摘 要：民营经济促进法为民营经济平等保护、平等对待提供了独特的规范资源。以《宪法》第11条为核心的非公有制经济规范体系，体现了民营经济平等原则的宪法基础。宪法关于“鼓励、支持和引导”以及“监督和管理”的规定，形成了民营经济的双重规范逻辑，旨在保障民营经济组织作为市场主体获得平等资源条件，公平参与市场竞争。立法机关根据民营经济面临的实践问题，设置了促进为主、规制为辅的民营经济专门规范体系。其中，民营经济专门促进型规定通过对民营经济的权益保障与对公权力主体的职责配置，纠正民营经济在市场准入、融资支持等方面面临的不当劣势；而专门规制型规定通过规范经营和维护公平竞争，防止民营经济获取不当竞争优势。在司法适用中，应根据不平等形成的具体原因，区分适用专门促进型规定与专门规制型规定，推动实现民营经济持续健康发展。
关键词：民营经济促进法；平等原则；非公有制经济；社会主义市场经济；公平竞争
一、问题的提出
《中华人民共和国民营经济促进法》（以下简称《民营经济促进法》）以“平等对待、公平竞争、同等保护、共同发展”为原则；“平等”“同等”等表述贯穿始终，充分体现了该法中平等原则的核心地位。与此同时，《民营经济促进法》并未止于在一般意义上确认民营经济的平等市场地位，而是围绕投资融资支持、市场准入、权益保障、规范经营、完善治理等作出专门规定。这些规定既具有投融资支持、服务保障等方面的促进性，也包含规范经营、治理完善等方面的规制性，形成了《民营经济促进法》鲜明的制度特征。如何理解民营经济专门规定与平等原则的关系，成为《民营经济促进法》适用中的重要问题。首先，在原则规范的理解上，既有研究往往将不同维度和形态的原则并列讨论，对平等原则与专门规定之间关系的理解不够清晰。其次，一方面，既有研究多侧重于对《民营经济促进法》的宪法依据作全面列举，如基本经济制度、非公有制经济条款、平等权条款以及财产权保障条款等，对民营经济平等原则规范结构的分析存在不足。另一方面，既有研究主要从专门促进型规定出发，论证国家为何有义务通过促进型规定实现民营经济的实质平等，却较少关注专门规制型规定的宪法基础。事实上，专门规制型规定并非平等原则的例外，而是平等原则在维护公平竞争和市场秩序方面的必要展开，若不能将专门规制型规定纳入平等原则的宪法解释框架，“根据宪法，制定本法”的体系意涵便难以得到完整呈现。最后，在平等原则的司法适用上，既有研究通常借助形式平等与实质平等的区分，为民营经济专门规定提供理论说明，但对于实质平等之下专门规定适用标准的讨论存在不足。在《民营经济促进法》同时包含促进型规定与规制型规定的情况下，如何实现民营经济平等发展和维护市场公平竞争的目标，有待进一步讨论。
鉴于此，本文在平等原则多维规范形态的基础上，围绕民营经济专门规定作为平等原则在社会主义市场经济条件下的实现形式，展开如下讨论：其一，如何从民营经济专门促进型规定与专门规制型规定出发，阐释民营经济平等原则的宪法基础；其二，如何在实质平等框架下，明确民营经济专门规定的适用标准与适用界限，实现促进民营经济发展与维护市场竞争公平的目标；其三，如何在司法裁判中准确适用民营经济专门规定，使平等原则下的专门规定转化为可操作的裁判规则。
二、民营经济平等原则的宪法基础
在我国法律体系中，《中华人民共和国宪法》（以下简称《宪法》）是《民营经济促进法》的上位法。《民营经济促进法》第1条规定“根据宪法，制定本法”，表明其原则、规则和适用均需要在宪法中进行解释并获得支持。
（一）民营经济平等原则的宪法依据
根据《民营经济促进法》第77条，民营经济属于内资非公有制经济，所以民营经济平等原则的宪法依据应当从宪法的非公有制经济规范中寻找。《宪法》第11条规定了非公有制经济的概念与地位，应当以其为中心构建民营经济平等原则完整的宪法依据。根据该规定，非公有制经济是社会主义市场经济的重要组成部分。同时，《宪法》第6条关于所有制的规定明确了社会主义条件下公有制的基础地位，以及社会主义初级阶段条件下公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度。二者为民营经济的存在提供了宪法制度基础。《宪法》第15条关于经济体制的规定与《宪法》序言中“发展社会主义市场经济”的目标形成呼应，明确我国实行社会主义市场经济，为民营经济拥有平等市场地位、公平参与市场竞争提供了制度空间。因此，在社会主义初级阶段，民营经济与各种所有制经济共同发展，是社会主义市场经济的重要组成部分。
关于如何构建民营经济平等原则的宪法基础，学界存在两种观点：一是认为市场经济的构成要素包括市场主体地位平等，因此可以通过对我国宪法中社会主义市场经济规范的分析得出民营经济平等原则；二是认为可以结合《宪法》第33条第2款的“公民在法律面前一律平等”与第3款的“国家尊重和保障人权”，论证各市场经济主体作为某种类型的“人”或者宪法主体，从而提炼出宪法上的民营经济平等原则。两种观点虽有区别，但均得出民营经济组织作为市场主体能够适用平等原则的结论。
在社会主义市场经济体制下，宪法上所有制规定的区分与市场主体的平等地位并不矛盾。1999年宪法修改工作的参与者曾指出，《宪法》第11条第1款“是从社会主义市场经济这一概念，而不是从所有制性质出发，因此，相应删去个体经济、私营经济是‘社会主义公有制经济的补充’的提法”。这凸显了所有制与所有制实现形式的区分。既然作为所有制实现形式的非公有制经济与公有制经济构成了社会主义市场经济，那么社会主义市场经济的平等原则同样可以适用，使二者具有平等市场地位。有观点认为，非公有制经济与公有制经济在“主体”“主导”等规范上的表述差异，成为民营经济与其他经济未能获得平等对待的根源。此类观点值得商榷。诚然，一旦脱离社会主义市场经济的规范语境，仅看当前各种所有制经济组织的实际状态，这种笼统意义上的不平等结论似乎可以成立。不过，虽然当前国有企业根据其类型（商业类、公益类）承担着不同的公共任务和社会责任，但这种内部治理结构因素不会影响其市场主体地位的平等。在社会主义市场经济中，尽管宪法对不同所有制经济的规定有所区分，但是这并不意味着其市场地位存在高低之分，作为内资非公有制经济的民营经济与其他经济类型具有平等地位。
（二）民营经济平等原则的规范内涵
宪法上的平等规范具有作为主观权利的平等权与作为客观价值秩序的平等原则两种形态。其一，作为宪法上主观权利的平等权，其核心是为民营经济组织抵御不当干预，要求国家积极提供平等保障或者依法进行给付，并在民营经济组织受到侵害后，为民营经济组织寻求救济提供权利基础；其二，作为宪法上客观价值秩序的平等原则，其核心是对公权力进行约束，要求国家平等对待民营经济组织，营造公平竞争的制度环境。因此，即便民营经济权益不能通过平等权途径获得救济，也可以借由平等原则获得保障，制定《民营经济促进法》便是客观价值秩序意义上的平等原则的制度实现方式。需要进一步分析的是，国家应当依据何种标准，按照何种尺度平等对待民营经济组织。
平等原则要求确立判断“等者”“不等者”的基础，对此，可以引入“事物本质”（Natur der Sache）理论的分析框架。“事物本质”理论以一种类型化思维方式将特定生活事实涵摄于特定法律规范，并将不符合该类型的生活事实排除在外。该理论要求在判断某项法律或者其他“高权行为”（Hoheitsakt）是否违反平等原则时，不得将“事物本质”以外的因素作为差别对待的理由。具体而言，“‘事物的本质’就是使不同事物获得相同规范评价的标准”，追求基于特定历史、实践条件塑造的“客观的规范陈述的相似性”。就此而言，“事物本质”理论认为，如果意图主张对两个事物做相同规范评价，则应当指明二者在本质上属于一种类型，二者具有通常被认为是这种类型的对象的本质共同性。因此，各类经济组织能否在社会主义市场经济中获得平等对待、平等保护，关键在于它们是否同属于“市场主体”。如果各类经济组织都以市场主体身份准入、运行和退出，那么就应当具备平等市场主体地位，遵循共同的市场规则。然而，“事物本质”只能判断两个经济组织是否同属于市场主体，而无法反映具体条件下民营经济组织是否被不平等对待以及不平等的程度，因此需要进一步探讨能够反映这一程度的判断方式。
民营经济平等原则要求明确这种判断标准，这在现代平等理论中被称为“通货”（currency）。既有研究主要有如下思路：切断所有制差异与市场主体地位之间的转化路径，在市场主体认定过程中将“身份”因素排除出去，保障各种经济组织在市场领域中的地位平等；建立市场主体平等获取资源的制度，全面实行竞争中立，确保民营经济组织同其他经济组织一样平等获得各类资源；将国有经济组织作为参照，推动民营经济组织与国有经济组织市场地位平等、公平竞争、共同发展。这些观点意图将“各类资源”作为市场领域中平等原则的“通货”，并按照某种标准解决当前各类经济组织在市场领域中的不平等问题，但是未能充分讨论“各类资源”的具体构造以及何种类型资源的获取能够符合平等原则的要求。在对“各类资源”进行分析时，可以借用资源平等理论的解释框架。资源平等理论要求国家平等对待每个市场主体，不同市场主体参与市场交易的初始资源条件（如市场准入、投融资机会等）应当平等，每一个市场主体应当审慎利用资源条件并对自己的行为负责，该理论更关注机会的平等而非结果的平等。资源平等理论区分了原生运气与选项运气，明确了何种资源条件优势或劣势应当归属于特定个体的判断路径。由原生运气造成的优势或者劣势是特定环境造成的，个体无法通过努力改变，不应将此种优势或劣势施加于该个体；而由选项运气造成的优势或劣势是因为每个主体自身选择和努力的程度与方式不同，所以该种优势或劣势应当归属于特定个体。由此，在资源平等理论的解释框架下：其一，所有制差异与市场主体平等地位之间是所有制与所有制实现形式的关系，市场主体平等地位是所有制实现形式的规范要求。其二，市场主体对应的“各类资源”是属于市场主体的平等资源条件。市场主体平等主要体现为初始资源条件的平等，例如市场准入、融资机会、交易机会等资源条件不应因所有制差异而被差别分配。在此基础上，各市场主体再基于自主经营决策与市场选择形成不同的发展结果，属于自主经营的后果，并不当然违反平等原则。最后，平等原则的判断基准应当基于应然的资源条件状况，市场主体因为原生运气而形成的资源优势或劣势因不具有正当性而应当予以纠正。
总之，社会主义市场经济体制内在要求市场主体应具有基本的平等特质，确立了市场主体作为本质判断标准，而资源平等理论为这种本质判断提供了相对客观的判断方法。由此民营经济平等原则体现了两方面要求：其一，自主负责，即要求用于比较的两个经济组织均为自主负责的市场主体，其既不是挂着企业牌子的行政机关，也不是受到软预算约束的经济组织，而是认真对待自己市场活动并对其结果负责的经济组织；其二，平等对待，即国家应当构建适当制度来保障各类经济组织在初始资源条件分配上的平等，使其后续的资源条件与自主行为关联，与所有制结构等要素疏离，从而保障民营经济组织实际获得的资源状况趋近平等市场主体应然获得的资源状况。
（三）民营经济平等原则的实现路径
宪法中民营经济平等原则的实现形式包括法律制定中的平等与法律实施上的平等，法律实施上的平等包含执法平等和司法平等。其中，法律制定具有创设性，可以确立法律实施的规范结构与裁量空间。根据《宪法》第11条，国家平等保护民营经济的合法权益，在鼓励、支持和引导民营经济发展的同时，对民营经济依法实行监督和管理。这表明平等保护民营经济既包含促进维度，也包含规制维度。宪法上平等原则的位阶高于部门法律中的平等原则，可以发挥对立法体系的合宪性控制功能。
其一，宪法上民营经济平等原则对立法机关具有直接效力，要求立法者履行国家保障民营经济平等市场主体的义务。《宪法》第15条明确规定，在社会主义市场经济体制中，国家有义务加强经济立法，完善宏观调控，保障经济秩序。根据民营经济平等原则的宪法基础，立法者有义务在法定职责范围内为民营经济平等市场主体地位提供适当的制度环境，确保市场领域中的市场主体能够自主存续运行、行使权利、履行义务并承担责任。立法者需要对民营经济促进法立法行为的合宪性作充分说明，以平等保护为基本标准，满足禁止出现保护不足与过度干预的要求，明确立法调整的适当性、必要性与合比例性。
其二，宪法上民营经济平等原则以合宪性控制方式影响着民营经济立法的内容与形式。一方面，民营经济立法通过不同方式将宪法上民营经济平等原则的要求具体化。宪法上民营经济平等原则要求立法者以促进、规制等不同方式保障民营经济的市场主体地位平等，建立民营经济权益保障、国家义务履行的基本规范结构。在形式上，立法者可以援引宪法中“鼓励、支持和引导”“监督和管理”等基本规范表述；在内容上，立法者应当以平等对待和自主负责为导向，有侧重地回应现实和政策中反映的民营经济的平等需求，为具体情境中民营经济的实质平等保护提供法律规范依据。另一方面，宪法上民营经济平等原则构成了民营经济立法中各种具体化规定的合宪性解释依据。民营经济立法中的规定若存在多种解释，或者与其他法律中的规定存在解释冲突，可根据宪法上民营经济平等原则的规范意涵进行合宪性解释，从而确保民营经济立法的内部规范和外部法律体系的协调统一。
三、民营经济专门规定对平等原则的落实
立法机关负有落实民营经济平等原则的宪法义务，但具体采取何种方式则需要综合考量两方面因素：其一是宪法的规范指引，包括促进、规制等制度目标；其二是民营经济面临的现实处境，包括制度壁垒、市场障碍等实践问题。民营经济专门规定在宪法框架、现实需求与政策导向共同作用下形成，根本目的在于解决民营经济发展中的不平等问题，落实民营经济平等原则的要求。
（一）民营经济专门规定的构造逻辑
制定《民营经济促进法》是国家履行平等保护民营经济宪法义务的重要方式。我国民营经济立法呈现“政策先行、立法跟进”的问题导向式特征，以政策作为中介，立法能够以多元方式与经济实践形成良好互动，妥善解决实践问题。因此，民营经济专门规定的构造逻辑也表现为问题导向式的“现实问题—政策导向—法律回应”。
在现实问题层面，民营经济在国民经济中的重要性日益增强。“截至2025年3月底，全国登记在册的民营企业超过5700万户，占企业总量的92.3%；从创新水平看，2012—2024年，国家高新技术企业中民营企业占比由62.4%提高至92%以上，民营企业在国家级专精特新‘小巨人’企业中占比超过80%；从对国民经济和社会发展的贡献看，截至2024年底，民营经济贡献了60%以上的GDP，税收占比保持在50%以上，对城镇劳动就业的贡献持续稳定在80%以上。”然而，我国民营经济发展仍然面临一些困境，一些计划经济时代的制度遗存、制度规范上的某些不平等规则、法律实施环节中的保障缺失使民营经济面临平等发展的隐性壁垒。例如，某些地方保障性住房建设招标过程中设置门槛，限制民营企业参与投标；再如，公权力不当介入市场竞争使得部分国有经济组织获取过当优势，以及民营企业还面临政务不诚信、“远洋捕捞”“异地趋利性执法”等问题。
在政策导向层面，党的十九大报告、二十大报告以及二十届三中全会决定等重要政策文件多次强调“两个毫不动摇”“国企民企平等对待”等要求，提出了民营经济平等发展的时代命题。从2005年《国务院关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》、2010年《国务院关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》到2023年《中共中央国务院关于促进民营经济发展壮大的意见》，国家对民营经济的重视程度不断提升，出台的专门性、针对性的民营经济政策举措发挥了积极作用。民营经济平等保护的政策举措不仅涉及民营经济与其他经济之间的平等，而且指向了民营经济内部的平等；不仅包含各种经济平等竞争的共同市场规则，而且矫正着民营经济因为历史原因而形成的劣势地位；不仅涉及民营经济的促进发展，而且涉及其规范运行。例如，2023年《中共中央国务院关于促进民营经济发展壮大的意见》规定“使各种所有制经济依法平等使用生产要素、公平参与市场竞争、同等受到法律保护，引导民营企业通过自身改革发展、合规经营、转型升级不断提升发展质量，促进民营经济做大做优做强”。上述政策文件持续回应民营经济面临的现实不平等问题，推动形成了平等对待民营经济的政策导向，成为民营经济专门促进型规定和专门规制型规定制定的重要政策依据。
根据民营经济的政策导向以及面临的现实问题，《民营经济促进法》不应重复地进行基础性赋权，而应侧重于补强民营经济组织权利实现机制的短板，着力于消除附加于民营经济之上的不平等制度因素。《民营经济促进法》第1条关于立法目标的规定中，一部分直接与民营经济相关，包括“优化民营经济发展环境”“促进民营经济健康发展和民营经济人士健康成长”“发挥民营经济在国民经济和社会发展中的重要作用”等；另一部分与各类经济组织相关，包括“保证各类经济组织公平参与市场竞争”“构建高水平社会主义市场经济体制”等。其中，直接与民营经济相关的内容在具体条文中体现为民营经济专门规定，回应了前述民营经济面临的现实困境。按照这些专门规定，国家应当平等对待民营经济，根据民营经济的现实境况，逐步消除民营经济面临的不平等因素；平等原则下民营经济专门规定并非对民营经济的特殊优待，而是旨在促进对民营经济的实质平等保护，补齐民营经济保护的制度短板，消除对民营经济的差别对待。此外，立法目标中的“健康”规范表述体现了规制性要素，换言之，国家对不正当、不合法方式获取的竞争优势依法实行监督和管理。
综合来看，民营经济专门规定是对现实问题的法律回应：专门促进型规定意在消除民营经济面临的不当劣势，矫正民营经济面临的资源条件不足问题；专门规制型规定意在防止民营经济获得不当优势，维护市场公平竞争。在规范构造上，民营经济专门规定围绕权利与义务的配置来改善民营经济的资源条件，稳定市场主体的行为预期。在民营经济促进型规定与规制型规定的关系上，应当侧重于规定扶持与支持民营经济的内容，使民营经济促进型规定处于主导性地位。
（二）民营经济专门促进型规定
民营经济专门促进型规定具有授益性特征，意在纠正因所有制等因素造成的、不能归因于民营经济自身的市场竞争劣势，保障民营经济参与公平竞争所需的资源条件与制度环境。具体而言，民营经济专门促进型规定包括民营经济权益规定和公权力主体职责规定两种类型。
其一，民营经济权益保护规定的目的并非进行基础性赋权，而是保障民营经济能够通过权利救济方式消除其面临的不当劣势，实现其平等市场主体地位。民营经济组织的发展还存在诸多短板，因此需要对弱势民营经济组织进行扶持和激励，以多种方式减少民营经济组织的发展阻碍。《民营经济促进法》第54条第2款、第58至第62条、第65至66条、第68条第1款等规定了民营经济组织在公平竞争和平等市场地位方面具有的广泛权益。第一，在权益范围上，这些权益包括人身权利、财产权利、经营自主权等合法权益。例如，《民营经济促进法》第58条第1款规定“民营经济组织及其经营者的人身权利、财产权利以及经营自主权等合法权益受法律保护，任何单位和个人不得侵犯”。第二，在权益功能上，这些权益包括实体性权利和程序性权利。实体性权利如《民营经济促进法》第59条第1款规定的“民营经济组织的名称权……等人格权益受法律保护”；程序性权利如《民营经济促进法》第59条第3款规定的“人格权益受到恶意侵害的民营经济组织及其经营者有权依法向人民法院申请采取责令行为人停止有关行为的措施”。第三，在义务主体上，这些权益对应的义务主体既包括公权力主体，也包括市场优势主体和其他平等主体。其中，《民营经济促进法》对在与市场优势主体进行交易时的民营经济组织权益保护作了规定。例如，《民营经济促进法》第68条第1款规定“大型企业向中小民营经济组织采购货物、工程、服务等，应当合理约定付款期限并及时支付账款，不得以收到第三方付款作为向中小民营经济组织支付账款的条件”。《民营经济促进法》关于民营经济组织及其经营者权益的规定为民营经济组织寻求公平竞争和平等市场地位提供了法律基础，同时为公权力主体平等保护民营经济提供了规范指引。
其二，公权力主体职责规定是落实民营经济平等原则、保障市场主体地位平等的重要内容。《民营经济促进法》第2至5条、第8至9条、第10至22条、第25至33条、第37条、第44至50条、第52条、第54条第2款、第55至57条、第63至64条、第67条、第68条第2款、第69至70条等规定了公权主体依法鼓励、支持、引导民营经济发展的义务与职责。如前所述，“鼓励、支持、引导”是国家公权力主体履行促进民营经济发展宪法义务的规范表述，体现了正向激励民营经济发展的规范要求。在《民营经济促进法》中，这些规范表述广泛分布于公权力主体义务与职责规定中。例如，《民营经济促进法》中“鼓励”的表述出现了15次，“支持”的表述出现了29次，“引导”的表述出现了13次。宪法上促进民营经济发展规范表述的高频出现，体现了《民营经济促进法》中促进性内容在整部法律中的主导性。在公权力主体义务与职责规定中，一部分内容与民营经济权益规范形成了对应关系。例如，《民营经济促进法》第70条第1款规定“地方各级人民政府及其有关部门应当履行依法向民营经济组织作出的政策承诺和与民营经济组织订立的合同，不得以行政区划调整、政府换届、机构或者职能调整以及相关人员更替等为由违约、毁约”。这些规定可成为民营经济组织寻求权利救济的基础。还有一些规定涉及与民营经济市场地位相关的制度环境营造问题。例如，《民营经济促进法》第4条第1款规定“国务院和县级以上地方人民政府将促进民营经济发展工作纳入国民经济和社会发展规划，建立促进民营经济发展工作协调机制，制定完善政策措施，协调解决民营经济发展中的重大问题”。再如，《民营经济促进法》第11条明确“各级人民政府及其有关部门落实公平竞争审查制度，制定涉及经营主体生产经营活动的政策措施应当经过公平竞争审查，并定期评估，及时清理、废除含有妨碍全国统一市场和公平竞争内容的政策措施，保障民营经济组织公平参与市场竞争”，这与《中华人民共和国立法法》《全国人民代表大会常务委员会关于完善和加强备案审查制度的决定》中的规范审查制度共同构成了平等保护民营经济的规范体系。这些义务与职责规定以完善民营经济发展制度环境的方式促进民营经济发展。通过宪法上公权力主体对民营经济义务和职责规范的高频复现和制度细化，《民营经济促进法》从公权力主体义务与职责角度较完整地落实了平等保护的规范要求。
相较于民营经济权益的规定，《民营经济促进法》中关于公权力主体职责规定的数量更多，这是因为民营经济权益保障规定可以同时以公权力主体的义务与职责规范的形式体现，并且对民营经济组织某些利益的保障需要以对公权力主体设置义务和职责的方式来实现。因此，从民营经济组织权益和公权力主体职责规定两方面设置专门促进型规定，能够更好推动平等原则的有效落实。
（三）民营经济专门规制型规定
在专门促进型规定以外，《民营经济促进法》规定了相当数量的专门规制型规定，这些规定主要出现在“规范经营”章节。专门规制型规定虽然在形式上表现为对民营经济组织的约束和限制，但并未对民营经济施加额外负担，而是“坚持问题导向”，根据民营经济发展中的现实问题进行的制度回应，本质上同样服务于平等原则的实现。
其一，民营经济专门规制型规定意在促进民营经济的规范经营，体现了《民营经济促进法》立法目的中促进民营经济健康发展和民营经济人士健康成长的要求，解决民营经济发展过程中出现的不正当竞争问题。《中共中央国务院关于促进民营经济发展壮大的意见》中关于推动民营企业合规守法经营的政策表述在此类规定中得到了体现。在经济体制转型过程中，部分民营经济组织及其相关人员存在违反法律规范甚至构成犯罪的行为，需要“针对民营经济在快速发展中暴露出的问题，进一步加强规范和引导”，以实现民营经济的健康发展。对此，《民营经济促进法》第5、6条以及第34至43条、第54条第1款等均对民营经济组织的规范经营要求作了规定。
其二，民营经济组织专门规制型规定对民营经济组织之间的不平等问题进行了回应。在民营经济组织作为自主负责的平等市场主体的视角下，平等原则不仅要求实现民营经济组织与其他经济组织地位的平等，而且要求实现民营经济组织之间的地位平等。对于关键行业、重点领域可能产生重大影响的民营经济组织应当受到更为严格的监管。因此，民营经济专门规制型规定同样意在解决民营经济组织之间的资源条件分配不平等问题，规制部分民营经济组织因不当占据市场资源而获取竞争优势的行为。
综合而言，民营经济专门规制型规定旨在防止民营经济组织通过制度环境的不平等获取不当优势，防范民营经济组织的违法行为，保障民营经济组织之间、民营经济组织与其他经济组织之间的市场地位平等和公平竞争，从而保障民营经济健康发展。
四、平等原则下民营经济专门规定的司法适用
在平等原则下，民营经济专门规定的实施存在行政执法、司法裁判、规范审查等形式。其中，司法裁判具有终局性特征，能够对行政主体的行政执法行为进行合法性与合理性评价，并能够为规范审查提供依据。因为民营经济促进型规定与规制型规定在目的、功能和适用方式上存在区别，所以法院在适用民营经济专门规定时需要遵循不同规范类型的适用逻辑。
（一）民营经济专门规定的司法适用方法
民营经济专门规定提供了解决民营经济组织面临不平等问题的裁判进路和标准，对此，可以从司法适用的基本理念和主要程序方面归纳该规定的司法适用方法。
其一，在民营经济专门规定司法适用的基本理念上，法院在适用中应当综合考量该规定的宪法基础、构造逻辑与立法目的。（1）《民营经济促进法》中民营经济专门促进型规定和专门规制型规定的目的均在于维护民营经济组织的平等市场地位。法院应当以“事物本质”作为判断前提，判断具体案件中待比较的民营经济组织与其他组织是否同为平等的市场主体，以此为前提决定是否适用专门规定对民营经济组织进行平等保护。宪法上民营经济平等原则要求国家以资源条件平等为基准，保障市场主体在自主选择基础上的公平竞争。在此意义上，民营经济专门规定司法适用的目标是矫正民营经济因不当因素而形成的不当竞争劣势或优势。因此，法院应当以资源条件平等为基准，考量市场准入、公平竞争、平等救济等方面因素，在具体案件中审查是否存在违背平等原则的情形。（2）民营经济专门规定的适用中，裁判结论的得出有裁量空间观与最佳辩护观两种思路。裁量空间观认为，当适用既有法律规范会陷入判断困局时，作出何种终局判断属于规范适用者的自由裁量范围；最佳辩护观认为，在任何判断困局中均存在最佳辩护，所谓的裁量空间仅能作为终结裁判的程序性理由。规范适用者在个案中面对的是已经给定的案件事实和判断条件，所形成的不同判断结果存在优劣之分，由此，需要通过努力使裁判结论朝着最佳辩护方案趋近。同时，应当适当限制法院的裁量范围，避免对民营经济组织法律救济不足或者法律干涉过度。
其二，民营经济专门规定司法适用的程序总体可分为事实判断、规范援引、司法裁判三个环节。（1）事实判断需要识别具体场景中民营经济组织是否存在基于所有制等因素产生的差别，并判断该种差别是否会使民营经济组织处于不当竞争劣势或者使其获得不当竞争优势。例如，某地方政府在保障性住房建设招标过程中通过设置门槛来限制民营企业参与投标，会使特定民营经济组织面临不当劣势；一些地方仅给在当地注册登记的出租车公司提供补贴，会让在当地注册的出租车公司获取不当优势。（2）规范援引的核心在于识别适用何种类型的专门规定。民营经济专门规定中的专门促进型规定主要适用于民营经济组织因市场资源不平等而处于不当劣势的情形，专门规制型规定主要适用于民营经济组织因市场资源不平等而获取不当优势的情形。（3）司法裁判需要明确民营经济专门规定的适用边界。民营经济专门规定司法适用的目的在于对个案进行纠正，在决定是否对个案进行纠正以及纠正的程度时可能会面临判断困局。此时，法院应当遵循最佳辩护观的思路，准确认定事实和正确适用法律，使裁判结果能够使民营经济组织更好地恢复其应然的平等市场地位。
（二）民营经济专门促进型规定的司法适用
民营经济专门促进型规定的核心是消除民营经济的不当劣势，使其能够平等进入市场、平等参与竞争、平等获得救济。专门促进型规定的司法适用可从以下三个方面展开。
第一，拓宽民营经济促进型规定的适用范围，优化权益保护的解释路径。专门促进型规定表现为对民营经济组织权益的支持和强化，通过更广泛地确认民营经济的权益来为民营经济发展提供规范支持。法院应当根据民营经济面临的实际问题，支持民营经济组织根据民营经济专门促进型规定行使权利和获得救济。例如，在最高人民法院发布的依法平等保护民营企业和企业家合法权益典型案例中，多起案件涉及国有企业或事业单位以财政约束、内部审批程序等为由拒绝履行对民营企业的合同义务。法院依据相关规范，通过确认民营企业的合同债权，否定了债务人基于主体身份等因素主张的抗辩理由，有效保障了民营经济组织的平等市场主体地位。
第二，夯实民营经济促进型规定的实质作用，保障民营经济的市场交易机会平等。市场交易机会是民营经济组织参与市场活动时的重要考量因素，交易机会平等是公平竞争的重要内容。在涉及市场准入与交易机会的案件中，专门促进型规定的适用具有重要作用。在公共资源交易、招标投标、融资授信、政府采购等领域，法院应当严格审查是否存在针对民营经济的不合理门槛、不当限制或者变相排斥。例如，某地方政府的规范性文件要求，开发主体在取得重点资源开发权后，必须在当地注册企业，从事资源开发事宜。这类规范构成了对包括民营经济组织在内的主体的地域排斥。在行政主体基于上述原因拒绝许可某些民营经济组织进入相关资源开发市场时，该民营经济组织可以根据专门促进型规定向法院提起行政诉讼，要求行政主体许可其进入该市场。法院可以通过对专门促进型规定的扩张解释，将隐性壁垒纳入规制范围，从而更好地促进民营经济组织市场地位平等的实现。同时，法院在行政诉讼中可以对相关规范性文件一并审查，纠正相关规范体系的不当规定。
第三，保障民营经济专门促进型规定的有效实现，优化民营经济的司法救济机制。专门促进型规定司法适用的实现方式可以根据具体案件性质与事实而确定。例如在“顾某军案”中，法院梳理了不同历史阶段相关法律概念的含义，准确区分了不规范经济行为、违法行为与犯罪行为，在此基础上重新判定了涉案人员的法律责任。该判决根据社会变革与制度变迁来区分不同经济行为的性质，通过排除违法行为和犯罪行为的方式促进了对民营经济的平等保护，并通过个案示范增强了民营经济组织的市场发展信心。又如，在某某房地产开发有限公司与Ｈ省某市人民政府等国有土地使用权出让合同等纠纷案中，最高人民法院根据《民营经济促进法》第70条的规定，综合案涉损失形成的背景及原因、双方责任大小、案涉房地产项目利润等因素，判决某市政府对民营经济组织的损失承担赔偿责任。该案件体现了通过赔偿机制纠正民营经济组织面临的不平等对待的救济思路。上述案例表明，根据民营经济专门促进型规定进行司法救济的实现途径和方式具有多样性，法院可以通过行为保全、先予执行、损害赔偿、撤销或履行行政行为等路径实现其规范效果。此外，法院可以通过发布司法解释、指导案例、典型案例等方式，推动民营经济专门促进型规定转化为稳定、可预期的裁判规则。
总之，民营经济专门促进型规定的司法适用侧重于“填补不足”，根据民营经济面临的不平等困境的原因，在司法裁判中援引相应的专门促进型规定，确保民营经济能够以平等市场主体地位公平参与市场竞争。
（三）民营经济专门规制型规定的司法适用
与专门促进型规定不同，专门规制型规定的核心在于防止民营经济承受额外的不利负担，同时防止其获取不当优势。在民营经济专门规制型规定的司法适用中，应当重点考量以下三个方面。
第一，禁止进行不合理的差别对待。民营经济专门规制型规定包含市场准入负面清单、要求民营经济服务国家发展战略等内容。实践中，有国有企业以其所有制身份等因素为由拒绝及时履行合同义务，实质上将所有制差异转化为市场竞争的不当优势。法院应当避免根据国有经济组织的公共任务认定其在市场交易中对民营经济组织具有优势。同时，各所有制经济在社会主义市场经济体制中均拥有平等的市场主体地位，司法审判不得超出市场主体本质对不同主体进行差别对待。
第二，防止在适用中对民营经济组织施加不当负担。民营经济专门规制型规定是保障民营经济健康发展的制度安排，在解释和适用过程中应当采取限缩解释的方法，将其适用限定在必要范围。例如，《民营经济促进法》存在民营经济组织应当规范经营、完善治理结构等规定，这些规定的实现需要发挥有为政府的治理功能，但同时可能导致公权力对民营经济发展的不当干预。在前述“顾某军案”中，一些公权力机关未曾正确区分正常的市场经济活动与违法犯罪活动，从而对涉案行为人的行为进行了错误定性。又如，根据《民营经济促进法》第36条第2款、第38条第1款，国家对民营经济组织生产经营活动依法实行监督管理，民营经济组织应当依法规范治理、完善民主管理制度等。如果不作合目的性限缩解释，这些规定容易被解读为支持公权力对民营经济进行广泛而深入的干预，而这恰恰是促进型立法应避免陷入的管理型法陷阱。有观点认为，我国民营企业“家族式”治理模式导致所有权—经营权混同的内部治理机制亟待完善。本文认为，尽管所有权—经营权分离的治理结构颇具优势，但是民营经济组织不可能全部照搬某种治理结构。在良好的市场机制中，民营经济组织会选择有利于自身经营和发展的内部治理结构。因此，民营经济规制型规定的适用应当有利于实现民营经济的健康发展，保障其自主负责的独立市场主体地位，肯定其自治能力的重要性，激发其在经济活动中的内在积极性。
第三，统一民营经济专门规制型规定的裁判尺度。民营经济专门规制型规定的正确适用有赖于裁判标准的统一，适用中不得因民营经济组织的身份而在证据评价、责任认定、信用判断或者风险评估上对其作出不利推定。通过发布司法解释、指导性案例、典型案例等方式，最高人民法院逐步形成了统一的裁判导向，其发布的《关于贯彻落实〈中华人民共和国民营经济促进法〉的指导意见》《人民法院依法平等保护民营企业和企业家合法权益典型案例》等正是统一裁判尺度的制度载体。此外，规范性文件的备案审查机制与公平竞争审查制度也在不同层面上对裁判规则形成支撑，构建起了制度化的民营经济平等保障体系。
总之，民营经济专门规制型规定司法适用的重点在于“防止过当”，在保障民营经济平等地位的同时，防止其因不当行为获得不合理优势，同时避免使其承担额外负担。
五、结语
《民营经济促进法》是根据宪法制定，旨在保障民营经济组织平等市场主体地位，保证其公平参与市场竞争的重要法律。《民营经济促进法》中的民营经济专门规定旨在避免民营经济组织因不平等对待而带来的市场竞争劣势。立法机关依据宪法设置了促进型规定和规制型规定两类民营经济专门规定。专门促进型规定意在逐步纠正民营经济因历史和现实原因形成的竞争劣势。专门规制型规定意在确保民营经济的健康发展，防范民营经济组织获取不正当的竞争优势，但在适用中应当避免使公权力主体借此不当干预民营经济的运行和正常发展。在司法适用中，应当正确理解与适用《民营经济促进法》的民营经济专门规定，保障民营经济组织以平等地位参与市场公平竞争，激发民营经济组织的主动性、积极性和创造性，促进民营经济的持续健康发展。
