“文明执法”的价值导向，这标志着我国监察调查取证活动从单一程序合规向“程序正义与权利保障并重、执法规范与文明执法相融”的方向发展，为监察调查取证活动确立了贯穿始终的总基调和核心工作准则。其次，周延非法取证方法的类型。2024年《监察法》第36条第2款规定：“以非法方法收集的证据应当依法予以排除，不得作为案件处置的依据。”其中，何为取证中的“非法方法”，2024年《监察法》第43条第2款在原有条文中“威胁、引诱、欺骗等其他非法方式”的基础上新增“暴力”方式，进一步周延了非法取证方法的类型，同时与《刑事诉讼法》第52条规定的非法取证方法的类型相一致，实现了监察与司法在非法证据排除规则上的衔接呼应。最后，增加监察机关在调查取证中对企业产权和自主经营权的保障义务。2024年《监察法》第43条第3款规定：“监察机关及其工作人员在履行职责过程中应当依法保护企业产权和自主经营权，严禁利用职权非法干扰企业生产经营。需要企业经营者协助调查的，应当保障其人身权利、财产权利和其他合法权益，避免或者尽量减少对企业正常生产经营活动的影响。”这一重要规定，体现了《监察法》中的人权保障从以人身权为中心向人身权与财产权并重的方向转变，同时意味着监察机关在保障企业产权及自主经营权方面负有更多的职责义务。结合其他法律规范，监察机关的保障义务和应尽职责至少应包括两方面：一方面，严格遵守对涉企犯罪调查取证的法定程序。结合《民营经济促进法》第62条的规定，监察调查取证应严格遵守法定权限、条件和程序，不得超权限、超范围、超数额、超时限查封、扣押、冻结财物；另一方面，准确甄别涉企财产的来源、性质和权属。对查封、扣押、冻结的企业涉案财物，要严格区分违法所得、其他涉案财物与合法财产，民营经济组织财产与民营经济组织经营者个人财产，涉案人财产与案外人财产。此外，结合《民营经济促进法》以及2024年《监察法》第28条、第36条以及第74条的规定和立法精神，监察机关及其工作人员违反保障义务和应尽职责的，应当承担相应的法律责任，这包括：在规范层面上，当出现利用职权非法干扰企业生产经营或者侵害企业经营者人身权利、财产权利或其他合法权益的情况时，应对直接责任人和负有责任的领导人员追究法律责任；在法理层面上，对于违反法定程序，违法查封、扣押、冻结相关财物、文件等证据，情节严重的，有关证据应予以排除。
（二）构建轻重衔接的监察强制措施体系
在国家监察体制改革前，纪委办案中常常使用“双规”“双指”的调查措施，取得了一定的办案效果，但由于“双规”“双指”仅出现在党纪政纪规定中，在审批流程和适用期限上没有明确的法律依据，其游离于法律之外，常受到学界的质疑和批评。有研究者就曾指出：“双规、双指，有政策根据但于法无据，有合理性、正当性的一面，但适法性不足。”2018年《监察法》第22条完成了对“双规”“双指”的法治化改造，将其转化为留置措施。此外，2018年《监察法》第43条还对留置设置了严格的审批程序与最长六个月的法定办案期限，同时通过第65条第7项明确规定，监察机关及其工作人员违反规定采取留置措施的，需对负有责任的领导人员和直接责任人员依法予以追责。上述规范初步形成了留置措施法律规制体系：一方面以程序法定和期限约束划定了留置权的行使边界，实现了对这一剥夺人身自由强制措施的法治化管控；另一方面通过责任追究机制形成反向约束，遏制留置权的滥用风险。从权力运行与权利保障的辩证关系看，留置权的行使空间被法律明确界定，意味着权力恣意行使的空间被大幅压缩。而权力边界的清晰化，本质上是对被调查人个人权利保障的制度化，其人身权利遭受不当侵犯的概率由此降低，《监察法》对权利保障的价值追求得以彰显。
然而，由于2018年《监察法》仅设置留置一种强制措施，使得监察人员在办案中往往面临着适用与否的非此即彼的选择，出于保障办案效率的现实考量，留置措施的适用呈一定的泛化倾向，出现“凡职务犯罪必留置”，羁押率过高的现象。这与“以不羁押为原则，以羁押为例外”的强制措施适用方针相背离。2024年新修订的《监察法》扩展了监察强制措施的种类。一是新增强制到案、责令候查和管护三种措施，在丰富监察强制措施种类的同时，构建起符合比例原则、层次分明、轻重衔接、梯次有序的监察强制措施体系。其中，强制到案、管护都属于暂时剥夺人身自由的强制措施，强制时间较短；责令候查则属于限制人身自由的强制措施，被视为留置的替代措施。这样的设置丰富了监察办案的“武器库”“工具箱”，使得监察办案人员有了更多的选择，留置的适用率和羁押率自然会有所下降。二是明确了强制措施之间的适时转化。2024年《监察法》第48条第1款规定：“监察机关发现采取留置措施不当或者不需要继续采取留置措施的，应当及时解除或者变更为责令候查措施。”留置措施的解除或及时向责令候查措施的转化，可以有效缓解监察办案中“一押到底”的弊病，一定程度上能遏制超期羁押现象的滋生。三是完善相关权益保障条款。2024年《监察法》第50条第3款还规定，监察机关应当保障被强制到案人员、被管护人员以及被留置人员的饮食、休息和安全，提供医疗服务。这是针对三种强制措施会高强度地干预人身自由权的特点所做的保障举措，旨在保障监察对象人身自由权的同时，对于相关的饮食、休息、健康等其他权益做出更全面系统的保护。
（三）完善被调查人等的权利救济程序
赋予监察办案中被调查人员及其他相关人员救济权，是以权利制约权力，是保障公民基本权利的核心制度安排。2024年《监察法》增补修订了两项关键救济机制，进一步夯实了监察程序的权利保障基础。
其一，明确被调查人员及其近亲属的强制措施变更申请权。《监察法》第50条第2款赋予被管护人员、被留置人员及其近亲属申请变更强制措施的权利，同时设置了监察机关的程序性义务，明确监察机关在收到变更强制措施的申请后，应当在3日内作出决定，即便不同意变更强制措施的申请，也应当向申请人履行告知程序和说理义务。这一规定将权利行使与程序约束相结合，确保救济权不流于形式。
其二，完善针对监察机关违法办案的申诉制度。《监察法》第69条新增两项申诉规定：一方面，新增的第2项明确当强制到案、责令候查、管护、留置等强制措施法定期限届满，监察机关未依法解除或变更的，被调查人及其近亲属、利害关系人有权向监察机关提出申诉。与之配套，第74条第7项设置了责任追究条款，将“违规采取新增监察强制措施或者法定期限届满未依法解除、变更”纳入追责情形，对相关责任人员依法予以处理。另一方面，《监察法》第69条新增第5项，明确监察机关及其办案人员利用职权非法干扰企业生产经营或者侵害企业经营者人身权利、财产权利和其他合法权益的，被调查人及其近亲属、利害关系人也有权向办案的监察机关申诉，并在第74条第9项也设置了相应的追责条款。
二、监察办案中人权保障潜在风险与现实隐忧
虽然2024年《监察法》在贯彻和发展人权保障原则上已作出积极探索，但国家监察体制改革属于史无前例的重大创新，既无域外成熟经验可资借鉴，亦无过往实践范式可供遵循，加之受权力集中行使的体制特征、监察进程中效率导向的价值侧重，以及相关改革中部分认识分歧尚未完全消弭的影响，被调查人、涉案企业及相关人员的合法权益仍存在遭受不当侵害的潜在风险与现实隐忧。
（一）效率导向下监察权制约监督不足
众所周知，国家监察体制改革的目标是“整合反腐败资源力量，加强党对反腐败工作的集中统一领导，构建集中统一、权威高效的中国特色国家监察体制，实现对所有行使公权力的公职人员监察全覆盖”。为实现这一目标，一方面，国家整合以往较为分散的反腐败力量，确保权力的集中统一，以形成最大化的反腐合力，实现对违纪、违法、犯罪的一体化处理；另一方面，法律在制定过程中会为监察权的行使提供便利和配套保障，如为确保权力的高效运行适度消减程序约束和权力控制机制。对于后者而言，关注对腐败的控制和惩治，强调高效反腐，势必会凸显办案中的效率导向，而对效率价值的偏重会使权力不断膨胀扩张，相应的监督制约机制则会陷入弱化乃至虚化的境地。审视2024年《监察法》，部分新增条款仍存在“重惩治、轻制约”的问题。
一是留置期限的延长过于迁就监察办案需求。2024年《监察法》第48条新增第2款，规定对涉嫌职务犯罪的被调查人留置六个月后仍不能调查终结，若可能判处十年有期徒刑以上刑罚，经国家监察委员会批准或者决定，可以再延长两个月留置期。这意味着被留置人最长可能被羁押八个月。反观《刑事诉讼法》第156条、第158条和第159条的规定，犯罪嫌疑人在侦查阶段被逮捕后的羁押期限最多为七个月，留置期限较之多了一个月。而且，2024年《监察法》第48条第3款规定：“省级以上监察机关在调查期间，发现涉嫌职务犯罪的被调查人另有与留置时的罪行不同种的重大职务犯罪或者同种的影响罪名认定、量刑档次的重大职务犯罪，经国家监察委员会批准或者决定，自发现之日起依照本条第一款的规定重新计算留置时间。留置时间重新计算以一次为限。”据此，如果涉嫌职务犯罪的被调查人还另有“他罪”，且案情重大，可以重新计算留置时间，最长可达十四个月，考虑到实践中还存在监察机关借用检察机关的强制措施变相延长留置期限的“亚制度”，这些都使得留置对被调查人人身自由权的干预周期过长，已与2018年制定《监察法》时设定留置期限的立法初衷相背离。“监察法与刑事诉讼法相比，在权利保障方面有三大明显进步：一是留置比侦查羁押的期限大幅缩短。留置最长期限为六个月，而单个罪名的侦查羁押期限可达七个月，发现漏罪可再按此重新计算侦查期限。在刑事诉讼实践中对人身自由的限制时限可能达到二十个月以上。”按照当时的立法释义，2018年《监察法》将留置最长期限设定为六个月，系对权力行使边界与权利保障诉求的有效平衡，相较于《刑事诉讼法》的规定有明显进步，但如今看来这些进步随着新《监察法》的出台和实施已被抛弃或否定。究其原因，还是一线部门反映的留置期限过短不能满足办案需求，无法保证重大复杂案件的办理质量等现实困难所致，立法对实践做出让步，“以适应监察办案实际，解决重大复杂案件留置期限紧张的问题”。其实，立法机关对此问题早在2018年《监察法》制定之初就作出过考虑，“关于留置期限问题，有的同志反映时间不够，希望延长。对此，我们不能简单地从办案需要考虑，而要从政治上认识。时间过长，会增加社会对留置措施的疑虑和担心，安全风险责任也会加大。解决这个问题，还是要把留置前的工作做得更扎实，提高效率，突出重点。” 现在看来，彼时立法的定力已经因对办案质量与效率的迁就发生了明显变化。
二是取消“提级审批”易宽纵特别没收程序的任意启动，加大财产权被侵害的风险。新《监察法》第55条是关于被调查人逃匿、死亡的案件，有必要继续调查和启动违法所得没收程序的规定。本条经修改删去了被调查人逃匿或者死亡，有必要继续调查需“经省级以上监察机关批准”的要求，这样规定显然有利于快速推进监察调查进程，及时启动违法所得没收程序。但“经省级以上监察机关批准”的程序设计其实有多方面考量：一是“鉴于在被调查人逃匿的情形中，逃匿到国（境）外的情况较多，而追逃追赃工作又属于国际反腐败合作的范畴，其复杂性已经超出了基层监察机关的能力范围”；二是该类案件多重大、复杂，贸然调查并启动没收程序可能会对被调查人的财产权产生重大影响。如果查封、扣押、冻结的财产，涉及企业的流动资金或厂房、机器等生产资料，还会干扰企业的正常生产经营，故应由省级以上监察机关从更高站位、全局视野通盘考虑。然而，删除“经省级以上监察机关批准”的规定后，新《监察法》对效率价值的追求会弱化程序对权力的控制，没有了“提级审批”的纵向控权和上层把关，基层监察机关继续调查的审批限制被彻底解除，办案中可能存在权力泛化乃至恣意滥权的风险，这对被调查人及其相关人员的权利保障都有不利影响。
（二）改革探索中权利保障意识的弱化
监察委的建立是国家监察体制改革的重大成果，而《监察法》的出台则是为监察委的建立和监察权运行提供法律依据和法治保障。但国家监察体制改革仍是进行时，随着持续深化国家监察体制改革，更多新情况、新问题都会通过监察实践以及具体个案不断涌现，在“摸着石头过河”的过程中，更多的目光仍会聚焦于监察委的权力范围、行使方式以及实践效果等方面的革新。为实现集中统一、权威高效的国家监察体制改革目标，对监察权运行中的一些程序性控制可能会“放管服”，从而使得被调查人等的合法权益被忽视，出现权利保障的偏差。有学者就指出：“为实现高效反腐的目的，被调查人的权利必然会在一定程度上作出‘退让’，如《监察法》没有规定被调查人有获得律师帮助或者辩护的权利，留置措施中通知家属时设置‘有碍调查除外’的规定等。”上述问题是在2018年《监察法》制定后提出的，但在本轮修法中仍未获得积极回应。例如，被调查人涉嫌职务犯罪且已被采取留置措施时，监察程序中的辩护权保障依然缺位。辩护权作为公民的一项基本权利，在《宪法》中有明确规定，2024年《监察法》确立了“尊重和保障人权”的原则，辩护权亦是题中之义，而本次修法对监察程序中辩护权的适时引入问题仍采取回避态度，实属立法遗憾。再如，2024年《监察法》第69条虽扩大了被调查人等对监察机关及其工作人员侵害其合法权益可提出申诉事项的范围。但就申诉受理机关而言，仍为涉嫌违法侵权的原监察机关，即便立法设置了上一级监察机关的复查纠正程序，但因缺乏有效的外部监督制约机制，这种申诉的救济效果如何，实践中仍存疑问。还如，留置作为一种剥夺人身自由的强制措施，其权力属性与逮捕趋同。但与逮捕程序相比，决定留置的过程缺乏外部性审查和外部机关的介入，拟被留置的被调查人亦无相应的程序参与权和意见表达权，以致留置措施的适用呈现单方书面审查的封闭性特征，追责治罪倾向较重。尽管2024年《监察法》第50条第2款赋予被留置人员及其近亲属申请变更留置措施的权利，但该项事后救济机制不仅在时间维度上存在滞后性，且申请救济的受理机关仍为原决定机关，救济效果较为有限。总之，2024年《监察法》修改虽在部分程序细节上有所完善，但在辩护权保障、申诉救济的受理机关、留置适用的外部制约等问题上，尚未突破原有制度框架的局限，被调查人合法权益的保障仍不充分。
三、监察办案持续深化人权保障原则的优化路径
针对新《监察法》实施中涉及人权保障的潜在风险和实践隐忧，应贯彻《宪法》精神，以“腐败惩治与保障人权有机统一”为目标导向，从“控权（力）”与“赋权（利）”两个维度，对新《监察法》实施作出系统规划、科学布局，推动监察机关在依法履职中持续深化人权保障原则，令我国监察制度成为“系统完备、科学规范、运行有效的，能够适应中国式现代化本质要求的制度体系”。
（一）加强对权力的制约监督
1. 外部制约
“与加强对公民基本权利的保障并列的，或者说具有同等重要意义的就是对公权力滥用的限制。”对监察权进行制约的依据是《宪法》第127条第2款的规定：“监察机关办理职务违法和职务犯罪案件，应当与审判机关、检察机关、执法部门互相配合、互相制约。”以办理职务犯罪案件为例，在办案过程中，由于监察机关与司法机关要前后衔接，相互配合，协力完成犯罪证据收集、事实查明、提起公诉、定罪量刑的任务，故处于程序后端的检察机关、法院可以以程序倒流、实体处置为依托反向制约监察权。例如，检察机关可以通过将案件退回监察机关补充调查的方式，要求监察机关补充证据、进一步核实案情；如果不符合起诉条件的，还可以作出不起诉决定，避免“带病案件”被提起公诉。再如，法院对监察机关办理的职务犯罪案件可以在定性或定量上作出纠正，包括对移送数罪中的部分罪名或全部罪名作无罪处理；对于某些犯罪事实或不利情节不予认定，进而在量刑上作出调整。除此以外，在判断证据是否确实、充分时，对非法证据的审查和排除，也是检察机关对监察权的重要监督内容。尤其是，2024年《监察法》进一步优化调整了非法证据排除规则，使其与刑事诉讼法中的“排非”规范更加协调一致，故检察机关、审判机关可以通过启动非法证据排除程序，以证据排除反向制约监察调查取证行为。申言之，2021年《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国刑事诉讼法〉的解释》第135条第1款规定：“法庭决定对证据收集的合法性进行调查的，由公诉人通过宣读调查、侦查讯问笔录、出示提讯登记、体检记录、对讯问合法性的核查材料等证据材料，有针对性地播放讯问录音录像，提请法庭通知有关调查人员、侦查人员或者其他人员出庭说明情况等方式，证明证据收集的合法性。”联系2024年《监察法》第44条第2款“调查人员进行讯问以及搜查、查封、扣押等重要取证工作，应当对全过程进行录音录像，留存备查”的规定可以得出，在职务犯罪案件的办理过程中，法院启动“排非”程序后，可以通过调取监察调查取证中的录音录像以及通知调查人员出庭的方式，对证据收集的合法性进行审查，这样的具体操作可以反向形塑调查人员的取证活动，因为一旦调查人员被通知出庭说明取证情况，这本身就是对其取证行为的合规引导。另外，2019年《人民检察院刑事诉讼规则》第256条第2款规定：“经监察机关商请，人民检察院可以派员介入监察机关办理的职务犯罪案件。”虽然第2款没有第256条第1款中检察机关介入公安机关侦查活动“监督侦查活动是否合法”的表述，但从介入的目的看，配合办理职务犯罪案件主要表现为“对监察机关在证据收集、案件定性、法律适用等方面提出意见，就管辖对接、证据移送、强制措施适用等方面做好衔接配合”，这些工作本身也是对职务犯罪案件办理质量的把关和控制，虽不是监督，但必要的制约还是客观存在的，故检察机关应当履职尽责，在配合中做好制约。
2. 内部控制
加强内部管控，是监察机关自我监督、自我革命的主要方式。从控制的方式看，除了严格办案程序、以程序制约权力外，主要的内控机制包括“提级审批”和“办案与监督分离”两个方面。
所谓“提级审批”，是指对涉及被调查人人身权等基本权益进行强制干预、决定处置时，由上级监察机关进行审批，即“提升审批层级的纵向控权模式”。例如，2024年《监察法》第48条规定，留置时间不得超过三个月，特殊情况下可以最多延长三个月，但要经“上一级监察机关批准”；如果对涉嫌职务犯罪的被调查人可能判处十年有期徒刑以上刑罚，六个月留置期限届满，可再延长两个月，但要“经国家监察委员会批准或者决定”；因发现“他罪”需重新计算留置时间的，也要“经国家监察委员会批准或者决定”。另外，依据第47条的规定，对于一般的留置，设区的市级以下监察机关拟采用的，应报上一级监察机关批准。省级监察机关采取留置措施，应报国家监察委员会备案。此外，涉及对被调查人提出从宽处罚的建议（新《监察法》第34条、第35条）、不服处理决定的复核（新《监察法》第56条）、申诉的复查（新《监察法》第69条），也都要经上一级监察机关批准或审查处理。这种层级化的纵向控权模式，有利于上级监察机关统一办案标准和处置口径，“可以从更高的站位、更宽的视野、更大的格局对此类案件作严格把关、审慎处理”。然而，对于特别没收程序的启动，2024年《监察法》第55条却删除了继续调查前“经省级以上监察机关批准”的规定，放宽了对继续调查审批的限制。有学者对此解释道：“在犯罪嫌疑人、被告人逃匿、死亡案件中，《刑事诉讼法》也未对相关工作的批准层级作出严格限制。”另外，该特别程序中的继续调查，“解决的是涉案非法所得及其他涉案财产的问题，由于调查的案件没有变化，而对继续调查再要求经过省级以上监察机关审批极易导致与原来立案调查审批权限上的错位，而继续调查是原调查的延续，就程序而言，无审批必要”。但诚如前文分析所言，对相关财产权的继续调查，必然会伴随查封、扣押、冻结措施的适用，这是对公民财产权等基本权的干预和处置，在没有外部机关介入监督的情况下，“提级审批”作为一种内控机制最有利于规制权力和保障权利。新《监察法》对涉及公民人身自由权的留置措施的适用以上提一级或上提多级的方式“层层加码”，却对涉及公民财产权的各类强制性手段的启用“松绑解套”，简化程序，这种“冰火两重天”的立法方式，显然与二十届三中、四中全会中提出的“完善涉及公民人身权利强制措施以及查封、扣押、冻结等强制措施的制度”的精神相悖，故“提级审批”的内控做法仍有必要。
所谓“办案与监督分离”，实际上是分工制约理念的监察实践，注重的是监察机关内部办案与监督的职能分离、部门分设、人员分类，从而避免内部监督的弱化。2024年《监察法》第39条第2款规定：“监察机关应当加强对调查、处置工作全过程的监督管理，设立相应的工作部门履行线索管理、监督检查、督促办理、统计分析等管理协调职能。”从监察机关内设机构看，由案件监督管理部门负责对监察工作进行监督，至于内部监督的着力点可以重点考虑四个方面：一是对于前文提及的留置时间过长的问题，立法机关提出的解决方案是“在相关配套制度中进一步细化采取监察强制措施的内部审批手续和工作流程，确保相关措施严格规范行使”。至于如何细化内部审批手续和工作流程，可能的思路就是充分发挥案件监督管理部门的职能，加强对留置等强制措施的内部监管，在诸如留置期限届满需延长等重要节点上加强监督控制，避免超期留置、不当延长留置期限。二是借鉴《刑事诉讼法》第98条的羁押必要性审查制度，建议由案件监督管理部门对采取留置措施的被调查人进行定期的“羁押必要性”审查，发现“不需要继续采取留置措施的”，应当及时提出监督意见，建议解除或者变更强制措施为责令候查，避免“一押到底”。三是以办案笔录、同步录音录像为依据，开展常态化检查，监督纠正监察办案人员的违法违规问题。四是依照《监察法实施条例》第308条第1款的规定，依法受理被调查人及其近亲属、利害关系人认为监察机关及其工作人员存在《监察法》第69条第1款规定的有关情形而向监察机关提出申诉的案件，在一个月内作出处理决定，并以书面方式作出回复和必要的说理。
（二）加强对权利的细化和保障
人权概念较为抽象、概括，“尊重和保障人权”绝不能仅停留在制定宣示性的条款，而应根据监察程序的性质和监察办案的特点，将人权保障的原则落实到监察办案的全过程、各环节，同时依据权利的不同性质，对被调查人及其他相关人员的权利分类细化、保护救济，不断提升被调查人等的主体地位。
1. 在广度上细化程序性权利
在广度上，除了保障被调查人等相关人员的人身权、财产权、隐私权等实体性权利外，还要不断强化其在监察程序中的参与度和话语权，赋予被调查人等相关人员广泛的程序性权利，提升其主体地位。具体的程序性权利包括知情权、申辩权、申诉权、申请复审复核权等。所谓知情权，是指监察机关在开展监察工作时，应当及时向被调查人等告知有关情况，包括除办案秘密外的监察事由、依据、程序以及可能产生的法律后果等，确保被调查人等对监察工作较为充分的了解。申辩权则是指，被调查人等在监察过程中有权进行陈述、发表意见、进行申辩和提供证据，监察机关应当充分听取被调查人等的意见，认真审查其提供的证据。申诉权与申请复审复核权，本质上是被调查人在监察程序中享有的程序性救济权，其行使以监察机关作出错误决定、实施不当行为，导致被调查人合法权益遭受侵害或者面临现实风险为前提。从权利行使的具体形态看，既包括对监察机关违法或不当的调查取证行为进行举报与投诉，也涵盖针对错误采取的监察强制措施明确表达异议，进而要求监察机关予以纠正、变更或解除等权利主张。由于2024年《监察法》修订完成不久，从修法层面解决前述问题并不现实，故宜从执法层面建立必要的赋权机制。例如，规定监察机关在审批决定是否采取留置措施时，应当讯问被调查人，在核对被调查人违法犯罪事实材料时听取被调查人的意见，充分考虑其合理的申辩事由，保障被调查人在留置审批环节的知情权、申辩权，以言词方式改变封闭性、书面化的留置审批模式。再如，对于前述谈及的因迁就监察办案实际引发的留置期限过长的问题，建议对“经国家监察委员会批准或者决定”的延长两个月留置期限或重新计算留置时间的情形，应再次讯问被留置人，核实证据材料，听取其意见，从而最大限度提升被留置人在留置措施采用或延长过程中的参与度和话语权。此外，在赋予被调查人等其他人员广泛的程序性权利时，对于这些人员行使权利的方式也可以展开进一步的研究。例如，对于留置期限的重新计算，因涉及“新罪”是否与留置时的罪行为不同种的重大职务犯罪或者同种的影响罪名认定、量刑档次的重大职务犯罪，可以以召开内部听证的方式，确保决定或审批程序的正当和实体处置的公正，必要时甚至可试点律师介入听证，提供必要的法律帮助。
2. 在深度上探索关键权利的保障路径
在深度上，应重点研究和探索被调查人几项关键权利的保障和实现路径。
一是有必要开展在监察程序中律师适度介入的辩护权保障试点。无论是2018年制定的《监察法》还是2024年修订的《监察法》，都不允许律师介入监察程序，为被调查人提供帮助或辩护。可能的原因可以总结为三个方面：一是监察程序是针对纪法罪的一体化办理程序。办案伊始，主要任务是根据线索收集证据、查明案件事实，而后再对案件定性，故监察机关及其监察人员在办案初期并不能肯定监察对象是涉嫌违纪、违法还是犯罪。而辩护仅出现在涉嫌犯罪的诉讼程序中。既然并未确定监察对象涉嫌犯罪，贸然允许辩护律师介入监察程序会存在争议。二是职务犯罪案件较为复杂、隐蔽，被监察对象多有官阶和职级，有一定的社会资源、关系网和影响力，会从外部干扰监察办案，阻碍证据收集和案件事实查明，故监察程序拒绝辩护律师等外部人员的介入，从而凭借空间隔离、信息阻断、时间独占的优势来突破被调查人，更有利于反腐败工作的顺利推进。三是从历史和发展的角度看，辩护律师介入刑事诉讼活动也是一个渐进发展的过程。1979年制定的《刑事诉讼法》，只允许辩护人在审判阶段介入，1996年第一次修订后的《刑事诉讼法》则将辩护人介入刑事诉讼活动的时间从审判阶段向前延伸至审查起诉阶段，到了2012年《刑事诉讼法》第二次大修时，立法才允许辩护律师介入侦查阶段，但同时规定对于特别重大贿赂犯罪案件，辩护律师在侦查期间会见在押的犯罪嫌疑人的，应当经侦查机关许可。可见，辩护律师介入刑事诉讼各阶段经历了30多年。考虑到国家监察体制改革时间不长，监察办案还在不断摸索中前行，直接允许辩护律师介入监察程序，条件并不成熟。不容否认，上述几点理由确有一定道理，但考虑到监察程序的自治封闭，被调查人与监察机关相比力量悬殊，完全剥夺被调查人的辩护权，只能待案件移送检察机关审查起诉后才有权获得辩护过于迟滞。基于“平等武装”理论和权利保障的法治理念，有必要在监察程序即将终了，即在案件进入监察程序的审理阶段，当案件审理部门对案件事实和证据、性质认定、程序手续、涉案财物等进行全面审理后，提请集体审议前，如果拟移送司法机关追究被调查人刑事责任的，可试点被调查人有权委托辩护律师或咨询值班律师，并给予其至少一次会见的机会。当然，考虑到律师自身的政治素质和业务能力，是否对介入监察程序的律师进行一定条件的限制，如执业年限、党员身份等，都可以考虑。这样做可以最大限度地保障被调查人的合法权利，同时也不会对监察办案和反腐败工作的顺利推进有太大影响。另外，应进一步明确，在职务犯罪案件被退回补充调查期间，仍要保障犯罪嫌疑人及其辩护人的各项辩护权利。从形式上看，职务犯罪案件被检察机关退回监察机关补充调查，似乎是案件从刑事诉讼程序“回流”到监察程序，犯罪嫌疑人的身份变更回被调查人，其辩护权的行使在监察程序中应予中止。然而，虽然案件看似被退回监察机关，但由于案件此前已实质进入刑事诉讼程序，进入审查起诉阶段，故犯罪嫌疑人及其辩护人的辩护权应继续行使，检察机关也应当同监察机关协调配合，最大限度地保障案件被退回监察机关补充调查期间辩护权得到充分行使。
二是注重监察与司法衔接中的权利保障。早在2018年《监察法》实施后，有关监察与司法衔接中涉及权利保障的问题就有讨论。例如，前文论及的职务犯罪案件因被补充调查而“倒流”回监察机关，如何保障辩护权的问题。再如，职务犯罪案件被移送检察机关审查起诉后，如果犯罪嫌疑人此前被留置，检察机关依据《刑事诉讼法》第170条的规定应当先行拘留，那么拘留期间犯罪嫌疑人可否委托辩护人？此问题曾引发较大争议。部分实务部门的同志认为，检察机关先行拘留的时间（最长14天）实为决定采取何种强制措施的时间。这段时间并非服务于案件的审查起诉工作，不应计入审查起诉期间，也不宜允许辩护人介入并行使会见权，只有待强制措施的最终决定作出，案件正式进入审查起诉阶段后才应告知犯罪嫌疑人有权委托辩护人，协助其委托辩护或提供法律援助辩护。然而，这一观点不当限缩了犯罪嫌疑人的辩护权。一般而言，案件移送检察机关即进入刑事诉讼程序，犯罪嫌疑人辩护权的保障就应及时跟进。而且，第170条处于《刑事诉讼法》的“提起公诉”章，该章下的条文均应属于审查起诉以及提起公诉的程序规范，故职务犯罪案件一旦移送检察机关即意味着案件已实质进入了审查起诉阶段，应与侦查机关移送的案件同等对待，适用《刑事诉讼法》第34条的规定及时告知犯罪嫌疑人有权委托辩护人并允许受委托的辩护人行使会见权。而且，《人民检察院刑事诉讼规则》（以下简称《规则》）第145条规定：“人民检察院应当自收到移送起诉的案卷材料之日起三日以内告知犯罪嫌疑人有权委托辩护人。对已经采取留置措施的，应当在执行拘留时告知。”据此，一般情况下，检察机关均应在收到移送起诉的案卷材料后三日内告知犯罪嫌疑人有权委托辩护人，并允许律师会见。但是，对于已采取留置措施的犯罪嫌疑人，考虑到在犯罪嫌疑人未押解到看守所前，检察机关无法告知，故《规则》规定应当在“执行拘留时”告知。总之，2019年《规则》顺利解决了上述争议，但对于监察与司法衔接中的其他权利保障问题，仍有必要关注。例如，《规则》第357条第2款规定，“在审查起诉阶段，发现公安机关移送起诉的案件属于监察机关管辖，或者监察机关移送起诉的案件属于公安机关管辖，但案件事实清楚，证据确实、充分，符合起诉条件的，经征求监察机关、公安机关意见后，没有不同意见的，可以直接起诉；提出不同意见，或者事实不清、证据不足的，应当将案件退回移送案件的机关并说明理由，建议其移送有管辖权的机关办理。”依据该款，监察机关立案调查了本应由公安机关立案侦查的刑事案件，检察机关在审查起诉阶段发现管辖错误，但案件事实清楚，证据确实、充分，符合起诉条件的，仅需征求监察机关、公安机关意见，两机关无意见的，即可提起公诉。该款对于管辖问题的处理，仍体现了较重的职权色彩和对效率价值的偏重，忽略了对当事人权利的保障。为何检察机关在此环节不听取犯罪嫌疑人的意见呢？一般认为，立案管辖是公检法机关受理案件的权限划分，涉及三机关之间的权力配置。“刑事诉讼中公检法三机关分工负责的制度，就是一种简单的分权与制衡机制，其目的也是保障刑事被追诉人的权利不受恣意侵犯，但是，它并没有表现为或上升为犯罪嫌疑人、被告人的权利。”故涉及管辖的变更或调整一般不征求当事人的意见。然而，由于监察程序不允许辩护律师介入，而《刑事诉讼法》第34条规定辩护律师在侦查阶段可以介入并行使会见权等一系列辩护权利，故刑事诉讼程序与监察程序中权利保障的差异性，致使管辖错误会直接影响当事人辩护权的行使。特别是本应由公安机关侦查管辖的案件错被监察机关立案调查的，意味着在审查起诉前，本应获得辩护权的犯罪嫌疑人错被当成被调查人而剥夺了这项宪法性权利，这对于当事人基本权利的侵害是巨大的。对此情况，从保障犯罪嫌疑人辩护权的角度出发，《规则》第357条第2款应增加规定，若监察机关错误管辖了本应由公安机关立案侦查的案件，检察机关还应听取犯罪嫌疑人的意见，如果其不同意提起公诉的，应当程序倒流，必要时甚至要排除监察机关调查取得的证据。
四、结语
应当承认，监察权集中统一行使的体制优势与权利保障的程序需求之间，始终存在需要动态平衡的张力。效率导向下监察调查的紧迫性可能压缩权利行使的空间，权力运行的内部性又易弱化外部监督的即时性，这些现实矛盾决定了权利保障原则的深化拓展不可能一蹴而就。但正如《刑事诉讼法》中辩护权的发展史所呈现的，法治的演进和权利的保障始终在“问题回应”与“制度创新”中与时俱进、循序渐进。新《监察法》所开启的权利保障进程是监察法治现代化的又一新起点。未来，随着辩护权介入机制的细化、程序性权利内容的丰富、救济渠道的拓宽，以及对监察与司法程序衔接中权利保障的进一步重视，人权保障原则必将在监察制度中获得更坚实的规范基础与更充分的实践空间。而这一发展过程，正是中国特色监察法治体系不断走向成熟、迈向卓越的生动诠释。
作者：董坤，中国社会科学院法学研究所研究员、博士生导师。
来源：《安徽师范大学学报（社会科学版）》2026年第4期。
