摘要：1954年宪法以“人民”与“公民”分别规定国家权力归属主体和国家成员法律地位，由此形成“人民—公民”二元主体结构。其历史生成经历了革命根据地时期政权主体与一般权利主体较高程度重合，《共同纲领》中“人民”与“国民”分别承担不同规范功能，以及1954年宪法由“国民”向“公民”的转换。1954年宪法以“人民”作为政治共同体整体承载国家权力归属，以“公民”作为一般国家成员和个体法律主体进入宪法秩序，二者通过公民政治权利、代表制度和民主集中制建立制度联系。“人民”发挥政治共同体建构和国家权力正当化功能，并为政治共同体持续整合规定方向；“公民”则为国家治理提供统一成员身份和个体法律人格。1982年宪法颁行以来，“人民”与“公民”各自的基础规范位置得到进一步明确。该结构的当代意义在于，以统一公民身份保障国家治理的法律普遍性，同时以人民民主专政的国体规范和人民所体现的政治共同体目标规定国家治理的实质方向，在具体权利诉求与抽象集体意志之间建立起转化升级机制，在建构政治共同体的同时尊重个体差异与特质。

关键词：人民 公民 1954年宪法 政治共同体

作者简介：刘茹洁，法学博士，天津大学法学院讲师

引言

《中华人民共和国宪法》同时使用“人民”与“公民”两个基础性主体概念，这一配置形成于1954年宪法。宪法学通常以“人民是政治概念，公民是法律概念；人民是整体概念，公民是个体概念”概括二者的区别。[1]这一概括揭示了两个概念各自的基本属性，仍需解释的是，1954年宪法为何同时设置“人民”与“公民”两个主体概念？二者在同一宪法体系中分别处于怎样的规范位置？又如何形成制度联系？上述问题在中国共产党领导的宪制实践发展中表现得尤为突出。革命根据地时期的宪法性文件虽然先后使用“公民”“人民”等不同主体称谓，但政权主体与一般权利主体总体上具有较高程度的重合，同一主体概念可以同时承担政权归属与一般权利主体的表达功能。中华人民共和国成立以后，主体配置开始发生变化。《共同纲领》已经同时使用“人民”与“国民”，以“人民”规定国家权力归属和权利，以“国民”规定一般国家成员的义务；1954年宪法在规定“中华人民共和国的一切权力属于人民”的同时，以“公民”取代“国民”，并专设“公民的基本权利和义务”一章。这就形成了一个需要解释的宪法现象：中国共产党领导的宪制实践为何由此前政权主体与一般权利主体高度重合的配置，发展为1954年宪法中“人民”与“公民”两个基础主体并存的格局？这一变化又如何在宪法体系中安排国家权力归属与国家成员法律地位？回答该问题具有从中国宪制实践中提炼宪法学理论的意义。人民与公民的主体配置形成于中国共产党领导的革命、建国和宪制实践，具有自身的历史生成逻辑。考察革命根据地宪法性文件、《共同纲领》至1954年宪法的连续发展，可以从中国宪法的制度经验中提炼这一主体配置的理论结构，进而塑造具有中国实践基础和解释力的宪法学概念。

既有研究从不同方面为理解这一问题提供了重要基础。有关“人民”“国民”“公民”的概念史研究，较为充分地揭示了近代以来国家观念、成员身份与主体称谓之间的历史变迁；[2]围绕宪法人民概念和公民概念的研究，则分别阐明了人民的政治属性以及公民作为权利义务主体的法律地位；[3]相关研究还分别从《共同纲领》的具体规范和国家整合的制度需求出发，对“人民”与“公民”的区分及公民概念的制度意义作了进一步讨论。[4]既有研究较为充分地说明了“人民”与“公民”各自的基本含义及二者之间的区别，也揭示了相关主体概念在不同历史阶段的变化。在此基础上，1954年宪法中“人民”与“公民”各自的规范位置、二者的制度联系以及这一主体配置的制度意义，仍有进一步讨论的空间。

本文尝试提出“‘人民—公民’二元主体结构”这一解释框架。这里的“二元主体结构”，是对1954年宪法中“人民”与“公民”的规范位置及其制度联系所作的体系解释。本文将首先考察近代以来相关主体配置的历史演变，重点分析革命根据地宪法性文件的主体配置、《共同纲领》的主体安排以及1954年宪法制定过程中“国民”向“公民”的转换；然后分析“人民”与“公民”各自的规范位置、二者在国家权力形成和行使中的制度联系及其宪法功能；最后讨论1954年以后特别是1982年宪法颁行以来这一结构的发展及其当代意义。

一、1954年宪法“人民—公民”二元主体结构的历史生成

1954年宪法中的“人民—公民”二元主体结构，是近代以来国家权力归属、国家成员身份与权利义务主体配置不断调整的历史结果。这一过程从清末立宪开始，经过民国与革命战争年代，最终在中华人民共和国成立后趋于定型。

（一）近代中国宪法主体配置的历史演变

清末立宪首先推动了国家与其成员直接关联的制度化表达。传统政治秩序主要以“天下”为范围，民众是“天下”之“生民”，其与王朝之间并不存在直接、普遍的关联。[5]晚清以后，随着主权国家观念的传入和国家制度的转型，国家与个人之间的直接关联逐渐进入立宪议程。1908年《钦定宪法大纲》一方面规定“君上大权”，确立皇帝在国家权力体系中的中心地位；另一方面以附录形式规定“臣民权利义务”，使臣民以国家统治下成员的身份进入成文宪法。[6]同时期的立宪讨论中已经出现“一律称为国民”[7]等主张，反映出以统一成员身份建立国家与个人直接联系的制度趋向。国家权力的归属与国家成员的权利义务，开始在成文宪法框架中分别获得表达。

辛亥革命以后，国家权力主体的表达发生根本变化。在民国时期的宪法和宪法草案中，[8]“国民全体”成为表达国家主权归属的重要概念，“国民”同时广泛用于国家成员资格、政治权利和政治义务等规范；“人民”则大量进入其他自由、权利及法律保障规范。尽管不同宪法文本之间以及同一文本内部的具体用法并不完全一致，[9]但从整体使用情况看，“国民”与“人民”已经呈现出一定的分化倾向。这种分化有特定的思想背景。“国民”概念自清末引入以来便具有较强的国家主义面向，强调个人与国家之间的政治联系以及个人作为国家成员所承担的公共身份。梁启超将“有国家思想，能自布政治者”称为国民，[10]当时关于国民主义的论述也把个人与国家命运联系起来。[11]由此，“国民”较多表达个人作为国家成员的公共身份，“人民”则较多体现具体权利主体的意义。

中国共产党领导的革命根据地在制宪实践中形成了具有特色的主体表达方式。中华苏维埃时期的宪法性文件主要使用“公民”概念。1931年《中华苏维埃共和国宪法大纲》第4条，将中华苏维埃共和国公民界定为工人、农民、红军兵士及其他劳苦民众和他们的家属，“公民”的范围与苏维埃政权的阶级基础形成直接联系。大革命失败以后，中国共产党将无产阶级和农民作为革命的主要动力，中华苏维埃时期的“公民”具有较强的政治资格色彩。[12]抗日战争时期，随着建立抗日民族统一战线成为重要政治任务，边区宪法性文件更多使用“人民”概念。例如，1941年《陕甘宁边区施政纲领》规定，保障“一切抗日人民”的人权，并明确将地主、资本家、农民、工人等纳入其中，将“人民”扩展到更广泛的抗日政治联盟。无论使用“公民”还是“人民”，二者在革命根据地的制宪实践中都表达共同的意思，即政权所依靠和团结的社会力量与权利主体高度重合。革命战争年代的这种主体配置，是理解1954年宪法主体结构的重要历史线索。

（二）《共同纲领》的“人民—国民”主体配置

中华人民共和国成立以后，中国共产党领导的宪制实践由革命根据地时期的区域性政权建设转入全国性国家政权建设。《共同纲领》在主体配置上出现了一个重要变化：在继续使用“人民”的同时，又以“国民”指称范围更广的国家成员，形成“人民”与“国民”两个主体称谓并存的规范格局。与革命根据地时期政权主体和权利主体重合的配置相比，《共同纲领》开始分别处理国家权力归属与一般国家成员身份。这一变化构成1954年宪法“人民—公民”二元主体结构的直接起点。

《共同纲领》以“人民”规定国家权力归属主体和权利主体。其在第1条规定，中华人民共和国“实行工人阶级领导的、以工农联盟为基础的、团结各民主阶级和国内各民族的人民民主专政”；第12条进一步规定，“中华人民共和国的国家政权属于人民”。序言及相关条款通过人民民主统一战线说明政权所依靠和团结的社会政治力量。“人民”由此具有明确的政治内涵，并以整体形式作为国家权力归属对象。与此同时，《共同纲领》第4条规定人民依法享有选举权和被选举权，第5条规定人民享有思想、言论、出版、集会、结社、通讯、人身、居住、迁徙及宗教信仰等自由。因此，国家权力归属主体与一般权利主体仍由“人民”同时表达。《共同纲领》讨论过程中曾有“人民系公民之意”的意见，[13]在这一意义上，《共同纲领》延续了革命根据地时期“公民=人民=权利主体（以政治权利为核心）”的主体设置逻辑，即以同一主体概念同时承担政权的政治基础与一般权利主体的表达功能。

与“人民”相对应，《共同纲领》又以“国民”作为一般国家成员义务的承担主体。其在第8条规定，“中华人民共和国国民均有保卫祖国、遵守法律、遵守劳动纪律、爱护公共财产、应征公役兵役和缴纳赋税的义务。”这里的“国民”具有比“人民”更广的成员覆盖范围。周恩来在说明《共同纲领》草案时明确区分了二者：人民包括工人阶级、农民阶级、小资产阶级、民族资产阶级以及从反动阶级觉悟过来的部分爱国民主分子；在改造完成前，“他们不属于人民范围，但仍然是中国的一个国民，暂时不给他们享受人民的权利，却需要他们遵守国民的义务”。[14]这表明，政治共同体成员身份与一般国家成员身份开始按照不同标准加以区分。个人即使不属于人民范围，仍具有中国国民身份，并继续处于国家法律秩序之中。由此，一般国家成员身份获得了相对于政治共同体成员身份的独立表达。

《共同纲领》中的“人民—国民”主体配置与民国时期“国民—人民”的使用分化具有不同的结构。首先，“人民”的主体意义发生了重要变化。在中国共产党领导的革命实践中，“人民”逐渐被理解为推动革命进程、建立新政权并重构国家秩序的现实政治力量。[15]“人民”所表达的已经不限于具体个人的权利地位，而是进一步指向能够形成共同政治意志、建立国家政权的政治共同体。中华人民共和国成立以后，以“人民”表达国家权力归属，正是这一主体观念的延续。其次，“国民”的概念功能也被重置。毛泽东在讨论国体问题时，曾批评资产阶级借“国民”一词遮蔽国体的阶级性质。[16]据此可以理解，“国民”在《共同纲领》中不再承担国家政权政治基础的表达功能，而主要用于指称范围更广的一般国家成员。于是，民国时期“国民—人民”的使用分化，在《共同纲领》中形成了新的主体结构：“人民”既是一般权利主体，也是国家权力归属主体；“国民”则主要表达一般国家成员身份。

（三）1954年宪法由“国民”向“公民”的转换

在《共同纲领》中，“人民”与“国民”具有明显的不对称性。“人民”既承担国家权力归属，又是一般权利主体；“国民”则主要作为一般义务的承担者。一般国家成员身份虽然已经获得独立表达，但还没有与一般性的权利义务主体地位结合起来。1954年宪法的重要变化，是在继续保留“人民”的同时，以“公民”取代“国民”，并将基本权利和基本义务统一配置于“公民”。由“国民”向“公民”的转换，构成1954年宪法调整国家成员主体地位的关键环节。

上述变化在正式制宪以前已经出现了重要的制度前奏。1953年全国范围普选的启动，使国家需要将“人民”作为国家权力主体的政治意涵进一步转化为可以针对具体个人进行判断的选举资格。1953年《选举法》以年满十八周岁的“中华人民共和国公民”作为享有选举权和被选举权的一般主体，并在此基础上规定资格限制。邓小平在说明《选举法》草案时尤其强调选举权的普遍性，指出无选举权和被选举权者在总人口中所占比例很小，我国选民“将占全国人口很高的比例”。[17]实际普选又进一步区分了人口登记与选民登记，前者以掌握国家成员范围为基础，要求“凡中华人民共和国国民，均应进行登记”，后者则依据年龄和政治权利状态审查具体选举资格。[18]这种制度区分已经初步显现出一般国家成员身份与具体政治参与资格的不同，并推动“公民”成为处理个体政治权利的一般主体概念。不过，1953年的“公民”仍然与人民资格和政治权利保持着密切联系。中央选举委员会在解释相关规定时，将其概括为“凡享有政治权利的中华人民共和国人民”年满十八周岁者均有选举权，并在处理境内外国人选举资格时区分“取得中华人民共和国国籍”与“具有公民资格”。[19]这表明，1953年的“公民”概念已经呈现普遍化和个体化趋势，但其一般国家成员意义仍有待1954年宪法进一步明确。

1954年的制宪讨论进一步明确了这种主体区分。1954年5月27日，宪法起草委员会第二次全体会议讨论有关条文时，李维汉提出公民包括所有具有中国国籍的人，邓小平主张在需要覆盖一般国家成员的场合使用“全体公民”；刘少奇进一步指出，“公民”包括过去所谓“人民”和“国民”，“地主阶级分子也是公民，不过是剥夺了政治权利的公民。如果只写人民，就不能包括‘国民’那一部分人了”。[20]这些意见共同表明，公民首先是一般国家成员的法律身份，是否属于人民以及是否享有具体政治权利，可以在这一身份基础上分别判断。1954年5月29日，在宪法起草委员会第四次全体会议上，法律小组也明确提出，并非所有公民都是选民，被依法剥夺选举权的人仍可具有公民身份。[21]由此，公民身份的判断进一步以个人与国家之间的国籍联系为基础，具体政治身份和政治权利状态则另行处理。1954年宪法将这种主体配置由选举领域进一步扩展至一般权利义务领域。公民由政治参与领域的一般个体，进一步成为享有基本权利、履行基本义务的一般主体，国家成员身份与个体权利义务主体地位统一于“公民”这一宪法身份之中。《共同纲领》时期由“人民”承担一般权利主体功能、由“国民”承担一般国家成员义务的主体配置也随之发生变化，“人民”继续承担政治共同体和国家权力归属的表达功能，“公民”则成为一般国家成员和基本权利义务的主体。

二、1954年宪法“人民—公民”二元主体结构的规范构造

历史的演变最终形成了1954年宪法中“人民”与“公民”两个基础主体并存的格局，其规范意义在于，国家权力归属与国家成员法律地位分别获得了稳定的主体表达。两者通过国家权力的形成过程发生联系：公民通过行使政治权利参与国家权力形成，经由代表制度和民主集中制，使个体政治参与转化为人民整体的共同意志。

（一）“人民”与“公民”的主体区分

1954年宪法中“人民”与“公民”的主体区分，首先体现为政治共同体成员与一般国家成员的区分。政治共同体是由具有共同政治属性的成员构成、在宪法上承载国家权力归属的整体；一般国家成员则依据个人作为国家成员的法律身份来确定。二者的成员范围在具体宪制中可以高度重合，也可以有所差异。1954年宪法分别以“人民”和“公民”两个概念为这两类成员提供稳定的身份表达。

政治共同体成员与一般国家成员的分置，与国家建构过程中不同的主体组织方式密切相关。近代中国曾形成不同的国家建构路径。国民政府时期的基本路径可以概括为“先定国家，后塑国民”，即以既定的国家框架为前提，通过国民教育和国家制度逐步塑造具有统一国家意识的成员身份。[22]在这一过程中，“国民”首先作为统一的国家成员身份获得规范表达，政治共同体的形成则有赖于国民身份的普遍建立及国家认同的积淀。其现实困境在于，统一国民身份的制度设定与社会成员之间共同政治联系的形成仍存在较大距离，[23]因此，“国民”与“人民”的概念分化主要体现在规范层面。中国共产党领导的革命从现实社会结构和政治关系出发组织政权，通过分析“中国社会各阶级的经济地位及其对于革命的态度”，确定政权的依靠力量、团结对象与斗争对象；[24]同时，将社会经济关系变革、权利实现与革命政权建立置于同一政治进程之中，[25]具有共同政治立场和政治目标的社会力量构成政权的政治基础。革命根据地时期，这些社会力量总体上也是一般权利主体，所以政权主体与一般权利主体高度重合，同一主体概念可以同时承担二者的规范表达功能。

在革命根据地政权发展为全国性国家政权以后，这种主体配置面临新的制度要求。毛泽东在构想未来国家的基本制度时，以国体说明“社会各阶级在国家中的地位”，[26]并将人民民主专政概括为“对人民内部的民主方面和对反对派的专政方面，互相结合起来，就是人民民主专政”。[27]这一理论将具有不同政治地位的社会力量纳入同一国家权力结构。人民构成国家政权的政治基础并承载国家权力归属，人民范围之外的社会力量作为国家专政的对象，同样处于国家法律秩序之中。随着全国性政权的建立，国家法律秩序需要覆盖政治地位不同的全部成员，政治共同体成员与一般国家成员有了分别确定的制度基础：前者依据国体和政治关系确定，后者依据个人的国家成员身份确定。这种区分在《共同纲领》中已经通过“人民”与“国民”得到初步表达，1954年宪法则以“人民”与“公民”进一步加以明确。

“人民”作为政治共同体整体承载国家权力归属。人民的成员范围与特定时期的国体结构和政治联盟相联系，具有历史具体性。毛泽东指出：“人民这个概念在不同的国家和各个国家的不同的历史时期，有着不同的内容。”[28]1954年宪法制定过程中，人民的范围也是讨论的重要内容。[29]就宪法文本而言，1954年宪法序言关于人民民主统一战线的表述与第1条关于国家性质的规定，共同确定了当时人民的政治构成；第2条则以人民作为整体规定国家权力归属，具体个人通过人民成员身份进入政治共同体。1954年宪法制定过程中法律小组指出，人民通常是用于集体意义，指各民主阶级。[30]这表明，人民是不同社会政治力量在共同政治基础上形成的整体。群众路线关于群众意见形成的理论表述，也从另一侧面体现了这种整体性主体观。将群众“分散的无系统的意见”集中为“集中的系统的意见”，进而“化为群众的意见”并“见之于行动”，呈现了具体成员的意见经过集中而形成共同政治意见的过程。[31]人民虽然由不同阶级、团体和具体个人构成，但其宪法上的主体形态是统一的政治共同体，并以这一整体身份承担第2条规定的国家权力归属。

“公民”获得一般国家成员和个体法律主体的规范位置。1954年宪法虽然没有规定公民的一般定义，但第3章以“公民的基本权利和义务”为题，将基本权利和基本义务统一规定于“中华人民共和国公民”。作为法律主体，公民首先是权利和义务的归属点。宪法以同一身份规定个人在国家中的基本权利和基本义务，也就使“公民”成为一般国家成员法律地位的统一表达。[32]1954年宪法制定过程中，法律小组正是从这一意义上将公民界定为“法律上权利和义务的主体”，并称之为表明个人“法律上的地位”的法律概念，用于“个别”意义。[33]公民作为一般国家成员，又以个体形态成为权利、义务和具体法律资格的主体。国家成员身份所承载的权利、义务和具体法律资格，最终都需要落实到可以单独识别的个人。平等原则要求判断具体个人是否受到同等法律对待，选举资格需要逐一审查年龄和政治权利状态，人身自由、住宅、通信等权利也以具体个人为保护对象。由此，公民以具体个人为基本单位进入国家法律关系。

（二）“人民”与“公民”的制度联系

公民政治权利将一般国家成员与人民作为国家权力归属主体的地位连接起来。1954年宪法赋予公民身份和具体政治权利不同的规范功能，公民身份确认个人作为一般国家成员的法律地位，政治权利则进一步确定其参与国家权力形成的资格。[34]人民与公民处于不同的规范层次：前者确定国家权力归属于何种政治共同体，后者确定具体国家成员能否以及如何参与国家权力的形成。因此，政治权利具有连接一般国家成员与国家权力形成过程的制度意义。[35]个体公民通过政治权利参与共同体权力和共同意志的形成，人民行使国家权力并由此塑造具体成员参与的制度基础，国家权力归属与个人政治参与仍分别保持各自的规范位置。

代表制度进一步将公民的个体政治参与纳入人民行使国家权力的组织过程。1954年宪法第2条将人民代表大会规定为“人民行使权力的机关”，个体公民通过选举代表参与人民代表大会的形成，公民的政治参与以个人为单位展开，人民代表大会为人民整体行使国家权力提供组织形式。作为政治共同体整体的人民，通过宪法规定的组织和程序获得制度化的行动形式。在这一意义上，代表制度使人民的主体地位能够在国家权力的实际运行中得到体现。[36]

民主集中制使经由代表制度进入人民代表大会的多元政治参与获得统一的组织形式，并以人民名义作出国家决定。1954年宪法草案报告将“人民的共同利益和统一意志”作为人民代表大会和一切国家机关工作的出发点，并以“在民主的基础上形成人民的政治一致性”说明民主与集中如何结合。[37]这里所体现的，正是具体成员的政治参与经过制度组织形成共同政治意志的过程。国家机构在其中发挥组织和整合作用，使不同成员和群体的政治参与经由程序形成以人民名义表达和实现的共同意志。有学者据此将民主集中制下的个体权利与人民主权概括为“逻辑同构”，并将国家机构理解为整合具体个人、形成共同意志并实现这种意志的中介。[38]由此，人民作为政治共同体具有超出个体公民简单集合的主体形态，其共同政治意志通过国家机构获得制度化的形成和表达。

三、1954年宪法“人民—公民”二元主体结构的宪法功能

“人民—公民”二元主体结构具有相互联系而又有所区别的宪法功能。前者主要体现为政治共同体建构和国家权力正当化，后者主要体现为通过统一成员身份和个体法律人格组织国家治理。

（一）“人民”的功能：政治共同体建构与国家权力正当化

1. 历史维度：赋予国家权力归属主体以历史连续性

“人民”概念的第一重功能，在于使1954年宪法所确立的国家权力归属主体获得历史连续性。人民的具体范围形成于特定时期的社会结构和政治关系，其作为国家权力主体的地位可以跨越不同历史阶段获得连续表达。1954年宪法通过“中国人民”这一概念，将中华人民共和国的建立置于近代以来民族抗争与国家重建的历史进程之中。宪法序言开篇即宣告：“中国人民经过一百多年的英勇奋斗，终于在中国共产党领导下，在一九四九年取得了反对帝国主义、封建主义和官僚资本主义的人民革命的伟大胜利，因而结束了长时期被压迫、被奴役的历史，建立了人民民主专政的中华人民共和国。”在这一历史叙事中，“中国人民”贯穿近代以来的民族抗争、革命和国家建立过程，并最终成为第2条所确认的国家权力归属主体。人民的具体成员范围可以随着社会结构、政治任务和政治关系的变化而调整，“中国人民”作为政治共同体主体的地位则在不同历史阶段获得连续确认。

中华人民共和国成立带来了国家政权性质的根本变化，同时又将辛亥革命及其建立共和制度的历史意义纳入中国人民近代以来的革命和国家重建进程。建国筹备时期围绕国号的讨论，体现了新国家政治性质与中国历史连续性之间的关联。[39]1954年宪法序言进一步以“中国人民经过一百多年的英勇奋斗”贯通这些不同历史阶段，使1954年宪法中的“人民”既具有特定历史条件下的现实政治构成，又承接近代以来中国人民进行民族抗争、革命和国家建设的主体身份。这些历史叙述具有相应的规范意义。[40]1954年宪法以“中国人民”连接国家建立以前的历史行动与国家建立以后的权力归属，使历史上的政治行动主体在现实宪法秩序中获得国家权力归属主体的规范地位。

2. 现实维度：塑造国家权力的共同体基础

“人民”概念的第二重功能，在于把分布于不同阶级、民族和地域的社会力量组织为具有共同政治基础的政治共同体。中国共产党在领导革命和建立国家政权的过程中，通过政治区分与广泛团结相结合的方式塑造国家权力的政治基础。一方面，依据特定历史条件下的社会结构和政治关系区分人民与敌人，确定政治共同体的成员范围；另一方面，通过团结广泛社会力量、扩大统一战线，并推动不同政治力量之间关系的转化，不断扩大共同的政治基础。[41]“区分”确定政治共同体的边界，“团结”则形成共同体内部的政治联系，二者共同构成人民作为政治共同体的现实基础。[42]1954年宪法将这一政治共同体确立为国家权力的归属主体。该法序言关于人民民主统一战线的规定，与第1条关于工人阶级领导和工农联盟的规定，共同确定了人民的政治构成；第2条进一步规定中华人民共和国的一切权力属于人民。由此，人民成为具有具体政治构成的国家权力归属主体。

3. 规范维度：规定政治共同体持续整合的方向

“人民”概念的第三重功能，在于为政治共同体的持续整合规定方向。1954年宪法在确认人民现实政治构成的同时，也包含改变既有政治区分、扩大共同政治基础的规范方向。[43]人民的构成可以随着社会结构、政治关系和成员政治地位的变化而调整，并通过政治团结和社会改造，将更多国家成员纳入共同的政治基础。因此，人民既是对现实政治共同体的确认，也指向政治共同体在未来发展中的持续整合。

这一规范方向已经体现在中华人民共和国成立初期对人民范围和政治权利的理解之中。周恩来在说明《共同纲领》时，将人民范围之外部分国民所受到的权利限制表述为“暂时不给他们享受人民的权利”。[44]“暂时”表明当时的政治区分具有特定的历史条件，成员的政治地位可以随着政治关系的变化而调整。1953年普选中的选民资格规则进一步体现了这一点。邓小平指出，对尚未改变成分的地主阶级分子选举权利的限制“只是一种临时的办法”，随着历史条件变化，“现在所实行的这一类的限制就成为不必要的了”。[45]1954年宪法第19条又规定，国家依照法律“在一定时期内”剥夺封建地主和官僚资本家的政治权利，同时给以生活出路，使其“在劳动中改造成为自食其力的公民”。“在一定时期内”设置政治权利限制的阶段性，“改造成为”则指向成员政治地位的变化。这些规定共同表明，现实中的政治区分取决于特定历史条件，其制度安排包含改变既有政治关系、推动成员政治地位转化的意图。人民范围的这种开放性具有明确的指向性，即扩大政治共同体的团结基础，将更多国家成员纳入其中。

（二）“公民”的功能：为国家治理确定统一成员身份

1. 以统一法律身份整合国家成员

“公民”概念的第一重功能，在于以统一的法律身份整合国家成员。与《共同纲领》主要以“人民”规定权利、以“国民”规定一般义务不同，1954年宪法将基本权利和基本义务统一规定于“公民”，使个人作为国家成员的法律身份获得完整的宪法表达，由此更为准确地反映了个人与国家之间的联系，体现了现代宪法所强调的“国家与公民”相互对应的基本法律特征。[46]人民范围依据特定历史条件下的政治关系确定，具体政治权利依据相应规范加以配置，“公民”则统一表达个人作为国家成员的一般法律身份。具有不同政治地位的国家成员以公民身份进入国家法秩序，其政治差异通过特定政治关系和具体法律规则加以处理。

2. 奠定国家治理的法律人格基础

“公民”概念的第二重功能，在于将统一成员身份落实为平等的个体法律人格。统一成员身份确定国家法秩序的覆盖范围，个体法律人格则进一步明确每一个成员在法秩序中的主体地位。1954年宪法将基本权利和基本义务统一规定于公民，并确认公民在法律上一律平等，使个人能够以本人名义享有权利、承担义务。公民身份使个人不再仅作为特定社会关系中的一员进入国家法秩序，而是能够以独立主体的身份直接面对国家。[47]阶级、职业、社会出身、地域、家庭或者组织等具体身份，可以在具有规范依据的特定法律关系中影响具体权利、义务或者资格，却不改变公民作为个体法律主体的基础地位。国家治理由此以具有平等法律人格的公民为基本单位依法展开，国家与每一个成员之间也形成了直接、普遍且可以依法确定的法律关系。

四、“人民—公民”二元主体结构的发展及其当代意义

1954年宪法形成的“人民—公民”二元主体结构，在此后的宪法发展中经历了不同阶段的调整，在1982年宪法颁行之后趋于稳定，其对国家治理的积极意义逐渐得到彰显。

（一）“人民—公民”二元主体结构的发展

1954年至1978年间，“人民—公民”二元主体结构经历了较为明显的调整。主要表现是，政治共同体成员身份对个人具体制度地位的影响增大。在这一阶段，政治身份进一步介入社会组织、资源配置和个人制度地位的形成过程，个人所属的政治类别与其具体制度待遇之间形成更加密切的联系。[48]与此同时，单位、人民公社等组织在国家与个人之间发挥了重要作用，城市中的“单位制”与农村中的“人民公社”，将个体重新纳入组织化、依附性的社会结构之中，使个人主要作为“单位人”或“社员”而存在。[49]政治身份与组织身份叠加，使政治共同体成员身份与一般国家成员身份之间原有的分层在实际运行中逐渐模糊，公民作为共同法律身份直接连接国家与个人的功能也相应减弱。

现行《宪法》颁布实施以来，人民与公民之间的规范分层重新清晰，并在新的政治社会条件下得到发展。一方面，人民的政治共同体建构功能在新的政治目标下得到进一步发展。《宪法》序言规定，“社会主义的建设事业必须依靠工人、农民和知识分子”，将知识分子同工人、农民并列，同样看待，[50]从宪法层面恢复了1956年中央关于知识分子“已经是工人阶级的一部分”的政治判断。[51]此后的宪法修改进一步拓展了爱国统一战线的政治联合基础。2004年宪法修正案将“社会主义事业的建设者”纳入统一战线，使改革开放以来形成的新的社会阶层进入政治联合范围，进一步拓展了政治共同体的社会基础。[52]2018年宪法修正案又增加“致力于中华民族伟大复兴的爱国者”。这些变化调整充实了统一战线的组成范围，为政治共同体在新的社会结构下吸纳不同社会力量、扩大共同政治基础提供了制度条件。《宪法》关于统一战线“将继续巩固和发展”的规定，赋予这种政治联合以持续发展的规范目标。1954年宪法所体现的通过政治团结拓展共同政治基础的规范方向，在新的政治社会条件下获得延续。

另一方面，公民作为一般国家成员的法律地位也得到进一步明确。《宪法》第33条第1款首次在正文中规定：“凡具有中华人民共和国国籍的人都是中华人民共和国公民。”这一规定将1954年宪法制定过程中已经形成的认识转化为明确的宪法规则，以国籍作为公民身份的一般认定标准，公民身份与具体政治身份获得了更加明确的规范区分。个人可以具有不同的政治身份和政治权利状态，其作为国家成员的公民身份则依据统一的法律标准确定。公民的一般法律地位通过平等原则和基本权利体系得到具体落实。国籍确定公民身份，平等原则确认不同国家成员共同的法律地位，基本权利和义务则进一步规范国家与具体公民之间的法律关系。公民成为具有不同政治和社会背景的国家成员共享的一般法律身份，政治身份和其他具体身份所产生的法律差异通过相应规范加以确定。

（二）“人民—公民”二元主体结构的当代意义

“人民—公民”二元主体结构的当代意义，集中体现为协调政治共同体的实质性与国家治理的法律普遍性。现代社会呈现出人口高度流动、社会高度分化和关系日益复杂的特征，个人同时处于地域、民族、职业、组织、阶层和政治身份等多重关系之中。以各种具体身份分别组织国家的一般治理，会增加成员识别和规则适用的复杂程度，并可能形成彼此区隔的制度身份。法律的普遍性使国家能够跨越这些具体差异，[53]以“公民”这一统一身份稳定国家成员的一般法律地位，并通过一般规则形成普遍适用的权利义务关系。正是在这一意义上，统一法秩序需要进一步落实为直接的“国—民”关系。[54]1954年宪法对公民身份与具体政治权利状态的区分，已经体现了这一规范层次。统一国家内部存在制度差异时，这一原则仍然具有解释力。一国之内区域制度的多样性可以体现为统一公民身份基础上具体权利义务安排的差异，统一公民身份则构成国家治理跨越政治、社会和制度差异的共同法律基础。

“人民—公民”二元主体结构同时要求普遍法律治理接受人民所承载的国体规范的实质引导，并在国家治理中持续推进政治共同体整合。统一的法律规则为国家治理提供普遍适用的规范形式，国家权力的目的和发展方向需要由国体规范提供实质标准。《宪法》以人民民主专政和社会主义制度规定国家的根本性质，“人民”所承载的共同利益和集体意志既构成国家权力的正当性基础，也对国家权力的运行提出实质要求。[55]其一，国家治理应当服务于人民的共同利益和共同发展需求。例如，平等的公民身份构成国家治理的基本法律起点，社会主义原则所包含的共同富裕要求进一步为社会资源分配、发展机会保障和利益协调提供宪法上的实质评价标准。[56]其二，“人民”为国家治理明确了持续整合政治共同体的方向。人民主体的历史连续性和范围开放性，使国家治理同时承担巩固和发展共同政治基础的要求。这一要求具体体现为，通过政治参与、利益协调、公共服务和共同社会生活，将具有不同地域、职业、阶层和社会身份的成员置于共同的国家生活之中，在回应具体利益诉求的过程中形成共同利益、凝聚政治共识。

结语

“人民—公民”二元主体结构是中国宪法具有特色的主体配置方式。一般国家理论可以从整体与个体、主权与权利等不同层次解释二者的区分，但这种区分并不必然表现为两个不同主体概念的并存。中国宪制实践以“人民”与“公民”两个基础概念，分别明确政治共同体与一般国家成员的规范位置。中国共产党领导革命、建国和制宪的实践，使“人民”在阶级分析、政治联合和人民民主专政中获得塑造政治共同体的意义，也使“公民”在统一国家法秩序的形成过程中获得一般国家成员的法律地位。由此形成的“人民—公民”二元主体结构，是马克思主义国家理论同中国国家建构和制宪实践相结合的宪法表达，体现了中国宪法独特的规范意涵。

二元主体结构进一步揭示了国家运行中两个相互联系的面向。国家以“人民”为政治主体确定国家权力的实质目标，并以“公民”为一般法律主体展开国家治理。“人民”主要规定国家的实质基础和目的，回答国家权力依靠谁、为了谁以及朝何种方向运行；“公民”则构成国家治理法治化的基本单元，使国家权力通过统一身份和一般规则作用于具体成员。“人民”所体现的共同利益和政治目标，应当经由面向“公民”的法律治理转化为具体制度。由此，二元主体结构使国家的抽象价值目的与具体实现方法在同一宪法秩序中获得协调。

【注释】

[1]参见胡锦光、韩大元著：《中国宪法》（第五版），法律出版社2024年版，第151页；林来梵著：《宪法学讲义》，清华大学出版社2023年版，第298-300页。

[2]参见郭忠华：《清季民初的国民语义与国家想象——以citizen、citizenship汉译为中心的论述》，《南京大学学报（哲学·人文科学·社会科学）》2012年第6期，第73-87页；莫纪宏：《“公民”概念在中国宪法文本中的发展》，《人权》2010年第4期，第2-6页；馨元：《公民概念在我国的发展》，《法学》2004年第6期，第23-32页。

[3]参见杨陈：《论宪法中的人民概念》，《政法论坛》2013年第3期，第3-22页；魏健馨：《论公民、公民意识与法治国家》，《政治与法律》2004年第1期，第33-39页。

[4]参见孙平：《弥合“人民”“公民”之间的宪法分歧——以〈共同纲领〉第49条的解读为中心》，《法律科学》2015年第6期，第22-35页；刘茹洁、韩大元：《国家整合目标下公民概念重述》，《当代法学》2025年第2期，第97-108页。

[5]参见[日]沟口雄三著：《作为方法的中国》，孙军悦译，生活·读书·新知三联书店2011年版，第119页。

[6]《钦定宪法大纲》中的“国民”尚非一般国家成员称谓，主要指具有选举权、被选举权的特定臣民群体；在“君上—臣民”的基本结构下，这一群体仍属于臣民。

[7]故宫博物馆明清档案部编：《清末筹备立宪档案史料》（上册），中华书局1979年版，第257页。

[8]此处考察的宪法和宪法草案有：《中华民国临时约法》（1912年）、《中华民国宪法草案》（1913年）、《中华民国约法》（1914年）、《中华民国宪法》（1923年）、《中华民国训政时期约法》（1931年）、《中华民国宪法》（1946年）。

[9]宪法和宪法草案在指称具有中华民国国籍的人时，有的用“国民”，如《中华民国训政时期约法》《中华民国宪法》（1946年）；有的用“人民”，如《中华民国宪法草案》（1913年）。在权利义务部分，有的相关章名用的是“国民”，具体条文中的权利义务主体却是“人民”，如《中华民国宪法草案》（1913年）、《中华民国宪法》（1923年）。也有的在指称平等权和政治权利主体时用的是“国民”，指称其他权利主体时用的是“人民”，如《中华民国训政时期约法》。

[10]参见《梁启超全集》（第二集），中国人民大学出版社2018年版，第543页。

[11]孙中山的“三民主义”特别是“民族主义”，也赋予“国民”超越宗族和家族以形成国族，进而挽救国家危亡的强烈使命色彩。参见《孙中山全集》（第一卷），人民出版社2015年版，第331、334页。

[12]在同时期文本之外的政治话语中，“公民”一词与政治权利紧密关联。例如，“除发现有反革命的活动，或有反革命的嫌疑者，商民得享有政治和公民的权利。”参见《关于小资产阶级问题共产党与国民党的关系》，载中共中央文献研究室、中央档案馆编《建党以来重要文献选编（1921—1949）》（第四册），中央文献出版社2011年版，第239页。再如，“没有反革命行为的小地主得享完全公民权利并得参加乡村自治机关。”参见《中国共产党对夏斗寅叛变告民众书》，载中共中央文献研究室、中央档案馆编《建党以来重要文献选编（1921—1949）》（第四册），中央文献出版社2011年版，第242页。

[13]参见韩大元著：《1949年共同纲领制定过程》，法律出版社2024年版，第206页。

[14]周恩来：《人民政协共同纲领草案的特点》，载全国人大常委会法制工作委员会宪法室编《中华人民共和国制宪修宪重要文献资料选编》，中国民主法制出版社2021年版，第441页。

[15]参见袁洪亮、马玉梅：《从“国民”到“人民”：概念变迁与毛泽东无产阶级革命者身份的确立（1912—1921）》，《人文杂志》2019年第1期，第107-112页。

[16]参见《毛泽东选集》（第二卷），人民出版社1991年版，第676页。

[17]参见《邓小平文集（一九四九—一九七四年）》（中卷），人民出版社2014年版，第55-56页。

[18]参见中央人口调查登记办公室：《关于人口调查与选民登记关系的几个问题》，《山西政报》1953年第14期，第32页。

[19]参见《中央选举委员会关于选民资格若干问题的解答》，载中央人民政府法制委员会编《中央人民政府法令汇编（1953）》，法律出版社1955年版，第37页。

[20]转引自韩大元著：《1954年宪法制定过程》，法律出版社2022年版，第381页。

[21]参见韩大元著：《1954年宪法制定过程》，法律出版社2022年版，第397页。

[22]参见袁洪亮、马玉梅：《从“国民”到“人民”：概念变迁与毛泽东无产阶级革命者身份的确立（1912—1921）》，《人文杂志》2019年第1期，第111页。

[23]关于国民政府塑造“国民”身份的困境分析，参见袁年兴：《重塑国民：中华民国社会共同体重构的元身份问题》，《河北学刊》2024年第3期，第112-114页。

[24]参见《毛泽东选集》（第一卷），人民出版社1991年版，第3页。

[25]“无产阶级不获得政权，万不能得到经济的解放”。《蔡和森关于中国革命问题给毛泽东的两封信》，载中共中央文献研究室、中央档案馆编《建党以来重要文献选编（1921—1949）》（第一册），中央文献出版社2011年版，第454页。毛泽东在给蔡和森的回信中说道，“你这一封信见地极当，我没有一个字不赞成”，“非得政权则不能发动革命，不能保护革命，不能完成革命，在手段上又有十分必要的理由”。参见《毛泽东文集》（第一卷），人民出版社1993年版，第4页。

[26]参见《毛泽东选集》（第二卷），人民出版社1991年版，第676页。

[27]参见《毛泽东选集》（第四卷），人民出版社1991年版，第1475页。

[28]《毛泽东文集》（第七卷），人民出版社1999年版，第205页。

[29]参见韩大元著：《1954年宪法制定过程》，法律出版社2022年版，第237、243、244页。

[30]参见韩大元著：《1954年宪法制定过程》，法律出版社2022年版，第397页。

[31]参见《毛泽东选集》（第三卷），人民出版社1991年版，第899页。

[32]从公法关系的一般结构看，国家成员的法律地位最终需要落实为具体个人与国家之间的权利义务关系。耶利内克即以个人相对于国家的法律地位为基础，对个人承担义务、享有自由、请求国家给付以及参与国家权力等不同关系作出体系化区分。参见[德]格奥尔格·耶利内克著：《主观公法权利体系》，曾韬、赵天书译，商务印书馆2022年版，第85-89页。

[33]参见韩大元著：《1954年宪法制定过程》，法律出版社2022年版，第397页。

[34]参见王英津：《论政治权力与政治权利关系的二重性》，《中国人民大学学报》2003年第5期，第91页。

[35]参见王旭：《依宪治国的中国逻辑》，《中外法学》2021年第5期，第1130-1131页。

[36]参见王旭：《宪法上代表理论的体系建构及逻辑展开》，《法学研究》2024年第4期，第23页。

[37]参见刘少奇：《关于中华人民共和国宪法草案的报告》，载全国人大常委会法制工作委员会宪法室编《中华人民共和国制宪修宪重要文献资料选编》，中国民主法制出版社2021年版，第406页。

[38]参见王旭：《作为国家机构原则的民主集中制》，《中国社会科学》2019年第8期，第73页。

[39]关于制宪过程中是否在国号中保留“中华民国”或“中国”简称的讨论，参见许崇德著：《中华人民共和国宪法史》（上），福建人民出版社2005年版，第34-35页。最终方案虽未采纳该简称，以便突出中华人民共和国的政治性质，但明确承认了辛亥革命以及作为其成果的“中华民国”的历史意义。参见高建中编著：《中国人民政治协商会议成立纪实》，当代中国出版社2002年版，第315页。

[40]关于宪法序言的规范性，参见陈玉山著：《中国宪法序言研究》，清华大学出版社2016年版，第97页。

[41]邓小平将统一战线工作的功能概括为，一方面“团结一切可以团结的朋友”，另一方面对“敌人”进行分化、改造，力求将其转化为“人民”。参见《邓小平文选》（第一卷），人民出版社1994年版，第187页。

[42]“无产阶级领导的以工农联盟为基础的人民民主专政，要求我们党去认真地团结全体工人阶级、全体农民阶级和广大的革命知识分子，这些是这个专政的领导力量和基础力量。没有这种团结，这个专政就不能巩固。”参见《毛泽东选集》（第四卷），人民出版社1991年版，第1436-1437页。

[43]参见林来梵著：《宪法学讲义》，清华大学出版社2023年版，第299页。

[44]周恩来：《人民政协共同纲领草案的特点》，载全国人大常委会法制工作委员会宪法室编《中华人民共和国制宪修宪重要文献资料选编》，中国民主法制出版社2021年版，第441页。

[45]《邓小平文集（一九四九—一九七四年）》（中卷），人民出版社2014年版，第56页。

[46]参见莫纪宏：《“公民”概念在中国宪法文本中的发展》，《人权》2010年第4期，第4页。

[47]参见胡玉鸿：《法律主体概念及其特性》，《法学研究》2008年第3期，第9页。

[48]参见李友梅等著：《中国社会生活的变迁》，中国大百科全书出版社2008年版，第75-76页。

[49]参见李路路：《“单位制”的变迁与研究》，《吉林大学社会科学学报》2013年第1期，第13页。

[50]参见肖蔚云著：《我国现行宪法的诞生》，北京大学出版社2024年版，第55页。

[51]周恩来：《关于知识分子问题的报告》，载中共中央文献研究室编《建国以来重要文献选编》（第八册），中央文献出版社1994年版，第16页。

[52]2004年修宪将“社会主义事业的建设者”纳入统一战线，与改革开放以来社会结构变化以及新的社会阶层的形成直接相关；“建设者”主要从社会分层意义上获得界定，由此扩展了统一战线所涵盖的政治联合基础。参见王人博：《中国现代性的椭圆结构——“八二宪法”中的“建设者”述论》，《文史哲》2018年第2期，第62-63页。

[53]关于超大规模陌生人社会中人口流动、社会关系抽象化以及法律通过普遍性的权利框架和抽象规则处理复杂社会关系的论述，参见泮伟江：《超大规模陌生人社会治理：中国社会法治化治理的基本语境》，《民主与科学》2018年第2期，第25页。

[54]有学者将之称为“人口国民化”，即处于复杂的结构性关系中的人口转化成与国家相对的个体形态的过程。参见周平：《国民对现代国家的意义》，《武汉大学学报（哲学社会科学版）》2021年第2期，第137页。

[55]人民整体秩序不仅为国家权力提供正当性基础，也进一步贯穿国家治理体系，实现“建立权威”与“运用权威”的有机统一。参见王旭：《大一统国家观的中国宪法学原理》，《法制与社会发展》2022年第6期，第30页。

[56]参见张翔：《“共同富裕”作为宪法社会主义原则的规范内涵》，《法律科学》2021年第6期，第29-30页。