摘 要：《周礼》是一部关于职官设计的儒家经典，其中也有“民”的信息。如果只将府、史、胥、徒等低级吏员视为“民”，那么民约占全书三分之一；如果将“四民”之首的士和低于士者均视为“民”，那么民占全书绝大部分（98.98%）。《周礼》“民论”具有五个特点：尊重庶民权利、强调人民平等、重视民情、民可参政并批评暴政、民可接受礼乐教化。全书具有重民、养民、教民和通达民情的政治取向，其局限性是过于强调君本位和官本位，重在“治民”而非“民治”。《周礼》民论与近代救亡启蒙思潮相通，曾广为近代人士称道，并发挥过历史作用。经过思想诠释和批判性转化，《周礼》的民本理念和制度设计或将为现代社会提供思想资源，带来有益启示。
《周礼》是“十三经”之一，也是中国传统礼学研究的基本文献。围绕《周礼》的争论历来不绝，主要集中在三个方面：一是《周礼》的作者和成书年代问题，二是《周礼》的思想内容，三是《周礼》的制度设计对后代政治的影响。相关学术前史异常丰富，亦非本文重点，兹不赘述。本文主要讨论《周礼》中涉及“民”的思想理论，及其对“民”的制度设计，可以总称为“民论”
一、《周礼》中哪些人是“民”
一般认为，“礼不下庶人”，“三礼”是古代贵族的礼仪手册和行为准则，但其中是否也包含着“民”的信息？答案是肯定的。《周礼》的叙述以各种职官为线索而展开，其中各类人员可分作四个层次，有些属于“民”，有些则不是。
第一个层次，是参与朝廷政治管理的高级官员。他们向周王负责，具有较高的爵命，拥有较多特权，但也受到较多限制（如无需亲自面临诉讼、不能去市场等）。例如，六官之首长（冢宰、司徒、宗伯、司马、司寇等），以及各个层级的“某长”（如州长、比长等）、“某正”（宫正、酒正、党正、县正等），即属此类，他们同时还肩负考核群官、管理万民的职责。在上层官员中，较为特殊的是三公，他们可与王坐而论道，没有实际政务。这些人都是高级贵族，不属于“民”的范围。
第二个层次，是一些具有官称但参与了部分实际劳动的人员，其中的一部分人也可以被视作“民”，如“某师”（如胥师、贾师、医师、闾师、肆师等）、“司某”（如司书、司会、司裘、司关等）、“职某”（如职内、职丧等）。他们有官称，并以史、徒等人为下属，自然比平民身份要高，但有些人也直接从事了平民的工作。某些为内宫和外朝服务的人员（如初期的膳夫、虎贲等），在一定意义上也是“民”。
第三个层次，是官僚结构中的下层，即那些没有官称的“庶人在官者”，如府、史、胥、徒、贾、工之类，他们保障各个衙署的正常运行，服务王公贵族的生活起居，并承担具体的劳动。他们与《周礼》中的最下层一起，构成政府事务的劳动主力。例如，《周礼》中有大量的“某人”（如庖人、亨人、渔人、鳖人、酒人、浆人、凌人、笾人、醢人、醯人、盐人、幂人、幕人、阍人、缝人、染人、屦人、稻人、羽人、舍人、仓人等），从事着具体的管理工作，他们可能就是从事实际劳动的分类工匠，当然属于“民”的范围。
第四个层次，就是奴隶。《周礼》中有大量的奚、隶、臣、妾、阉之类，名称随其出身、职掌而不同，例如，受到“五刑”的残疾人、瞽蒙、连坐者，等等。他们没有社会地位，受到严苛对待，是最基层的劳作者，自然属于“民”的范围。
据我们初步统计，《周礼》中有公3人、卿23人、上大夫和中大夫65人、下大夫293人、上士1136人、中士4501人、下士19188人、府（包含女府）432人、史（包含女史）940人、胥1134人、徒10416人。必须指出，某些数据无法完备，如《周礼》中多处提到，某些官员设置“众寡无数”，即没有定额。又如，“每国”“每都”“每宫”“每乡”“每州”“每党”“每族”“每闾”“每市”“每关”“每遂”“每县”“每鄙”，实无定数。根据目前文本和可计人数，可得到如下信息：《周礼》所载总人数共38131人，其中公卿共26人，约占0.06%；大夫共358人，约占0.93%；上、中、下士共24825人，约占65.1%；府、史、胥、徒合计12922人，约占33.88%。这是一个金字塔式的官员结构。如果只将府、史、胥、徒等低级吏员视为“民”，那么民的数量约占全书所记载人员数量的1/3。如果将“四民”之首的士也视为“民”，那么民的数量在全书所记载人员总数中所占比例高达98.98%。了解以上叙述框架之后，便对《周礼》中的“民”有个整体理解。
《周礼》将“民”视为一个整体性概念，与“官”相对。例如，常见征引的《大宰》“六典”是：
一曰治典，以经邦国，以治官府，以纪万民；二曰教典，以安邦国，以教官府，以扰万民；三曰礼典，以和邦国，以统百官，以谐万民；四曰政典，以平邦国，以正百官，以均万民；五曰刑典，以诘邦国，以刑百官，以纠万民；六曰事典，以富邦国，以任百官，以生万民。
经文皆以“官”“民”对偶。应当说，其中“民”的概念已经非常接近今天的“普通民众”。
《周礼·秋官》中专有“司民”一职，这在先秦史籍中甚为罕见。司民的职责是“登万民之数”，即进行户口统计。他将从婴儿到老年、从国中到郊野、从出生到死亡的人口数量都详加统计，上报司寇。与之相对应，天上有个“司民”之星，司寇每年孟冬之月祭祀司民星，再将这个人口数上报天子。《天官》的冢宰、司会，《春官》的内史、天府，《秋官》的司寇、乡士、遂士、县士、方士等机构，都要掌握“民数”。今天所见的大量战国秦汉简牍，足以证明这些户口统计的存在。民数的增减是官员考课与职位升降的重要依据。对人民数量的统计当然旨在征收赋税，供养官僚和军队，但它在客观上增加了统治者对“民”的重视程度，“天视自我民视，天听自我民听”绝非虚言。
值得注意的是，历代为《周礼》进行注疏的儒家学者们，都将该书中的很多内容理解为伸张民义、重视民本的重要信息。据我们统计，《周礼》的东汉郑玄《注》文和唐代贾公彦《疏》文中，共有1792处“民”字。
张之洞说，读经最重要的方法是“通大义”，《周礼》大义何在？张氏《劝学篇》中指出：“《周礼》大义，治国、治官、治民，三事相维。”自注曰：“太宰建邦之六典……皆国、官、民三义并举，盖官为国与民之枢纽，官不治，则国、民交受其害，此为《周礼》一经专有之义。”可见，张之洞早就认识到，《周礼》虽是专论官僚机构和职官名称之书，但官僚只是国家与平民之间的枢纽，它其实落脚在民。
二、《周礼》民本理念和制度设计
《周礼》对民的一系列表述，基本可以理解为现代语境下的“民本”思想。大致包括以下五个方面。
其一，《周礼》强调对民众基本权利的尊重和保障。例如，《大宰》之职在于“生养万民”，所以要重视民众的文化教育（“八统”）、工作机会（“九职”），提出颇近“民享”原则的“以富得民”（“九两”），民间则有师儒“以道得民”。这些观念已接近现代政治学说中的生命权、劳动权和受教育权。“六艺”（礼、乐、射、御、书、数）本为贵胄子弟独有，但《周礼》相对开放，孔门“有教无类”即与此相近。医师、疾医诸职掌并不仅仅为官府或王室服务，其诊疗对象也含有万民，据此可知平民也享有部分医疗权利。《小司寇》说，“以五声听狱讼，求民情”，即通过辞、色、气、耳、目等途径辨别真伪，客观上承认了平民的申辩权利。
其二，《周礼》中的人民相对平等。《周礼》对人民的职业、工作技术并无歧视，例如，《周礼》经文中原无“平民”一词，“民”虽职业不同，但表述一视同仁。到汉代，郑玄称关市、山泽、行商以外的民为“平民”；唐代贾公彦则认为，平民“皆是平善之民，先王以农为本，故谓之平民也”，而“非农民者为末作也”，就不是“平民”。从郑玄区分“平民”，到贾公彦加一“善”字，明显拔高了农民在观念上的地位。又如，《周礼》叙述了一套与男性官员相对应的女官系统，没有《礼记·昏义》中将九嫔等视为天子之依附的观念。《周礼》中九嫔之类，皆是女官。较高级的女官世妇，与王之三公相对应，主德教；较低级的女官（如女御、女史等）亦各有执掌。总的来说，《周礼》承认女性有教育机会（她们有“阴礼”）、工作机会（承认妇功的价值），以及家庭之外的社会身份和参政权利，较其他儒家经典更重视女权。
其三，《周礼》较早提出民可参政的理念。在《周礼》中，民平素并无直接参政的权利，只有通过选贤任能成为官员，才能参与政治的决策。不过，《小司寇》篇设计了三种需要“询万民”的情境，分别是“国危”“国迁”和“立君”。也就是说，在《周礼》一书的理想中，在关乎万民根本利益的紧急要务上，政府不能直接替代万民作出决定，应当付诸公议。这种设计或许仍带有原始民主制的痕迹，却是超出其他任何儒家文献的制度安排。
《周礼》中有各种胥、吏、徒，按照贾公彦的观点，他们本属于民。《大宰》说：“以八统诏王驭万民……七曰达吏。”贾公彦《疏》：“小吏在民间，谓若比长、闾胥之等，虽小吏，堪任大官，故察举用之。”“三年大比”是历代注疏屡屡言及的周官考核制度，它既针对高级官员，也针对地方基层“群吏”，他们都有兴贤、举贤的责任和义务。例如，乡大夫在三年大比时要“兴贤者、能者”，即举荐有德行、有道艺的“乡人之善者”。又如，遂大夫在三年大比中，要“帅其吏而兴甿”，郑玄《注》说，所谓“兴甿”就是“举民贤者能者，如六乡之为也”。这说明，平民如有德行和专技，仍然有上升的空间。当《周礼》提出这种官民关系的理想时，与之同时的世界其他民族文化基本上还处于贵族政治阶段。中国历史上的人才选任制度，例如后世的察举制度、科举制度等，多多少少与《周礼》的理想设计存在渊源关系。
其四，《周礼》强调倾听民情，对暴政有所制约。保民、生民都需要统治者充分了解民情，才能有效实施。《周礼》中，许多官员都有巡行任务，如负责救济的遗人、监察违礼违法的司救和司谏，还有掌管外交的掌交、管理墓地的墓大夫等，都需要按时巡察、侦问民情。而周王本人也需要通过籍田、狩猎、巡行边境和诸侯国，以了解全国的实际情况。《周礼》中周王外出巡游时，有外史、诵训、合方氏等官员专门负责反映地方民情，由王或重臣对不合格的官员进行惩戒，对民间疾苦加以纾解。民众还可以越过地方官员向王廷申诉，比如，击打王宫的路鼓、通过太仆向上申诉，此即后世登闻鼓的原型。王宫还设有两块仪式性的肺石、嘉石作为申诉的标志物，平民可以到此向朝士、司寇表达意见。孙诒让高度评价《周礼》通达上下的设计，认为这好像将人体四肢与头部连通起来：“所以宣上德而通下情者，无所不至，君民上下之间，若会四枝百脉而达于囟，无或雍阂而弗鬯也。”
其五，《周礼》中，民是礼乐的参与者。《大宰》篇说：“以八则治都鄙……六曰礼俗，以驭其民。”贾公彦《疏》云：“俗，谓昏姻之礼旧所常行者为俗，还使民依行，使之入善。”好的风俗既要符合旧礼，又要使民向善。《大司徒》篇说：“以五礼防万民之伪，而教之中。”用礼来节制人民的奢侈虚荣之欲，此即儒家最重视的教化功能。《宫正》篇云：“会其什伍而教之道艺。”这里“其”指的是在宫中任职官吏的家属子弟，亦属民的范围，道是先王遗教，艺是礼、乐、射、御、书、数六艺。《大司徒》篇也说：“以乡三物教万民而宾兴之……三曰六艺，礼、乐、射、御、书、数。”也说到民须掌握六艺，礼乐即在其中。万民行礼作乐需要物质条件，《地官·司书》云：“三岁则大计群吏之治，以知民之财、器械之数。”贾公彦《疏》：“器谓礼乐之器，械谓兵器。”司书考核群吏业绩，就要统计万民的财富、礼乐器和兵器。由此，无论在理论层面，还是在物质层面，《周礼》都设计了让万民参与礼乐的渠道。
三、《周礼》民论的局限
《周礼》民论的局限性也非常明显。研究这些局限，并警惕其对当代民主政治的阻碍作用，本身就富于理论价值和现实意义。
其一，《周礼》民论的最大缺陷就是过于强调官的作用，历代注解常将民视作工具性的存在。例如，从《天官》诸篇即可看出，《周礼》虽然认同民本、民享，但重“治民”而轻“民治”，民参与政治的渠道并不多。他们之所以“设官分职，以为民极”，重点还是以官治民，贾公彦解释说，“设官分职者以治民，令民得其中正，使不失其所故也”，即民需要官的领导和指导，方能形成秩序，不失其所。这意味着，古代民本思想将民视作没有自主和自治能力的愚民，社会秩序只能来自政府官员的设置。就本质而言，民对官不可能产生真正强有力的约束，只有靠祭祀、鬼神、俗信之类加以制约。
即使在《周礼》非常看重的经济事务方面，民也免不了官的主导。《地官》篇列举了负责市场管理的多种官僚，小到每个固定摊贩的“肆”都有肆长，他们负责纠察经济犯罪、不道德行为和扰乱市场秩序者。正如学者所论，过多的官僚管理使得“《周礼》的市场是气氛冷峻的、军营化的市场”。《周礼》配备有大量维持治安和检查交易过程的管理人员，若放到《周礼》文本的整体设计中考察，这其实是将民政管理的方式照搬到市场管理所致。对农民的管理层层递进，五家一比（设比长），比上有闾（设闾胥），闾上有族（设族师），族上有党（设党正），党上有州（设州长），州上有乡（设乡大夫）。在市场的管理架构中大致也是如此，每肆设一肆长，二肆设一胥，五肆设一司稽，十肆设一司暴，二十肆设一贾师和胥师。掌管市场“治教、政刑、量度、禁令”的司市，与掌管各级政令的地方行政官员，形式上大致相同。不过，市场的最高管理者司市可以自己任免吏员，“自胥师以及司稽，皆司市所自辟除也”。若将市场视作商人生活的区域，那么司市可谓市场这一空间的行政“大夫”。《周礼》中，市场经营的主体虽是商人，但管理的主体仍是政府官员，经营者没有管理权力。
其二，女性地位只是相对较高，但远未达到现代意义上的男女平等。《周礼》中存在若干关于女官的设计，但并不表明女性真正可与男子平权。例如，《小司徒》中关于井田制度的设计“九夫为井”，是基于男子的分田、收税计量单位。如果结合战国时期商鞅在秦国所推行的“分异令”（“民有二男以上不分异者，倍其赋”），则此类以男性为基础进行丁口计算的现象便会更加明显。实际上，《周礼》中“国子”均不包含女子，无论是赋税缴纳、徭役征发，还是财产继承、立户袭爵，男性均处于主导地位。
其三，从根本上说，《周礼》的民本思想没有脱离“君本”。这是造成民权、民生完全依赖官员，以及男女地位不能真正平等等问题的关键所在。《周礼》官制虽然围绕民而展开，但这些治民之官的根本职能还是为王所设，他们服务于王，并为王施政。其中大量照顾周王生活起居的官员，其职掌与民生没有任何关系；换言之，政府为民提供的许多职事仅限于为周王服务，如酿酒、织布、作器之类。从本质上说，《周礼》将理想的圣王和贤明的冢宰设定为优良政治的前提，民在政治上依旧处于被动地位，官民二者的权利根本不可能平等。王高悬在全民之上，王权远远大于民权，民不可能与朝廷共享政权。官员是王权的延伸，庶民只不过是依赖于他们而享有有限的权利。有学者指出，“民本思想”和“帝王观念”实则为传统政治的一体两面：
凡是简单化地将“民本思想”判定为精华，简单化地将“帝王观念”判定为糟粕的学术观点都是错误的。正确的学术判断应当是：在论证“君本思想”的前提下，将“民本思想”置于核心地位，从而使“民本”与“君本”紧密结合为一体的“统治思想”及“帝王观念”很不简单，包含具有普遍意义的政治法则、政治价值，蕴含丰富的政治理性和政治智慧。
所以，对《周礼》一书中的民本信息，应当采取理性的态度，予以辩证的扬弃。
四、《周礼》民论的现代价值
总体而言，中国古代的民本传统包括思想理念和制度设计两个侧面。相关思想理念，起到了限制君主专制的作用，是专制统治内在冲突的调节器；相关制度设计，“虽为专制而民气不斩，虽属王权而民多生息”。作为中国民本传统的源头之一，《周礼》及其现实意义在近代社会得到延续和发扬。另外，为了适应救亡和启蒙的现实需求，《周礼》与创制于先秦时期的其他“元典”一样，焕发出新的生命活力，其文本经过选择、转换和重释，呈现出一种因应时代的“再创造”。
近代以来，很多知识精英都瞩目于《周礼》，对之展开研究和发挥。孙诒让、唐才常、谭嗣同、刘师培、沈家本等人均认为西方制度与《周礼》颇多暗合。例如，沈家本精通中西法律，于晚清法制改革多所用力，他早年就“于《周官》多创获”。唐才常说，“泰西为强国，人皆知之，而不知其精要之谊，在在与《周官》合”，他认为欧洲的政治体制，“往往上符《周官》”。谭嗣同认为，《周礼》是周公致太平之法，莫善于此，但是自秦政以来，古礼荡然无存，而博大精深、周密微至的“西法”反而与《周礼》相合。1897年7月28日，蔡元培看到曾驻英、法、意、比四国担任参赞的宋育仁所著《采风记》后，大为感叹：“以西法比附古书，说者多矣。余尝谓《周官》最备，殆无一字不可附会者。”认为宋氏的驻外记录印证了他的说法。孙中山的“三民主义”思想中，颇多中国传统文化因素，尤其是民权主义，对民本思想颇多继承。总体而言，近现代思想家高度赞美并大力阐扬《周礼》，主要集中在以下四个方面。
其一，《周礼》肯认民意，设计了上通下达、参政议政的制度，这与近代以来的时代潮流相通。例如，孙诒让《周礼政要》一书，便是要在《周礼》中找寻他所理解的西方政治精神：
《周礼》一经，政法之精详，与今泰东西诸国所以致富强者，若合符契。然则华盛顿、拿坡仑、卢梭、斯密亚丹之伦，所经营而讲贯，今人所指为西政之最新者，吾二千年前之旧政，已发其端。
他在两千多年前的《周礼》“旧政”中看到了与之“若合符契”的“西政”，使古色古香的经学研究焕发出新生命。与之相同，刘师培也曾说，“希腊罗马之初皆有集民使言之制”，《周礼》小司寇询万民，即与西方历史上的早期民主制度相通。柳诒徵引用《周礼》乡遂制度，提倡地方自治：“《周官》之精义莫邃于乡遂之制。乡遂者，直隶于天子而行自治之制之区域也。”不容否认，近现代学者对于《周礼》和西政二者都可能存在误读，但这种用传统礼论接引西方现代文明的思路不无启示。
其二，《周礼》重视民生，主张富民养民，这与近代以来的民生制度相合。有学者总结，《周礼》在实现民本目标时的实践次序是：先发展民生，改善人民生活；再给予人民从事各项经济发展的机会，通过与民间社会的有效互动，施行重孝道、尊德义、懂礼让的社会教育，即孔子所主张的治国三步骤（庶之，富之，教之）；同时，对违法犯禁的行为，则以刑法纠察；最终，建设合乎人民理想的美善社会。这样的施政次序在今天依然有很高的合理性，特别是将经济发展、人民生活质量放在首位，此乃治国根本。正如有学者所论：“藏富于民的理想，是建立人道社会的伟大指针，它不受时空限制，今日我们追求的仍然是这个理想。”
其三，《周礼》特别强调制度建设，将重视庶民的思想理论转化为制度安排，这与《论语》《孟子》等详于民本思想而疏于制度设计的文献相较，不失为一种材料补救。牟宗三说，中国古代只有“治权之民主”，“而政权之民主（此是民主之本义）则始终不出现”。《周礼》中的六官，无一不是围绕“以为民极”而建，即通过制度设计来实现养民、教民、治民。新中国成立以来，视人民为国家主体，重视民意，重视人民尊严，此种价值追求与《周礼》重民恤民的治理理念一脉相承，可视为对传统思想的超越与发展。
其四，《周礼》重视劳工和技术，意识到脱离物质而空谈民本的危害，反映了“劳工神圣”的思想。例如，《大司徒》掌农业，要辨别天下土田的性质差异和物产丰瘠，据之制定不同的种植方法。其属官有草人、稻人等，专门负责施肥技术和农田水利技术。这些都是实务性的工作，《周礼》列之甚为具体。又如，《周礼·冬官》篇是否存在，《考工记》是否就是《冬官》篇本身，历代争讼不绝，但无论如何，《考工记》中关于手工业技术的叙述都是中外历史上罕见的史料。徐复观认为，《考工记》将工人和王公、圣贤并列，与近代“劳工神圣”的观念精神相同，是《周礼》中“最精采最有意义的一部分”。
今天，《周礼》民论可以作为当代民主理论和民主建设的思想资源。马克思主义的精神实质就是为人类求解放，这个志业需要落实到各个国家的文化和国情当中。中国特色社会主义事业所奉行的民主理论，就根植于中国历史和中国文化之中。社会主义核心价值观中的民主、平等、公正等思想，与《周礼》中的民本理论是一脉相承的。新中国是人民当家作主、人民民主专政的社会主义国家，人民至上、生命至上的信念始终贯彻在我国的执政理念和治国方略之中。尽管《周礼》没有出现“民权”“权利”等词语，但不影响我们将其识别出来。只要不过分拘泥于词汇，而将权利理解为一种资格，及资格所指向的目标和内容，我们就会发现，《周礼》中蕴含着大量的民权思想，并具有现代意义。从原始民本理念到现代民主制度，对民的个体自由和个体权利的尊重是中华文化中一脉相承的传统。若对《周礼》中的民本思想和民本制度加以新诠和转换，便可以使之成为新时代民主建设的文化资源。
结论
综上，本文主要讨论《周礼》一书中关于“民”的身份设计和制度安排，以及此类设计对于现代社会的启示意义。本文认为：
作为一部关于职官设计的著作，《周礼》中的各类人员可以分为四个层次：负责朝廷政治管理的高级贵族、一些具有官称但参与部分实际劳动的人员、下层吏员（府、史、胥、徒、贾、工）、奴隶（奚、隶、臣、妾、阉）。这是一个金字塔式的官员结构，如果只将府、史、胥、徒等低级吏员视为“民”，那么这部分群体约占全书记载总人数的1/3；如果将士及士以下的人员均视为“民”，则民在全书人物总数的占比达到98.98%，为绝大多数。
《周礼》对民的表述与现代语境下的民本思想基本相符。特别是对民众基本权利的尊重和保障、人民相对平等、民可参与政治、批评暴政和民享礼乐这五点，是《周礼》相对突出且独具特色的民论。《周礼》民论具有局限性，它过于强调官的作用，没有走出传统君本观念的窠臼，更重视“治民”而不是“民治”，这是今天研究和援引《周礼》民论时要特别注意的侧面。
因为《周礼》比较重视民权、民意和民生，存在着许多可与近现代民权思想、民主制度对接的内容，与近代以来的时代潮流相通，所以，该书成为近代以来复古开新的思想资源和制度资源。很多知识精英从《周礼》“旧政”中看到了与之“若合符契”的“西政”，为传统经学研究赋予了全新价值。作为中国传统文化的一个重要内容，《周礼》民论无疑可作为当今民主理论和民主建设的重要文化资源。
杨华，武汉大学中国传统文化研究中心暨历史学院教授；
余思，浙江古籍出版社编辑
原 载《文史哲》2026年第5期，第24-30页
