内容提要：全球人工智能治理正处于规则塑造的关键窗口期，呈现治理机制碎片化与集团化并存、 参与主体多元化及核心争议聚焦等特征。受社会风险压力、产业结构约束与国际地位竞争驱动，日本采取学习与竞争并行的“政策扩散”路径参与全球人工智能治理。学习机制下，日本选择性吸收国际治理原则、制度工具与组织经验，并进行本土化调适；竞争机制下，对美侧重政策学习与战略协同，对欧突出治理模式与规则影响力竞争，并借七国集团、经合组织及“广岛人工智能进程”等平台扩大规则影响。相关实践一定程度上改善了日本人工智能产业发展的外部制度环境，但基础模型、算力及产业生态等方面处弱势，仍制约其规则影响力向产业竞争力和独立议价能力转化；同时，日本推动的“小多边”规则扩散加剧全球治理复杂化与碎片化，挤压“全球南方”参与规则初始塑造的话语空间，并对中国形成议程分流、规则适配与平台竞争压力。对此，中国应坚持多边主义与开放合作，强化面向不同发展阶段国家的能力建设与治理合作，提升参与全球人工智能治理规则塑造的主动性。
关键词：日本人工智能治理；“广岛人工智能进程”；规则制定权；“政策扩散”
人工智能作为新一轮科技革命的核心驱动力，在重塑全球经济格局与社会生态的同时， 也催生了伦理失范、安全风险与规则失序等全球性挑战。鉴于人工智能风险的跨国界、多议题属性，构建有效的全球人工智能安全治理体系不仅是国际社会的普遍共识与紧迫课题，更成为全球科技竞争的重要组成部分。在全球人工智能竞争日趋激烈的背景下，日本将“主导全球人工智能治理进程”列为国家人工智能战略的主要目标之一，试图借此服务本国产业发展并谋求有利规则地位。
近年来，日本加快参与全球人工智能治理的步伐，力图通过推动“广岛人工智能进程”，强化其在人工智能领域的国际规则制定权。2025 年5月28日，日本国会正式通过首部人工智能领域的基础性法律《人工智能相关技术研究、开发和应用促进法》（简称《人工智能促进法》）， 旨在将日本打造为“全球最适宜人工智能发展的国家”。同时，日本还借助“小多边”策略拓展与不同国家的人工智能治理合作。日本于 2023年担任七国集团主席国期间主办了七国集团广岛峰会，声称将启动“广岛人工智能进程” （Hiroshima AI Process）。
当前，围绕日本人工智能治理，国内学界主要聚焦于其国内人工智能战略和相关政策的文本分析，或局限于技术应用层面的讨论；国外学界则倾向于将人工智能治理的“日本模式” 与欧美路径进行系统性比较，剖析日本在人工智能治理领域的“多边主义”。整体而言，既有研究暂未充分触及日本参与全球人工智能治理的系统性议题，尤其对日本通过“广岛人工智能进程”参与全球治理的战略动机、实施路径与潜在影响，尚缺乏学理层面的深入剖析。 有鉴于此，本文尝试从日本参与全球人工智能治理的策略路径、动因与影响等维度展开系统性分析，解构日本以“广岛人工智能进程”为核心的国际规则塑造尝试，进而评估其现实影响，以期为学界和实务界把握日本近年来在全球人工智能治理领域的新动向，以及亚洲区域人工智能治理的前沿趋势提供思路与参考。
一、全球人工智能治理的发展态势
当前全球人工智能治理正处于规则塑造的关键窗口期，尚未形成统一且具有普遍约束力的规则体系。总体来看，主要呈现治理机制“碎片化”与“集团化”并存、治理主体多元化与互动加深、治理议题持续扩散且核心争议聚焦三方面特征。
1.1治理机制的“碎片化”与“集团化”并存
截至2026年初，经济合作与发展组织（以下简称经合组织）人工智能政策导航系统已收录80多个司法辖区和组织的相关战略、法律、 政策与倡议；全球人工智能治理虽呈扩展之势，却因不同规范体系之间缺乏有效协调与互认，致使各行为体治理目标、规则重点与实施方式存在较大差异。依据各行为体在相关代表性法律文本与软法性文件中所呈现的治理优先级，当前世界主要行为体建立人工智能规范框架的设计思路大体可以归纳为3种，其一是以联合国、中国为代表的“发展与安全并行” 模式，强调风险治理与发展目标并重。其二是以欧盟为代表的“安全先行”模式，其《人工智能法案》体现出鲜明的预防性治理思路。其三是以东盟、美国为代表的“发展先行”模式； 东盟发布《东盟人工智能治理与伦理扩展指南——生成式人工智能》，与美国《美国人工智能行动计划》均以技术创新为优先导向。多路径并存虽反映出各方对人工智能治理的高度重视，但也使全球规则体系出现交叠、分散乃至局部冲突的局面。
在全球人工智能治理“碎片化”态势下， 部分国家和地区转而依托既有政治联盟、经济集团或区域制度平台，率先构建具有“小多边” 特征的治理规则，形成“集团化”的发展趋势。b例如，欧盟借助2024年8月生效的《人工智能法案》及同年9月开放签署的《人工智能框架公约》，将其以“人权、民主和法治”为核心的治理理念向外延伸。美国则通过盟友体系推进治理标准的输出；2025年7月，《美国人工智能行动计划》将人工智能作为国家战略竞争的重要支柱加以推进，并强调向“盟友与伙伴”输出全栈人工智能技术与配套标准。七国集团则在日本推动下，于2023年10月形成 “广岛人工智能进程”的“国际指导原则”和 “国际行为准则”，意在由少数发达经济体“率先界定先进人工智能的治理边界”。由此可见， 部分发达经济体正借助集团平台构建排他性或半排他性的治理安排，试图在规则尚未定型之际抢占先机。其“集团化”的本质并非寻求全球统一制度，而是通过“小多边”平台的规则输出，巩固自身技术优势与制度话语权，进而影响全球治理格局的最终形态。
1.2治理主体的多元化与行为体互动
全球人工智能治理的主体结构，正从传统的政府间主导模式，向国家、国际组织、科技企业、专家社群与标准机构等多类行为体共同嵌入的复合格局演进。国家仍掌握立法、监管和对外协调等核心权力，国际组织更多承担议程整合、规范倡议和平台协调功能，企业、学术界与社会组织在标准制定、技术评估与伦理倡导等方面的作用也不断上升。联合国高级别人工智能咨询机构的设立，及其于2024年9月发布的《为人类治理人工智能》最终报告，均将多利益攸关方参与视为全球人工智能治理的重要原则。2025年2月，巴黎人工智能行动峰会汇集100多个国家的政府代表以及国际组织、 私营部门、公民社会和学术研究界代表，会后声明亦明确强调“开放、多利益攸关方和包容性”的治理路径。上述进展表明，全球人工智能治理正在多元主体共同参与下不断扩展其制度边界。
1.3治理议题的扩散与核心争议的聚焦
伴随人工智能技术的迭代演进，全球治理议题的范围持续扩展，从早期的伦理原则探讨逐步深入到涵盖技术安全、产业发展、社会公平乃至国际安全的多元领域。在技术层面，人工智能技术正从数字世界中的被动响应工具进化为具备自主规划与决策能力的“物理行动者”，引发了全新的责任归属与失控风险议题。 在安全层面，近年来各类行为体对人工智能风险的认知经历了较大程度的分化。例如，在欧盟、 韩国、日本、巴西等行为体推进人工智能立法进程的同时，七国集团在人工智能治理中的政策重心出现明显调整；七国集团在2025年峰会上发布的《七国集团领导人关于人工智能促进繁荣的声明》更加强调人工智能的经济应用、 技术扩散与竞争力提升。值得注意的是，该声明英文正文未出现“安全”（safety）一词，一定程度上表明其对人工智能治理的态度转变。在社会层面，国际货币基金组织2024年警告称全球约40%的就业岗位可能受人工智能冲击， 而“算法歧视”引发的诉讼与赔偿案例在美欧等地频发，进一步将社会公平议题推至治理前沿。此外，“全球南方”国家的能力建设诉求日益凸显，联合国大会于2024年7月通过的“加强人工智能能力建设国际合作”决议获得 140多个国家共同提案支持，显示出弥合数字鸿沟已成为全球治理的核心议题之一。在此形势下，治理议题从技术安全向社会安全、发展安全的扩散，反映出人工智能正从技术议题演变为综合性全球治理命题。
伴随议题范围的不断拓展，治理讨论的核心争议逐渐聚焦于若干关键领域。尤其是，关于发展与安全的优先级之争，已在全球范围内形成路径分化的基本格局，前文所述的“安全先行”等三种模式构成了当前争论的主要阵营。 除这一基础性争议外，技术主权与数据治理的路径分歧同样构成争议焦点。在数据跨境流动与本地化要求之间，各方立场并非简单地按 “南北”划分。美国企业主张数据自由流动却对核心技术闭源，欧盟则以《数字市场法》《数据法案》等试图构建“数字主权”。部分“全球南方”国家在联合国、金砖国家等平台上呼吁打破技术垄断，强调治理框架应保障“全球南方”国家的技术获取权与政策空间。对此，南方中心（South Centre）2025年发布的多份政策简报指出，当前碎片化的全球人工智能治理机制使“全球南方”国家面临更加边缘化的风险， 故亟需强化联合国框架下的多边协调机制。
基于对全球人工智能治理发展态势的分析可见，当前治理格局呈现出三重结构性特征： 治理机制上“碎片化”与“集团化”并存；治理主体上国家、国际组织、私营部门与技术社群等多元互动；治理议题持续扩展，但发展与安全优先级、技术主权等核心争议更加集中。 这些也构成了各行为体参与全球人工智能治理的基本外部环境，日本亦不例外。
二、日本参与全球人工智能治理的策略与路径
全球人工智能治理是在国际经验扩散、国家制度调适与规则竞争相互交织中不断演进的过程。面对前述治理机制分化、参与主体多元以及规则争议持续加深的发展态势，各国既需要根据外部治理实践调整本国政策，也需要在国际规则形成过程中争取更有利的制度位置。 日本近年来参与全球人工智能治理的政策实践，同样表现出这种国内制度调适与国际规则塑造相互交织的特征。从“政策扩散”理论的视角来看，日本参与全球人工智能治理的策略与路径，主要体现为学习机制与竞争机制的并行展开。其中，学习机制主要表现为日本通过观察和评估国际组织及先行国家的治理实践，选择性吸收治理原则、制度工具与组织经验，并结合本国政策目标和制度环境进行调整； 竞争机制则主要表现为日本在主要行为体加快人工智能规则布局的背景下，试图通过国内政策整合、国际议程创设与规则网络扩展等方式争取有利位置。两种机制具有不同的作用逻辑， 在实际政策过程中又存在持续互动：政策学习形成的治理理念和制度能力能够转化为日本参与国际规则塑造的政策资源，而多边协调形成的规则成果又会重新进入其国内政策调整过程。 基于此，本文从政策扩散的学习机制与竞争机制两个维度考察日本参与全球人工智能治理的具体策略与实践。
2.1 “政策扩散”学习机制下日本对国际人工智能治理经验的本土化调适
日本参与全球人工智能治理，首先体现为对国际人工智能治理经验的持续吸收与本土化调适。在“政策扩散”的学习机制下，外部政策经验并不会直接转化为国内制度，而是需要经过信息获取、比较评估和选择性吸收等过程。 日本近年来持续跟踪国际组织及主要国家的人工智能治理实践，并结合“以人为中心”的价值理念、“社会5.0”的政策目标以及本国行政与产业条件进行重新整合，由此逐步形成兼顾创新促进、风险应对与产业适配的治理体系。
其一，日本对国际人工智能治理经验的学习，首先体现为对外部治理原则的选择性吸收与本土化“转译”。2021年，日本经济产业省发布《日本的人工智能治理》，不仅强调人工智能治理必须与国际社会保持协调，而且专门将全球人工智能伙伴关系（GPAI）、经合组织、 联合国教科文组织（UNESCO）及相关标准化进程列为日本持续参与的重要国际平台，表明日本将跟踪和吸收国际治理原则纳入国内制度建设过程。2024年4月，日本总务省与经济产业省公布《人工智能从业者指南》第1.0版， 2025年3月又发布第1.1版，相关形成过程报告和附属资料明确指出，该指南是在2019年 《以人为本的人工智能社会原则》基础上，整合日本既有三份指南，并结合“诸外国原则讨论动向”与新技术发展趋势形成，其形成过程明确以欧盟、经合组织等主要国际文件为参照。由此可见，在人工智能治理领域，相关国际规范和原则进入日本政策体系后，需要经过其国内既有价值理念和政策体系的筛选与重新解释。 日本由此既借鉴外部经验降低制度探索成本， 又通过“以人为中心”的价值取向、部门指南整合和企业适用导向，将相关原则转化为符合本国治理需求的政策规范。
其二，日本对相关国际经验的学习还进一步体现为对不同法治工具及治理方式的比较、 筛选和制度调适。在全球人工智能治理背景下，日本没有直接复制欧盟式的高强度事前分类监管，抑或是以美国为代表的、以创新驱动为主导的“软法”治理，而是沿着“软法与硬法并行”的路径推进制度建构。具体而言，在软法层面，2025年日本《综合创新战略2025》 提出，日本在人工智能制度建设上应综合考量风险变化以及国际社会在软法和硬法方面的发展趋势，在促进创新与应对风险之间形成良性循环。这里所体现的政策学习，已超出对单一国家制度安排的借鉴，而是将国际组织、主要国家以及多边协商过程中形成的不同治理经验综合纳入国内政策评估。这一特征在军用人工智能治理领域表现得更加明显。日本防卫省于2025年6月发布“装备研发中的负责任人工智能适用指南”明确将美国主导的《关于负责任军事使用人工智能和自主性的政治宣言》及英国和法国关于军事人工智能中人类判断与责任控制的政策立场等作为其制度设计的重要参照，并将相关经验本土化为本国装备研发流程的审查与风险治理要求。外部经验由此经过政策筛选后被嵌入日本既有制度流程，体现出学习机制下较为典型的本土化调适。
而在硬法层面，日本同样将全球人工智能治理中已经形成的部分共识纳入国内法律框架。 日本《人工智能促进法》第3条第4款将“确保研发和利用过程的透明性”等要求写入基本理念，用以回应国际人工智能治理中对风险防范、权利保护与可信人工智能的核心关切。 更重要的是，该法案还预留了动态调整空间， 主要以“PDCA循环”的方式加以落实；该机制的嵌入体现出日本在推进人工智能治理法治化进程中的选择性调适。法案规定在必要时对法律施行情况进行评估并采取相应措施，构成典型的“PDCA循环”。日本试图通过这种制度设计，保障相关法律体系能够随着人工智能快速迭代而调适和完善，从而支撑日本在全球人工智能治理中倡导的“灵活治理”路径。由此可见，日本在吸收透明性、风险治理与国际规范协同等治理原则的同时，将其重新嵌入本国相对灵活的制度体系，形成具有明显本土特征的法治调适路径。
其三，日本对全球人工智能治理经验的学习，进一步延伸至治理机构及其政策功能的制度化借鉴。随着人工智能安全测试、风险评估逐渐成为国际治理的重要议题，日本开始密切跟踪英美等国专责机构的发展，并于2024年2 月由内阁府正式公布，在独立行政法人“情报处理推进机构”（IPA）辖下设立“日本人工智能安全研究所”，体现出其对人工智能安全评估机构化趋势的吸收。日本对相关经验的吸收又具有明显的制度适配特征。“日本人工智能安全研究所”依托“情报处理推进机构”运行，由内阁府统筹并联合多个府省厅和政府关联机构推进，重点承担安全评估方法研究、有关标准制定以及国内人工智能安全信息枢纽等职能。这样的组织安排既吸收了国际上通过专责机构开展人工智能安全评估和风险研究的制度经验，又使其能够进入日本原有的跨省厅协调体系。值得注意的是，日本对国际机构经验的吸收并未随主要国家政策调整而简单同步变化。 特朗普第二任期以来，美国于2025年6月将原人工智能安全研究所调整为“人工智能标准与创新中心”，更加突出标准制定、技术评估、创新与国家安全目标。日本则继续保留人工智能安全研究所的组织架构，并以安全评价方法、风险识别和国际联合测试作为重要职能。由此可见，日本对英美相关制度经验的学习具有明显的选择性，其政策调整更多体现为对安全评估功能和治理知识的吸收，而非对特定国家机构形式的直接复制。
2.2 “政策扩散”竞争机制下日本在全球人工智能治理中的战略布局
日本参与全球人工智能治理的战略布局，还体现了“政策扩散”中竞争机制的典型特征。这里的“竞争”并不意味着日本与某一国家形成直接的政策对抗，其主要表现是其他主要行为体的政策选择改变了日本对自身技术、产业和规则地位的判断，进而促使日本调整政策并试图争取更大的制度影响力。当前，美欧在人工智能领域具有明显的先发优势，但二者对日本产生的影响存在差异。美国既是日本人工智能政策的重要参照对象，也是其最重要的战略协作伙伴；欧盟则凭借《人工智能法案》等制度工具形成较强的规则输出能力。日本对美国更多体现为政策学习与战略协同，并在高度合作的同时维持自身政策选择空间；面对欧盟形成的规制影响，日本则更加重视敏捷治理、创新促进和制度互操作性。由此，日本所面对的竞争主要集中于国际议程设置、治理模式影响、 规则接受范围以及人工智能产业海外发展的制度环境等方面。
首先，日本逐步将参与全球人工智能规则塑造纳入国家战略目标，为应对规则竞争形成政策准备。日本较早通过《人工智能技术战略》 《以人为本的人工智能社会原则》《人工智能战略2022》等文件建立国内政策基础。2025年以后，这一政策取向进一步制度化。《综合创新战略2025》提出推进国际协作并积极参与国际规范讨论，《人工智能促进法》第17条则明确规定国家应积极参与人工智能相关国际规范的制定。2025年12月，日本首次通过《人工智能基本计划》；2026年7月，第二期《人工智能基本计划》进一步提出，日本应避免对特定国家和企业形成过度依赖，增强自身战略自主性和国际谈判能力，同时与理念相近国家保持合作和互操作性。由此可以看到，日本参与规则制定已经与人工智能领域的国家竞争力、自主性以及国际地位更加紧密地结合起来。
其次，面临美欧在全球人工智能治理格局中的相互竞逐，日本也加快具有不同针对性的竞争性战略布局。其一，对美国而言，日本的政策选择更多体现出同盟协同与自主性诉求并存的特点。2025年2月，特朗普与石破茂举行会谈后发布的日美首脑联合声明明确提出，两国将在人工智能、量子技术和先进半导体等关键领域加强合作，共同提升全球技术领导力。在美日经济安全与科技合作框架下，美国并不适合被简单界定为日本的直接竞争对象。日本大量借鉴美国的人工智能政策、安全评估和技术治理经验，并依托七国集团等平台与美国进行规则协调。不过，日本也并未放弃自身政策偏好。2026年《人工智能基本计划》对降低特定国家和企业依赖、增强战略自主性和谈判能力的强调，表明日本希望在保持日美合作的同时，增强自身在人工智能生态和国际规则形成中的政策能动性。日本设立人工智能战略会议、 强化内阁层面的政策统筹，也使其能够在国际规则讨论加速推进时更快形成相对集中的国内立场，并将本国政策诉求带入七国集团等国际场合。其二，与欧盟相比，日本在治理模式和规则影响力方面呈现出更为明显的竞争性。欧盟依托《人工智能法案》建立综合性风险监管体系，并借助庞大的内部市场推动相关要求产生外部影响。日本则长期强调创新促进、灵活监管和国际互操作性。2025年2月，日本人工智能战略会议与人工智能制度研究会在相关报告中明确比较欧盟和美国的政策变化，并主张运用既有法律和政策指南形成具有灵活性的治理体系。2026年第二期《人工智能基本计划》 进一步提出“负责任的敏捷治理”，强调根据技术与风险变化及时调整制度。与此同时，日本并未排斥与欧洲治理规范的衔接，2025年2 月还签署了欧洲委员会《人工智能、人权、民主与法治框架公约》。因此，日本与欧盟之间的竞争主要体现为不同治理方式能否在更广泛范围内获得接受。
最后，日本借助国际平台扩大政策主张的覆盖范围。2023年担任七国集团轮值主席国期间，日本推动启动“广岛人工智能进程”，并形成了“国际指导原则”及“国际行为准则”。日本此前形成的“以人为中心”、创新促进和灵活治理等政策取向为其参与相关议程提供了国内基础，而七国集团协调形成的“规范成果” 也重新影响日本国内制度。2025年3月公布的《人工智能从业者指南》第1.1版即明确吸收“广岛人工智能进程”的有关“成果”。这表明学习与竞争在实际政策过程中可以同时发生， 日本既从国际协商中继续吸收治理经验，也利用相关平台提高自身在国际规则讨论中的能见度。2026年，日本外务省明确把人工智能纳入外交政策重点，提出在同盟国和“理念相近国家”合作基础上，通过治理合作和人工智能生态建设支持日本企业海外发展。
总体而言，日本参与全球人工智能治理中的竞争具有明显对象差异：对美国以政策学习和战略协作为主，同时维护自身政策自主性； 对欧盟更多表现为治理模式与规则影响力竞争； 面向更广泛国际社会，则通过七国集团、经合组织及跨区域合作扩大相关规则的接受范围。
三、日本参与全球人工智能治理的主要动因
日本参与全球人工智能治理受到多重现实因素推动。在“政策扩散”视角下，一方面， 日本国内风险显化和治理需求上升推动其加快制度学习与政策调适；另一方面，日本人工智能产业发展约束和国际地位竞争又促使其借助规则参与改善外部环境、争取更有利的制度位置。基于此，日本参与全球人工智能治理的主要动因，集中体现为社会风险压力、产业结构约束与国际地位竞争三个方面。
3.1社会风险压力：日本强化人工智能治理学习与制度回应的现实基础
人工智能技术的迅猛发展在推动日本社会数字化转型的同时，也不断放大信息失真、隐私侵害、算法歧视和公共传播失范等社会风险。 在此背景下，伴随人工智能技术扩散而来的风险日益呈现出现实化、可见化特征，日本社会公众对治理的现实期待也持续上升，并逐渐成为日本在参与全球人工智能治理过程中强化制度学习、加快治理回应的重要基础。
日本总务省的一项调查显示，日本公众使用生成式人工智能的比例远低于美国、中国及德国。日本总务省2025年7月发布的《信息通信白皮书》显示，日本个人使用者比例仅为 26.7%，并且，38.6%的受访者表示“不知道如何使用”，同时近三成日本企业反映引入人工智能后未产生特别影响，此类认知深刻反映出日本社会对人工智能技术的认知局限与应用效能不足的现实困境。
值得注意的是，在日本社会人工智能应用率较低的背景下，公众对于人工智能治理普遍持支持态度，认为政府应该加快人工智能治理法治化进程。2025年10月，日本市场调查机构Cross Marketing调查显示，49%的受访者认为“有必要”通过法律或规则对人工智能进行监管，30%的受访者认为“较有必要”；与此同时，58%的受访者对生成式人工智能持有“危险”的印象。具体而言，日本社会公众的“担忧”主要体现在以下两个维度。其一，技术内生性风险。日本“情报处理推进机构”2026年1月发布《信息安全十大威胁2026》，首次将 “围绕人工智能使用的网络风险”列入组织类十大信息安全威胁之一，位列第三。其二，社会伦理风险。2025年4月，日本发生利用生成式人工智能制作并销售淫秽图像案件，4名涉案人员被警方逮捕，日本负责人工智能政策的内阁府特命担当大臣随后公开表示，利用人工智能生成违法的深度伪造图像已经成为需要依法应对的现实问题。f此类事件不仅直接损害了日本公众对政府、官方媒体等公共部门的信任， 更暴露出人工智能生成内容在日本公共传播中的审查漏洞。
在此形势下，日本政府于2026年7月公布的第二期《人工智能基本计划》指出，近期利用人工智能实施深度伪造、未经授权使用个人肖像和声音以及可能侵犯著作权等问题持续引发社会关注，人工智能过度依赖以及智能体自主实施网络攻击等新风险也正在进入政策议程。 由此可见，社会风险压力已成为日本参与全球人工智能治理、强化制度学习、加快治理回应并推动国内外政策衔接的重要现实基础。
3.2产业结构约束：日本借助规则参与优化人工智能发展环境的内在需求
日本参与全球人工智能治理的深层动因之一，还源于其国内人工智能产业存在的结构性短板与国际竞争压力。面对近年来全球人工智能产业的激烈竞争格局，日本加快人工智能领域的政策学习进程、参与相关国际规则制定议程，旨在为本国产业创造有利的国际环境，同时借助人工智能全球治理合作带动国内技术革新与产业升级。
当前，置于全球人工智能产业的竞争格局下审视，日本将参与治理转化为实质性优化产业的过程中，主要面临三个维度的挑战。其一， 日本在人工智能基础技术与核心硬件领域存在显著的对外依赖，产业根基薄弱，构成其参与全球治理以保障技术安全的重要动因。在高端算力方面，日本训练大模型的GPU高度依赖海外供应，算力获取面临较高不确定性。2023年， 日本经济产业省发布《半导体·数字产业战略》，强调日本在先进半导体领域严重依赖美、 韩等海外进口。日本电子信息技术产业协会 （JEITA）2025年5月发布《强化国际竞争力的半导体战略》，也提醒日本面临半导体供应链保障不确定性的重大风险。b面对这一结构性短板，日本近年来将重建半导体与算力基础设施列为国家战略，不仅重点研究和学习全球人工智能治理的前沿政策趋势，还在国际层面加快参与相关治理议题。
其二，日本面临数据资源总量不足与质量不高的双重挑战，严重制约人工智能模型的训练与优化。数据是人工智能发展的核心要素， 其规模与质量直接决定模型性能上限。然而，日本本土数据资源积累与利用方面面临结构性困境。从总量来看，人口规模有限且老龄化严重，国内数字市场原生数据量与中美等人口大国存在量级差距；从质量维度审视，2026年第二期《人工智能基本计划》已将数据的积累、 利用以及跨组织共享列为提升人工智能应用能力的重要基础，并提出在扩大数据利用的同时强化敏感信息保护。这也足以反映出日本当前面临的数据资源利用效率问题。为此，日本试图通过参与全球人工智能治理对话，推动构建国际数据流通框架与互认标准，为产业界接入全球数据网络创造制度条件，进而弥补本土数据资源短板。
其三，日本国内市场规模有限与企业国际竞争能力不足，限制了人工智能技术的商业化应用空间。截至2026年3月，日本企业已开发超过30个人工智能大语言模型，参数规模从数十亿至数千亿不等，部分已达千亿级别，但整体仍较大幅度落后于中美顶级模型，且部分基于海外开源架构。针对这一现状，日本经济产业省在2025年6月发布的《经济产业新方向委员会第四次报告》中明确将人工智能视为 “次世代智慧投资”关键组成部分，提出要通过 “大规模成长投资”（growth investment）促进人工智能等产业结构性转型。
由此可见，产业结构性短板构成了日本参与全球人工智能治理的重要现实动因。算力、 芯片、数据与市场等领域的约束，促使日本将全球治理参与转化为改善产业发展条件的重要手段，并在规则协调、标准互认和国际合作中寻求对本国产业更为有利的外部制度环境。
3.3国际地位竞争：日本谋求人工智能领域国际规则制定权的战略考量
随着人工智能技术的快速发展，全球人工智能治理规则正成为各国综合国力竞争的新兴领域。规则制定能力不仅直接影响技术标准的发展方向，还与国际话语权、政策影响力等软实力要素密切相关。当前，从全球人工智能实力格局来看，美国特朗普政府第二任期更加突出人工智能技术领先、基础设施建设与国际技术输出，并试图依托美国企业和技术体系扩大其全球人工智能影响；欧盟则继续凭借《人工智能法案》等制度工具试图扩散其“布鲁塞尔效应”。相较之下，日本在基础模型、市场规模和总体人工智能投资等方面均缺乏明显比较优势。基于这一现实，日本近年来试图将“规则制定权”作为提升人工智能领域整体实力的突破口，在特定领域形成“规则主导权”。
为谋求人工智能领域的国际规则制定权， 日本政府近年来不断推进人工智能治理进程。 2019年，日本提出“可信的数据自由流通” （DFFT）倡议，在全球数字治理话语中强调 “可信赖的数据流通”概念，为后续对外规则倡议奠定了理念基础。在此基础上，日本在2023 年作为七国集团轮值主席国，宣布推动“广岛人工智能进程”，将“可信、负责任的人工智能治理原则”引入多边议程，表明日本意在把政策偏好转化为“国际指导原则”并推动其制度化；同年10月，日本前首相岸田文雄在京都举行的“互联网治理论坛”人工智能特别会议上，直接表示日本将借助“广岛人工智能进程” 等机制，“带头制定”人工智能领域的“国际规则”，推动整个国际社会范围内实现“安全、可靠且值得信赖的”生成式人工智能。此后， 日本进一步将人工智能领域的国际规则制定作为其科技外交和参与全球治理的重要议题。
综上所述，日本参与全球人工智能治理过程中的国际地位竞争，体现为一种典型的“以规则谋地位”的战略选择；在全球综合技术实力和市场规模并不占绝对优势的形势下，日本试图通过提出倡议、整合平台、扩展伙伴与嵌入联合国议程等方式，把本国相关政策理念转化为具有国际可见度和外部约束力的规则资源， 进而提升其在全球人工智能治理中的制度性存在感与规则塑造能力。
四、日本参与全球人工智能治理的影响
日本近年来通过“政策扩散”的学习机制与竞争机制并行的路径，系统推进其人工智能治理理念的跨国“政策扩散”，这一进程产生了多重外部效应。从对日本自身的影响看，其治理外交虽在一定程度上为本国产业争取了空间， 但产业基础的结构性短板仍制约着竞争力的实质提升。从对全球治理格局的影响看，日本依托七国集团等平台推动的“小多边”规则网络， 使本就多元的全球人工智能治理呈现出更为复杂化和碎片化的特征。与此同时，日本主导的规则扩散路径在一定程度上压缩了“全球南方” 国家参与规则塑造的话语空间，对中国参与全球人工智能治理的实践产生多重影响。
4.1改善日本人工智能产业的外部环境
日本加快参与全球人工智能治理议程，旨在为本国人工智能产业创造一个有利的国际规则环境，从而间接地增强其国际竞争力。从 “政策扩散”理论的视角审视，这种影响呈现为双重面向。
一方面，在“政策扩散”的竞争机制下， 日本通过参与全球人工智能治理，主动输出 “敏捷治理”“软法治理”等政策理念，一定程度上降低了日本人工智能技术和解决方案全球推广的制度壁垒。2026年日本外务省在其推出的“AI外交”政策中已明确将日本人工智能产业海外发展与国际治理合作相联系，提出通过与盟友及伙伴共同建设“可信”人工智能生态， 促进日本人工智能企业的海外拓展。与此同时，“广岛人工智能进程”相关规范逐渐进入实施阶段，经合组织于2026年5月进一步更新其报告框架，并扩大中小企业等主体的参与空间。 相关进展有助于提升日本企业对国际规则变化的适应能力，并增强日本治理理念与海外市场制度环境之间的兼容程度。
另一方面，在“政策扩散”的学习机制下， 日本通过吸收国际经验、完善国内治理框架， 提升了本国人工智能治理体系的制度完备性和政策回应能力，但这种影响更多体现为治理环境的改善，尚未充分转化为产业实力的同步提升。日本总务省2025年7月发布的《信息通信白皮书》显示，2024财年日本民众的生成式人工智能使用率仅26.7%，远低于美国的68.8% 和中国的81.2%；仅49.7%的日本企业制定相关使用政策，美国比例高达84.8%。这反映出日本社会与企业界对新技术“风险规避”和采纳迟缓的倾向，制约其国内创新生态活力和技术迭代速度。在此背景下，日本通过“政策扩散”学习机制所获得的主要成效，实际上主要在于为产业发展提供了更清晰的制度框架和治理预期，但其规则学习与制度完善尚难在短期内有效弥补算力依赖、数据短板与人才不足等深层约束，因此其制度“红利”向产业竞争力的转化仍受到较大限制。
4.2加剧全球人工智能治理复杂化和碎片化
日本近年来不断推进其人工智能治理进程， 并在国际层面加强对“政策扩散”竞争机制的运用，借助“广岛人工智能进程”等“小多边” 机制推动其相关政策理念的跨国扩散。日本的相关行动在客观上为已然多元的全球人工智能治理图景注入了新的制度变量，加剧了治理体系的复杂化与碎片化趋势。
首先，日本主导的“广岛人工智能进程”等国际倡议的生成机制本质上仍建立在七国集团这一发达国家主导的平台之上，从“政策扩散”的竞争机制看，此类以“小多边”为依托的规则输出，带有鲜明的“俱乐部式扩散”特征。2026年5月举行的第四次日欧数字伙伴关系部长级会议进一步体现了这一特点。日欧在会议中不仅就人工智能治理框架加强监管合作， 而且明确提出在国际人工智能治理问题上继续协调立场，并共同鼓励更多国家和私营部门支持“广岛人工智能进程”的相关原则。这意味着，日本推动形成的治理规范正试图通过七国集团之外的双边和跨区域伙伴关系获得新的扩散渠道。与此同时，“日本人工智能安全研究所”2026年7月进一步发布《人工智能安全评价观点指南》第1.20版，针对人工智能智能体新增自主行为、外部环境互动等安全评价项目， 使日本参与全球治理的内容逐步由一般性原则延伸至更为具体的技术评价领域。在此过程中， 日本虽试图充当“桥梁”的角色定位以提升其规则可见度，却也在较大程度上固化了以“价值观”和战略联盟为界的小范围协商格局。这种“俱乐部式”的治理模式，与联合国、经合组织等更具普遍性的多边平台形成了并行乃至竞争的关系，加剧了全球治理场域的碎片化， 使得不同发展阶段的国家面临规则选择与对接的困境。
其次，日本在国内部署的、相对宽松的数据利用法律环境，与其在国际场合倡导的“负责任治理原则”之间可能产生实践层面的摩擦， 为跨国企业的全球合规带来了新的不确定性。 2026年7月，日本完成新一轮《个人信息保护法》修改。此次修法在强化违法处理个人信息处罚和个人权益保护的同时，进一步扩大特定情形下的数据利用空间，明确个人数据仅用于制作统计信息等一般性分析结果时，可以在一定条件下免除本人同意要求，官方说明并将符合条件的人工智能开发纳入其中。与目前国际普遍认同的针对人工智能模型使用个人数据的合法基础、必要性及个人权利平衡相比，日本的制度调整更突出在风险相对可控前提下尽可能提高数据利用效率。值得注意的是，日本的这一政策取向并未停留在国内制度层面，2026 年，日本数字厅重新推进“国际数据治理咨询委员会”，明确提出将国内数据战略与经合组织框架下的国际数据治理安排相衔接；同期设立的数据安全工作组进一步将主导“可信的数据自由流通”倡议及双多边数据治理讨论列为政策目标。由此看，日本正在尝试将国内形成的、更重视数据流通和人工智能开发利用的制度偏好转化为国际治理主张。当这一取向与强调更严格数据权利保护和处理条件的规则体系同时向外扩散时，第三方国家和跨国企业可能面对不同的数据利用边界和合规要求，由此增加跨法域规则协调与制度适配成本，并使全球人工智能治理进一步呈现多种规范体系并行发展的复杂局面。
4.3挤压“全球南方”参与全球人工智能治理的话语空间
从“政策扩散”的竞争机制看，日本参与全球人工智能治理的战略布局，或加剧全球人工智能治理的规范中心进一步向“小多边”平台倾斜的趋势。其产生的“政策扩散”效应进一步加剧了不同类型国家在全球人工智能治理议程设置和规则塑造中的“智能鸿沟”，事实上挤压了“全球南方”在该领域的代表性和话语权。
尤其是，2023年5月启动的“广岛人工智能进程”，本质上仍是七国集团构建的“发达国家俱乐部”。日本虽于2024年5月成立“广岛人工智能进程之友小组”（The Friends Group）， 此后又持续扩大其参与范围，截至2026年3月已增至66个国家和地区，并发布《广岛人工智能进程之友小组行动计划2026》，然而，相关平台的主导权与规则草案拟定权仍由七国集团国家掌握。“全球南方”国家多以“参与者”或 “被咨询方”身份加入，而非平等“共建者”。 日本常驻联合国代表山崎和之虽强调在“广岛人工智能进程”下制定的原则和准则是“全球讨论基础”，但试图要求后发国家向发达国家主导的既定标准靠拢。此类机制虽然一定程度上有助于提高相关规则生成与实施效率，但其在联合国之外形成新的“排他性”规则接口，事实上难以使“全球南方”国家平等参与规则的初始塑造。与此相对，联合国大会2024 年协商一致通过的“加强人工智能能力建设国际合作”决议，明确把弥合人工智能和数字鸿沟、增强“全球南方”国家政策、技术、资金和人才能力作为重点；《全球数字契约》也强调包容性和广泛参与。近年来，在人工智能治理领域，联合国日益发挥出“主渠道”作用；然而，在“政策扩散”视域下，日本推动的相关 “小多边”规则网络，却试图将规则制定权进一步“窄化”，或使全球人工智能治理呈现出议程分流、资源分散与规范权威多元化的趋势，并在一定程度上压缩“全球南方”国家围绕能力建设、技术可及性和包容性发展形成共同立场的制度空间。
作为“全球南方”的重要成员，中国在人工智能治理领域与广大“全球南方”国家具有共同的发展诉求与相似的制度关切，日本通过竞争性的“政策扩散”策略对“全球南方”话语空间的挤压，也直接或间接影响着中国参与全球人工智能治理的相关实践。其一，在议程层面，日本主导的“小多边”规则扩散会对中国推动联合国主渠道、能力建设导向和“发展与安全并重”的治理主张形成一定分流压力。 中国2023年提出《全球人工智能治理倡议》， 明确反对以意识形态划线或构建排他性集团，恶意阻挠他国人工智能发展；2024年中国主提的联大能力建设决议获协商一致通过，并有 140多个国家共提；同年12月，中国又与赞比亚等国推动成立“人工智能能力建设国际合作之友小组”，并发布《人工智能能力建设普惠计划》。这些安排表明，中国当前努力的重点在于提升“全球南方”国家能力建设和制度代表性，而日本推动的“广岛人工智能进程”及其报告框架，则更容易把国际注意力吸引到发达经济体主导的风险治理和企业合规工具上。 其二，在规则层面，日本倡导的软法准则和自愿报告机制一旦在第三方市场、国际合作或跨境供应链中固化为事实上的参照，中国企业在 “走出去”过程中就可能面临新增的透明度、风险报告和制度适配成本。经合组织已明确把 “广岛人工智能进程报告框架”作为监测“国际行为准则”实施情况的国际工具，这意味着即便其形式上不具强制性，实践中仍可能通过市场、合作网络和行业标准产生约束效应。其三， 在平台层面，日本依托七国集团、经合组织及 “广岛人工智能进程之友小组”构建规则传播网络，可能对中国依托联合国平台推进人工智能能力建设合作形成分流效应，使中国所倡导的能力建设导向在平台吸附力、资源集聚和规则接口形成方面面临额外竞争压力。
五、结语
日本通过构建“广岛人工智能进程”，加快参与全球人工智能治理议程，以国内能力建设和治理体系完善为支撑，强调“以人为中心”理念与务实适配，并依托“盟伴体系”加快“政策扩散”，反映了日本在人工智能时代重塑国际竞争力、应对技术风险并争夺规则制定权的战略意图。然而，日本的做法或许在平衡安全与创新、推动治理国际化方面可能取得一定现实成效，却也暴露出其通过拉拢盟友、构建排他性合作网络来牵制竞争对手的倾向，或将加剧全球人工智能治理体系的碎片化与阵营化风险。值得注意的是，包括“全球南方”国家在内的国际社会多数成员，对人工智能领域的零和博弈与排他性治理模式普遍持审慎态度， 更倾向于追求包容、公平与可持续的全球治理秩序，这或将制约“日本模式”的国际接受度与实效性。与此同时，日本在全球人工智能治理中的“规则雄心”与其现实技术和产业能力之间仍存在明显张力，对其国际影响力的判断也不能脱离这一能力基础。
从现实能力看，日本在人工智能发展尤其是通用基础模型和人工智能生态方面仍处于追赶位置。2026年7月日本政府通过的新一期《人工智能基本计划》承认，截至2025年，日本与人工智能应用较快国家之间的使用率和民间投资差距反而有所扩大，并明确提出应避免对特定国家和企业形成过度依赖，增强人工智能生态的战略自主性和国际谈判能力。这说明日本虽然已经具备一定的本土模型开发能力，但其人工智能自主能力尚处持续培育阶段，在前沿通用模型、 云服务和整体生态上仍较大程度嵌入美国企业主导的技术体系。由此形成的能力约束，也构成日本参与全球人工智能治理的现实边界。
面对日本参与全球人工智能治理所带来的复杂影响与潜在挑战，中国一方面需警惕并反对任何以治理为名、行技术封锁与地缘对抗之实的行为，防止在人工智能领域与他国陷入 “零和博弈”；另一方面，应以人类命运共同体理念为引领，坚持多边主义与开放合作，为全球人工智能治理提供切实可行的“中国方案”。 中国可依托“一带一路”倡议与区域一体化进程，分享自身在人工智能治理与产业化方面的经验，支持各国共享数字发展机遇。此外，中国应积极承担提供国际公共产品的责任，参与全球人工智能治理的规则与标准制定，加强同各国特别是“全球南方”国家的治理对话与合作“秉持以人为本、向上向善理念，让人工智能成为促进共同繁荣、维护共同安全的一个重要动力源，携手构建公正合理的全球人工智能治理体系”。
本文注释、参考文献略
作者：阎德学（1971—），男，辽宁大连人，华东师范大学俄罗斯研究中心、周边合作与发展协同创新中心研究员、博士生导师，法学博士，主要研究方向：大国关系、周边安全；郜晗轩（2001—），男，河南焦作人，华东师范大学政治与国际关系学院博士研究生，主要研究方向：全球人工智能治理。
来源：《太平洋学报》2026年第8期
